英美高校內部控制機制及啟示范文

本站小編為你精心準備了英美高校內部控制機制及啟示參考范文，愿這些范文能點燃您思維的火花，激發您的寫作靈感。歡迎深入閱讀并收藏。

【摘要】

健全和完善的內部控制是高校持續、健康發展的重要基礎。近年來，在國家大力增加高校投入的背景下，我國高等教育得到了迅猛的發展，但由于高校內部控制建設沒有跟上學?？焖侔l展的步伐，致使高校在管理方面暴露出許多問題，影響了學校教學、科研和管理等工作的正常進行。借鑒英美等高等教育發達國家高校加強內部控制建設的做法和經驗，對促進我國高校良性發展，增強我國高等教育的國際競爭力具有重要的意義。

【關鍵詞】

高等學校；內部控制；治理結構；啟示

20世紀90年代以來我國實施的高等教育管理體制和投入機制的改革，促進了我國高等教育的迅猛發展，這為高校帶來了發展的機遇，同時也帶來了挑戰。由于我國經濟體制轉軌時間不長，高校在幾十年的計劃經濟體制下形成了相對固定的傳統，國家主管部門在高校建設和發展中起主導性作用。高校習慣于被動地接受國家相關政府部門的監管，而在完善內部控制以“強身健體”方面缺乏主動思考，往往滿足于“頭痛醫頭，腳痛醫腳”。近年來高校貪污受賄案件時有發生，經費違規使用常有出現，涉及的人員層次、范圍廣泛，既有學校和二級單位領導，也有一般員工，既有教學一線人員，也有教輔、后勤等人員。這些不僅給國家造成了經濟損失，而且嚴重影響了高校的聲譽，也在社會上造成了不良的影響。究其原因是多方面的，除了管理體制、觀念、管理水平等外，主要是高校內部控制薄弱，導致高校在管理方面暴露出許多問題，影響了學校教學、科研和管理等工作的正常進行。

美國和英國是世界上公認的高等教育最發達的國家，在數量、質量、規模等方面都處于遙遙領先的地位[1]，英國夸夸雷利•西蒙茲咨詢公司（QS）2014年9月的2014—2015年世界大學排行榜中，排名前十的高等院校均為英美大學①。英美高校十分重視內部控制，并將這項工作作為高校管理層的重要工作內容，建立了較完善的內部控制體系和嚴格有效的執行機制。研究美國、英國等高等教育發達國家高校在內部控制建設方面的做法和成功經驗，借鑒其先進理念，對加強我國高校內部控制、構建適合我國高校實際情況的內部控制體系、提升我國高校整體管理水平具有重要的現實意義。

一、英美高校的內部控制機制

鑒于COSO（CommitteeofSponsoringOrganiza-tions）②《內部控制———整合框架》成熟的思想和廣泛的應用，下面根據《內部控制———整合框架》提出內部控制五要素：控制環境、風險評估、控制活動、信息與溝通和監督（見圖1），從五個方面對英美高校內部控制機制的主要特點進行詳細比較研究和分析，為加強我國高校內部控制機制建設提供理論指導與實踐參考。

（一）控制環境方面———完善的內部治理結構英美高校經過多年不斷的改革與發展，已具備了較完善的內部治理結構（見圖2、圖3）。無論是在正確處理學校決策權、執行權和監管權的關系方面，還是在校院兩級財權劃分方面，都充分體現了學校行政權力與學術權力的和諧共生，有效保障了高校利益相關者在高校內部治理方面的合法權益。各高校均建立了權責明晰的決策機制，都能圍繞高校的辦學需求來設計最合理的管理體制。學校管理的重心在院系一級，學院的事權和財權相匹配。學院領導非常重視內部控制和經費的監督與管理“，當家理財”意識較濃，資源配置不偏離學校的基本宗旨和辦學目標，并且與校院兩級事業發展規劃和學校運行發展結合緊密，服務于學校的重點工作和任務。而在我國高校，治理結構中利益相關者缺位，還未真正建立現代大學制度。我國高校內部治理結構實行黨委領導下的校長負責制，政府作為高校的舉辦者，向高校無償提供財政撥款支持，并通過委托的方式將高校的管理權委托給高校黨政領導班子。因此，政府有理由對高校的辦學行為進行監督和管理，以確保高校正確履行人才培養、科學研究和社會服務的職能。但從外部來看，由于信息的不對稱以及缺乏監管，政府在高校治理結構中發揮的作用有限；而作為高校經費供給方的學生及家長、資金捐贈者等，極少參與到高校的治理中，所以多方利益相關者缺位，造成高校管理層的決策行為缺乏有效的監管[3]。在校院兩級管理方面，學院是承擔學校教學和科研工作的主體單位，學院處在第一線，對經費使用的必要性和經費開支的合理性最清楚，但目前大多數高校的財權主要集中在學校管理層，而事權主要集中在學院管理層，導致學院財權和事權不匹配，學院沒有參與財務治理的積極性。學校機關部處掌握過多經費再分配權，自由裁量權過大，人為因素較多，缺乏科學透明的二次分配量化指標體系，資源分配不盡科學合理。職能部門將過多的精力放在經費分配和使用上，對學院教學、科研等業務的監管力度不夠。此外，我國高校普遍對內部控制建設重視不夠，大部分高校還未真正建立適合本校實際情況的內部控制體系：一是沒有以正式文件來確定學校內部控制工作的牽頭部門，各部門在內部控制建設工作中各自為政，缺乏對學校內部控制框架的頂層設計、系統規劃和業務協同；二是缺乏專門部門對內部控制進行監督檢查和評價。

（二）風險評估方面———健全的風險管理措施健全的風險管理措施對確保高校各項工作的良性運轉具有重要的意義，如果高校的風險管理關注了學校教學、科研、人事、資產、財務、招生、后勤等盡可能多的業務活動，有盡可能多的不同部門參與，那么高校將從風險管理中獲益良多。英美高校非常注重風險管理，在學校管理層和全體教職員工中樹立了全面風險管理的理念，高校設立有專門的風險管理機構，建立了完善的工作機制，制定了詳細的管理制度。學校負責風險管理的機構通過梳理學校各項業務活動流程，找出關鍵風險點，科學識別和系統、全面、客觀地評估風險，合理制定風險應對策略，建立風險預警機制，將學校辦學和日常管理過程中可能出現的各種風險消滅在萌芽狀態，確保了學校教學、科研和管理工作的正常有序開展。我國2014年1月1日施行的《行政事業單位內部控制規范（試行）》規定：“單位應當建立經濟活動風險定期評估機制，對經濟活動存在的風險進行全面、系統和客觀評估。經濟活動風險評估至少每年進行一次，外部環境、經濟活動或管理要求等發生重大變化的，應及時對經濟活動風險進行重估?！盵4]根據目前情況來看，我國高校在風險管理方面較為薄弱，風險管理意識不強，大部分高校還沒有成立風險評估工作小組對經濟活動風險進行定期評估，更沒有建立風險預警機制。近年來多個高校在基建、招生、設備采購、科研、財務管理等領域出現的貪污受賄案件，均反映出高校對一些重要崗位和關鍵環節缺乏應有的風險管理措施。

（三）控制活動方面———嚴格的績效考核機制高校經費投入的最終目的是要產生效益，促進教育事業的健康發展。英美等國高校在經費使用監管方面都非常重視經費投入績效的考核，注重資源的全面和有效利用[5]。高校內部的預算安排和管理是極為嚴格的[6]。高校決策層在每年初均要對學校的年度預算進行充分討論和決策，以確保經費投向與學校長期發展規劃相符，并且在預算編制方面做到科學化和精細化，預算好每一分錢，避免不必要的損失和浪費。建立嚴格的問責機制是英美高校內部管理的一大特色，如果學校職能部門和學院在經費分配和使用中出現了違規行為，他們將面臨學校管理層和教職工嚴格的問責，并會受到相應的處罰。在經費使用和管理方面，學校除制定有嚴格的獎懲制度外，還形成了一系列約定俗成的做法，使得全體教職工都遵守。其基本要求是要將個人行為所使用的經費與職務行為使用的經費分開，做到公私分明，如果違反了這一規則，可能招致懲罰甚至身敗名裂。同時，對經費監管方面出現問題的單位和個人，教職工有權要求有關部門按規定進行相應的處理。在我國高校，隨著國家對高校投入的不斷增長，高校在內部管理方面出現了一些不規范的行為，如經費使用不講效益，科研經費支出不明晰，儀器設備等物資的采購、使用和管理不嚴謹，資源共享程度不高，用虛假發票套取資金，違規轉撥科研經費，不按規定使用“三公”經費和會議費等。產生這些問題的原因主要是高校內部沒有建立科學合理的績效評價體系，也缺乏嚴格有效的問責機制，沒有真正實現“用錢必問效、無效必問責”。學院重要錢、輕管理、忽視效益的現象比較普遍，預算與規劃的意識不濃，一方面是經費大量結余，另一方面又不斷申請經費。經費支出隨意，預算執行沒有進度概念，而經費使用理念又不適應新形勢的要求。同時，在校院兩級管理中，由于作為委托人的學校和作為人的學院之間存在利益的不一致，各學院有可能根據自身利益最大化作出相關決策而影響學校整體利益的最大化，如私設“小金庫”、增加行政辦公經費、減少教學科研支出等，從而損害整個學校的經費使用效率。

（四）信息與溝通方面———通暢的信息溝通渠道信息公開是推動高校依法辦學、依法理財的重要舉措，是促進高校各項管理工作公開、透明的重要途徑，是強化社會監督作用的重要內容。英美高校非常重視信息公開工作，并制定相關的法律保證信息公開工作的實施，在高校的網站可查到高校歷年公布的財務報告和招生等信息。學校規定師生員工對學校的財務信息享有充分的知情權，學校也有責任和義務將每年學校的財務收支、預算執行、經費使用績效、資金運作和重大投資等情況通過網站等渠道向教職工公開，接受教職工的詢問和質疑。政府的信息公開法案也明確規定了高校的信息應向利益相關方公開，不公開或故意隱瞞是非法的。在高校內部，各職能部門之間、職能部門和學院之間借助現代信息和網絡技術建立了通暢的信息溝通渠道，實現了業務協同和數據實時同步，確保了學校各項工作有序、高效運轉。目前我國高校信息公開不夠，還不同程度存在信息不對稱的狀況，高校利益相關者無法及時獲取高校各項管理制度、辦事流程、經費使用管理等相關信息，不能有效監督高校的各項工作。如在財務管理信息公開方面，雖然教育部出臺了高校財務信息公開的相關管理辦法，要求高校建立科學高效的財務信息公開工作機制和嚴格的制度規范，但高校財務管理信息的公開程度還遠遠不夠。一方面，高校推行財務信息公開的積極性不高，怕財務信息公開后引來不必要的麻煩，因此不愿意主動公開相關經費管理信息；另一方面，教育部強制性的財務信息公開也僅限于高校每年經費預算、決算和教育收費等情況，社會各界對高校各項經費使用和管理更詳細的信息則無法知曉。由于高校財務管理信息公開不夠，不僅剝奪了納稅人和全體學生及其家長的知情權，而且還剝奪了他們的監督權，同時，這也是造成高校浪費嚴重與違紀違法行為發生的重要原因之一。在高校內部，各部門之間缺乏有效的信息溝通平臺和協作機制，在管理中各自為政，沒有形成合力，難以有效地實現優勢互補。學校教學、科研、人事、資產、學生、財務、審計、紀檢監察等各領域的分管校領導之間，部門與部門之間在管理方面缺乏良好的信息互通與共享、協同配合與整體推進，常常各拿各的方案，各做各的數據，互不干擾，彼此口徑不一，矛盾沖突不斷。

（五）監督方面———有效的審計監督防線英美高校的審計監督包括內部審計和外部審計兩大類。高校每年都要委托外部審計組織對學校的會計報表和內部控制等進行審計，并向高校提出審計報告和管理建議書。外部審計是需要付費的，并且通過合同進行約束，聘請外部審計由高校自主決定，政府部門不進行干涉。為了加強對學校各項經濟活動的日常監督，高校都設有內部審計機構，并配備專職審計人員履行內部審計職責。學校負責內部審計的職能部門每年都要對學校及學院等二級單位的預算執行情況、經費投入效益、經濟責任等進行審計和評價，并對自己作出的評價結果負責。學校內部審計具有相對的獨立性，直接向校董會提交審計報告，不受學校行政系統官員的任何干涉。英美高校在內部控制建設方面將重心放在建立健全內部控制機制，確保學校內部控制體系設計的完整性與執行的有效性，筑牢內部控制防線，同時聘請會計師事務所等第三方進行審計鑒證。這種以高校自律為基礎、他律與自律結合的問責機制，推動高校教職員工、政府相關部門、社會公眾等內外部利益相關者共同來監督高校的辦學行為，使監督的角度更為全方位，監督的過程更為持續、廣泛、密集、深入[7]。從政府部門對高校進行監管的角度來講，這種方式既避免了無人牽頭和多頭監管的局面，也使各個監管主體的監督責任更為明確，監督成本也更小。在各高校大學章程中，詳細規定了大學的制度規則、操作的原則程序等，具體包括大學的權利、義務和應履行的責任，教師和學生享有的權益等，大學方方面面的事務均涉及，屬于大學的自我監督和約束機制[8]。我國高校更多是依靠教育、財政、審計、物價、稅收等政府部門對其進行監督，而高校內部審計的作用沒有得到有效的發揮。盡管內部審計對高校經費監管的作用十分重要，內部審計人員對本校的財務制度、人員及運作程序等比較熟悉，能及時、準確地開展審計工作，但由于種種原因高校內部審計的獨立性卻受到了很大限制，沒有充分發揮審計監督的職能作用，還存在稽核“死角”和問題“隱患”。而且，內部審計監督工作滯后，事后審計多，事前、事中審計少；有問題審計多，無問題審計少；被動審計多，主動審計少，沒有參與到經費預算、經費使用和管理的全過程中。由于高校內部審計部門與財務部門是平行設置的處室，往往難以開展對全校層面的審計監督，獨立性不強，不利于審計監督制度和獎懲機制的建立和執行。在大學章程制度方面，我國高校還處于起步階段，大部分高校還沒有根據本校實際情況建立大學章程，在自我監督和約束方面做得不到位。

二、對我國高校的啟示與借鑒

英美高校內部控制機制是其國情下的選擇，我國高校與其所處的制度環境差異較大。我國高校的內部控制與國外高校在指導思想、治理結構、運行機制、監督檢查等方面存在諸多不同，他們的方法不一定都適用于我國高校。我們要結合我國高校實際，從國外高校做法中得到啟示，進一步規范和加強我國高校內部控制工作。

（一）優化控制環境，完善內部治理結構如前所述，我國高校在內部治理結構方面還沒有真正建立完善的現代大學制度，政府與高校之間權責的定位還不夠清晰，高校的辦學自主權還沒有得到充分體現，學校校院兩級責權利不匹配，學院主動參與內部控制建設的積極性不高。當前高校首要的工作就是完善高校內部治理結構，明確黨委系統和行政系統在財務治理中的權利和責任；積極推動高校制定大學章程，建立高校理事會，充分發揮各利益相關方在治理結構中的積極作用；通過實行決策權、執行權和監督權的相互制衡，實現行政權力與學術權力的和諧共生，推動“以院為主體”的校院兩級管理體制改革，充分發揮學院的主觀能動性，讓學院“自主當家理財”，增強學院辦學的活力與競爭力。同時，對學校內部控制框架進行頂層設計、系統規劃和業務協同，建立真正適合本校實際情況的內部控制體系和實施機制。首先，建立由校長辦公室等綜合部門牽頭，組織、監察、人事、招生、資產、基建、科研、財務、審計等相關職能部門共同參與的內部控制協調機制。通過加強溝通、協調和配合，進一步明確工作分工，齊抓共管，形成合力，定期對各單位、部門的內部控制建設工作進行檢查和指導，共同監督各個單位做好內部控制制度的建設和實施工作。機關各部處、各業務實體單位和各學院負責人為本單位內部控制建設工作的責任人，具體負責本單位的內部控制工作。

（二）加強風險評估，實施全面風險管理我國高校在風險管理方面做得不夠，特別是在高校財務、招生、基建、設備采購等重要領域和關鍵環節的內部控制較為薄弱，這也是導致高校近幾年來貪污和腐敗案件頻發的重要原因。因此，高校必須重視加強風險管理，成立由校長任組長、相關職能部門參與的經濟活動風險評估工作小組，制定評價指標，對內部控制的有效性進行評價，對學校經濟活動存在的風險進行全面、系統和客觀評估，根據評估發現的問題提出整改措施和建議。高校各職能部門和學院要堅持以“效率優先、兼顧內控”為原則實施面向師生的服務流程再造，堅持以“優質、高效、穩健”為原則實施內部管理工作流程再造，按照“點”（個人崗位職責）—“線”（工作流程）—“面”（制度）相結合的辦法，分級梳理和明確各個崗位的工作流程和具體職責，進行分析后找出風險點（見表1），進行風險評估，制定風險應對措施。同時，制定關鍵崗位業務流程示范圖（見圖4），將內部控制措施“嵌入”關鍵崗位業務流程中，實現制度與流程的協同，強化風險管理。

（三）完善制度流程，建立績效評價體系高校應根據國家的有關法律、法規和財務制度，結合自身實際，建立健全內部控制制度和內部約束機制，以便維護規范、科學、有序的校內經濟秩序[9]。高校作為提供公共服務的重要載體，其經費投入的最終目的是要實現相應的績效目標，讓有限的經費用在刀刃上，在學校人才培養、學科建設、師資隊伍建設、學生資助、后勤保障等方面充分發揮應有的作用，促進教育事業的持續健康發展。目前我國高校還存在重經費投入、輕經費管理的現象，經費使用績效不高，沒有建立有效的績效考核體系和激勵機制。我們應借鑒英美高校做法，注重資源的全面和有效利用，通過建立健全激勵約束機制、績效考評和問責機制，把績效的理念貫穿于高校經費管理的全過程。如在經費管理方面建立經費支出績效評估指標，加強對經費投入的績效考核。對經費使用績效好的學院用經濟的手段進行獎勵，鼓勵學院將經費投入到人才培養、師資隊伍建設、學科建設和公共服務體系建設等方面，促進學校教育事業又快又好發展；對經費使用績效差的學院進行嚴格的問責，提高經費監管的到位性、有效性，最大限度地提高辦學效益。同時，加強預算的科學化和精細化管理，將預算和學院發展規劃結合起來，加強對重大項目經費的績效評價，杜絕經費使用中的浪費和不規范行為，充分發揮每一分錢的效益，實現高校從規模擴張時期的投入主導型理財向質量提升階段的產出主導型理財的戰略轉移。

（四）促進信息溝通，推行學校信息公開隨著我國高校經費來源渠道的多元化，高校利益相關者管理越來越現實，越來越需要認真研究，需要更加重視和合理滿足利益相關者對高校信息的知情權和監督權。高校通過推進信息公開，讓高校各項工作在陽光下運行，可以消除腐敗的溫床和土壤，確保高校教學和科研等工作的正常運行。在國家和上級主管部門的不斷推進下，我國高校近年來在信息公開方面邁出了重要的一步，但還做得不夠，還僅僅滿足于強制性公開的內容，主動公開信息的意識不強。我國高校應該借鑒英美高校做法，建立通暢的信息溝通機制，主動通過網站、QQ群、微博、微信、郵箱、短信平臺、教代會、工代會和各種專題會等多種渠道，讓教職工、學生和社會各界了解高校的辦學情況，暢通經費民主監督渠道，爭取各方的理解和支持，不斷順應規范管理的要求。同時，在高校內部通過利用現代信息技術手段，在各部門之間建立有效的信息溝通平臺和協作機制，實現各領域的分管校領導之間、部門與部門之間、部門和學院之間的常態化信息互通與共享、協同配合與整體推進，促進學校各項工作的良性運轉。

（五）提高監督能力，構建內部監督防線設立高校內部審計部門是加強高校內部控制建設和經費監管的一項重要制度安排，是對財務監督的再監督。我國高校應充分發揮內部審計部門的作用，增強內部審計的獨立性和權威性，提高審計人員素質，為內部審計工作創造良好的工作環境和條件，探索搞好高校內部監督的有效辦法。內部審計部門除了對學校年度財務收支進行常規審計和例行專項審計外，還應參與到經費開支的具體細節中，尤其要加強從經費預算的編制、預算的執行到決算的全過程監督，加強對重大項目建設和經費使用全過程的審計，強化內部審計部門對學校各項經濟工作的全方位介入，促進高校財務管理水平的提高。高校內部審計部門應將內部控制審計納入年度工作計劃，加強對校內各單位內部控制制度建立與實施情況的內部監督檢查和自我評價，并學校內部控制審計公告。必要時可聘請會計師事務所等專業機構對學校內部控制進行審計，以健全和完善高校內部控制體系，有效防范高校各項經濟活動風險。通過強化內部審計在完善資源管理和規范權力運行中的作用，把重大經濟決策執行、預算管理與執行、經濟責任履行、資源績效等納入常規審計工作。加強對重點領域資金、資產、資源的全過程審計監督，促進完善內部控制、落實經濟責任、提高資源績效；加強審計結果運用，逐步推行審計結果公開。在實施內部監督過程中，高校對審計檢查出的問題要嚴格執行責任追究機制，經費的使用管理人員和相關負責人要對違規使用經費承擔應有的責任，以增強制度的嚴肅性和約束力。同時，高校還應充分發揮財務、紀檢監察等監督部門的作用，將內部控制制度的完善和加強廉政風險建設相結合，構建高校內部監督的多重免疫防線。

三、結束語

內部控制既是行政事業單位的一項重要管理活動，又是一項重要的制度安排，是行政事業單位治理的基石[10]。內部控制是向內看的管理，其強調的重點是控制性、程序性、全面性、遵循性、一貫性和同一性[11]。高校內部控制建設是一項長期的、系統的工程，需要領導重視，全員參與，加強宣傳，健全體制機制，監督檢查到位。在經濟全球化和世界經濟一體化背景下，我國高校在參與國際化辦學、創建世界一流大學的過程中，必然會面臨各種各樣的困難、風險和挑戰。完善的內部控制被實踐證明不僅是高校持續健康發展的“奠基石”、防范風險舞弊的“防火墻”、走向世界舞臺的“通行證”、接受公眾檢閱的“試金石”，而且是高校切實加強內部管理、創造社會效益及服務國家和地方經濟建設與發展的重要舉措[12]。因此，高校應通過加強內部控制體系建設，提高管理水平，規范辦學行為，實現高校治理體系和治理能力的現代化。

【參考文獻】

［1］管玉紅.國外高校全面預算管理經驗借鑒與啟示［J］.教育與職業，2013（8）：95-96.

［2］程北南.美國大學治理結構的啟示和借鑒［J］.高教探索，2011（4）：55-60.

［3］翟華云，鄭軍.基于利益相關者視角的高校財務治理模式研究［J］.商業時代，2012（13）：124-125.

［4］財政部.關于印發《行政事業單位內部控制規范（試行）》的通知［A］.財會〔2012〕21號，2012-11-29.

［5］2005年中國高校領導赴英國培訓團.英國大學辦學理念、資金籌措及國際化戰略的特點：中國高校領導赴英國培訓團的報告［J］.教育財會研究，2006（4）：3-13，30.

［6］中國駐英國大使館教育處.英國高校財務制度綜述［J］.世界教育信息，2005（12）：39-42.

［7］教育部赴美教育經費監管培訓團.美國高校經費監管的主要做法與啟示［J］.教育財會研究，2014（2）：3-8.

［8］牛換霞.中美公立大學內部治理結構的比較［J］.理工高教研究，2010（2）：99-103.

［9］黃韜.高校若干財務管理制度問題探討［J］.財經問題研究，2013（S1）：113-115.

［10］張少春.實施內控規范,打造行政事業單位管理“升級版”［N］.中國會計報，2013-07-26（002）.

［11］國有企業內部控制課題組.國有企業內部控制框架［M］.北京：機械工業出版社，2009：3.

［12］王宏.基于國際視野與科學發展的我國內部控制框架體系研究［D］.西南財經大學博士論文，2008.

作者：王春舉 梁勇 單位：四川大學 四川師范大學