公路管理收費(fèi)政策的完善范文

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這些都是值得深思的。這里面有3個(gè)基本的問題需要回答：一是現(xiàn)在的收費(fèi)公路管理有沒有問題？既然社會(huì)反響這么強(qiáng)烈，問題肯定是有的，如規(guī)模大、收費(fèi)高、管理不規(guī)范、缺乏公開透明的監(jiān)督機(jī)制等。這些問題的存在，極大地影響了公路服務(wù)效率，加重了社會(huì)成本，損害了交通形象，有的甚至成了頻繁曝光的社會(huì)熱點(diǎn)。如果不從長遠(yuǎn)觀點(diǎn)出發(fā)盡快加以解決，很可能出現(xiàn)“成也收費(fèi)，敗也收費(fèi)”的嚴(yán)重后果；二是發(fā)展到今天，收費(fèi)公路政策能不能取消？現(xiàn)實(shí)地看是取消不了的；三是如果有問題，又不能取消，那么出路在哪里？這就必須按照加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的要求，加強(qiáng)和創(chuàng)新收費(fèi)公路管理，興利除弊地去加以完善和改進(jìn)。收費(fèi)公路政策為什么不能取消？原因有4個(gè)方面：

收費(fèi)公路政策是籌措公路建設(shè)資金、確保交通建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的需要

目前已經(jīng)建成的公路網(wǎng)中97%以上的高速公路、50%以上的一級(jí)公路、45%以上的二級(jí)公路，都是依托收費(fèi)公路政策實(shí)現(xiàn)的。這就帶來了負(fù)債問題，現(xiàn)在的債務(wù)負(fù)擔(dān)客觀存在，需要逐步償還。另外我國高速公路正處于形成網(wǎng)絡(luò)的關(guān)鍵時(shí)期，35%的國家高速公路尚未建設(shè)完成，一些主要運(yùn)輸通道擁堵現(xiàn)象普遍，急需擴(kuò)容改造。初步估算，公路建設(shè)每年需投入資金超過1萬億元；近400萬公里規(guī)模的公路，每年的養(yǎng)護(hù)、運(yùn)營與管理費(fèi)用接近3000億元，僅僅依靠公共財(cái)政顯然難以滿足這樣龐大的資金需求，繼續(xù)堅(jiān)持收費(fèi)公路政策既是客觀需要，也是現(xiàn)實(shí)之舉。

收費(fèi)公路政策能夠體現(xiàn)公平、合理

縱觀全球，公路交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和養(yǎng)護(hù)資金來源無外乎兩種渠道：一種是全部由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)，資金來源于稅收，也就是說，納稅人不論是否使用公路都必須付費(fèi)，使用高速公路和使用普通公路付同樣的費(fèi)；另一種是由道路使用者負(fù)擔(dān)，使用高速公路和使用普通公路付不同的費(fèi)。從這個(gè)意義上講，“用路者付費(fèi)”更加體現(xiàn)了“誰受益、誰負(fù)擔(dān)”的公平性原則。

收費(fèi)公路政策正在許多國家得到普遍的應(yīng)用

尤其是近年來隨著資金壓力的增大和收費(fèi)技術(shù)的快速發(fā)展，收費(fèi)公路政策得到了許多國家的推崇，目前已有60多個(gè)國家不同程度地建設(shè)了收費(fèi)公路，與上世紀(jì)90年代相比翻了一番。其中，美國收費(fèi)公路里程也從0.9萬公里發(fā)展到目前的1.2萬公里，歐盟對(duì)于貨車通行高速公路也全部采用衛(wèi)星定位的方式收取通行費(fèi)。

收費(fèi)公路的功能和內(nèi)涵在不斷拓展

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，收費(fèi)公路政策的功能和內(nèi)涵將逐漸由以籌集建設(shè)資金為主，拓展到通過收

對(duì)堅(jiān)持和完善收費(fèi)公路政策必要性的再認(rèn)識(shí)

費(fèi)來籌集養(yǎng)護(hù)和運(yùn)營管理資金，以保障和改善公路服務(wù)；同時(shí)，還有部分國家利用收費(fèi)政策調(diào)節(jié)交通需求，以緩解高速公路交通擁堵。所以從現(xiàn)實(shí)性、必要性與合理性等多方面來講，都需要收費(fèi)公路政策長期有效地實(shí)施下去，在相當(dāng)長一段時(shí)間內(nèi)是不可能取消的。從某種意義上講，最終建成完善的高速公路網(wǎng)以后，可能還是取消不了，只是功能由籌措資金更多地轉(zhuǎn)換到實(shí)現(xiàn)流量調(diào)節(jié)、優(yōu)化資源配置、提高服務(wù)水平上來。

加強(qiáng)和創(chuàng)新收費(fèi)公路管理的基本思路

收費(fèi)公路管理，說到底是對(duì)使用者的管理與服務(wù)，涉及廣大民眾的切身利益。按照中央領(lǐng)導(dǎo)的講話精神，加強(qiáng)和創(chuàng)新收費(fèi)公路管理，必須把群眾滿意不滿意作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，必須同民眾意愿與可能性結(jié)合起來。對(duì)此筆者做了一些初步的研究，主要思路可以概括為：控制總量、調(diào)整結(jié)構(gòu)、產(chǎn)權(quán)歸位、強(qiáng)化監(jiān)管、降低費(fèi)率、統(tǒng)貸統(tǒng)還。

目前我國還有收費(fèi)公路近15萬公里，其中高速公路約7萬多公里、一級(jí)公路2.8萬公里、二級(jí)公路5.2萬公里。分析具體情況可見，普通一、二級(jí)收費(fèi)公路的里程比重仍然較大，占57%，且其收費(fèi)效益較低，僅占收費(fèi)總額的22%，矛盾較為突出，負(fù)面反映比較大，因?yàn)閰^(qū)域內(nèi)老百姓日常生活經(jīng)常要用到的這些道路。另外，從提供基本公共服務(wù)的要求來講，也必須要讓老百姓出行有一個(gè)使用免費(fèi)道路的選擇權(quán)，這樣才能體現(xiàn)交通基本公共服務(wù)的保障，才能使收費(fèi)道路的合理性、公平性得到認(rèn)同。因此，要通過調(diào)整結(jié)構(gòu)，取消一、二級(jí)收費(fèi)路來實(shí)現(xiàn)減小規(guī)模的目標(biāo)，將收費(fèi)公路占整個(gè)公路網(wǎng)的比重控制在3%（基本上是高速公路的范圍）以內(nèi)，最大限度地減少對(duì)社會(huì)的負(fù)面效應(yīng)。

產(chǎn)權(quán)歸位就是要從公路基礎(chǔ)設(shè)施的準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性出發(fā)，理順收費(fèi)公路的資產(chǎn)管理體系，規(guī)范收費(fèi)公路的經(jīng)營方式，保障收費(fèi)公路的目標(biāo)不發(fā)生偏離。強(qiáng)化監(jiān)管則可充分利用實(shí)行聯(lián)網(wǎng)收費(fèi)后擁有結(jié)算中心的有利條件，強(qiáng)化預(yù)算管理，實(shí)行嚴(yán)格的收支兩條線，建立和落實(shí)收支信息披露制度，接受社會(huì)和審計(jì)部門監(jiān)督。降低費(fèi)率的問題，主要是從社會(huì)發(fā)展需要和投資者利益的平衡來考慮。“統(tǒng)貸統(tǒng)還”，就是要把不同道路綜合起來考慮，既可考慮收費(fèi)效益好的路與效益不好路的統(tǒng)籌，也可考慮現(xiàn)有收費(fèi)路與待建收費(fèi)路的統(tǒng)籌，使效率和效益達(dá)到一個(gè)最佳化的配置。還可以探討利用收費(fèi)公路來反哺非收費(fèi)公路。

當(dāng)然有人會(huì)提出不公平的問題，說不走這條路走其他路的人為什么要為這條路付費(fèi)？這是一個(gè)稅負(fù)公平的問題，包括燃油稅中修建道路的基金，不用路的人，不是也要出一點(diǎn)錢嗎？這是一個(gè)社會(huì)籌措資金的方式，只要用途是正當(dāng)?shù)模疾粫?huì)產(chǎn)生太大的問題。

從長遠(yuǎn)來看，統(tǒng)籌兼顧效率與公平、基本公共服務(wù)與差異化服務(wù)協(xié)調(diào)發(fā)展的治本之策就是交通運(yùn)輸部提出的“兩個(gè)公路體系”的戰(zhàn)略構(gòu)想，即構(gòu)建以普通公路為主的非收費(fèi)公路體系和以高速公路為主的低收費(fèi)、高效率的收費(fèi)公路體系。非收費(fèi)公路體系提供基本公共服務(wù)，體現(xiàn)公益性，以公共財(cái)政投入為主；收費(fèi)公路體系提供高品質(zhì)服務(wù)，側(cè)重效率實(shí)現(xiàn)，繼續(xù)用市場方式籌措資金。前者是主體，占路網(wǎng)總量的97%以上；后者是前者的必要補(bǔ)充，規(guī)模不超過路網(wǎng)總量的3%。兩者共同構(gòu)成功能全面、完善的公路基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，這是符合中國國情的一種戰(zhàn)略選擇。

（一）調(diào)整投資結(jié)構(gòu)

說到底這些問題，包括收費(fèi)公路政策本身提出的很大背景就是公共政策支持力度不夠帶來的，是投資結(jié)構(gòu)的問題，對(duì)于高速公路這種具有一定經(jīng)營性，具有明顯級(jí)差效應(yīng)的道路來講，收取通行費(fèi)有合理性一面，采用市場化經(jīng)營的方式來做，有其現(xiàn)實(shí)意義。但對(duì)于大量的起著公共基礎(chǔ)性服務(wù)作用的干線公路，也靠市場化來突破資金瓶頸，通過收費(fèi)方式來建設(shè)，和政府公共服務(wù)的職能有點(diǎn)背離，也就是基本公共服務(wù)的保障做的不夠。修建公路基礎(chǔ)設(shè)施總是要花錢的，沒有免費(fèi)的午餐。要么靠收費(fèi)，要么靠財(cái)政投入。要調(diào)整收費(fèi)道路結(jié)構(gòu)，首先在收費(fèi)公路政策里面，要調(diào)整投資結(jié)構(gòu)，加大財(cái)政對(duì)非收費(fèi)公路體系建設(shè)的投入力度，從過渡依賴于市場、通過收費(fèi)來籌措建設(shè)資金四、加強(qiáng)和創(chuàng)新收費(fèi)公路管理的幾點(diǎn)建議的模式轉(zhuǎn)向依靠市場和政府公共財(cái)政并重的方向去改進(jìn)。

2009年燃油稅費(fèi)改革時(shí)，中東部17個(gè)省取消了政府還貸二級(jí)收費(fèi)公路約9.1萬公里，收到了良好的社會(huì)成效。在“十二五”是否可以加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度（無論是從燃油稅增加一塊還是從車購稅切出一塊），專項(xiàng)用于收費(fèi)公路結(jié)構(gòu)調(diào)整：東中部地區(qū)不再發(fā)展一級(jí)收費(fèi)公路，并研究對(duì)經(jīng)營性二級(jí)收費(fèi)公路進(jìn)行回購的相關(guān)配套政策，加快取消全部一、二級(jí)公路收費(fèi)；西部地區(qū)控制一級(jí)收費(fèi)公路的增長，著手加快推進(jìn)取消政府還貸型二級(jí)公路收費(fèi)。如果給出全國取消全部一、二級(jí)公路收費(fèi)的期限和步驟，那么就可以給社會(huì)一個(gè)良好的預(yù)期，功能互補(bǔ)、服務(wù)差異的非收費(fèi)公路體系和收費(fèi)公路體系就能加快形成，收費(fèi)公路規(guī)模過大和結(jié)構(gòu)不合理問題，就能得到有效地解決。

（二）修訂《收費(fèi)道路管理?xiàng)l例》或者出臺(tái)實(shí)施細(xì)則

這是解決問題的關(guān)鍵所在。核心就是要把“統(tǒng)貸統(tǒng)還”的鼓勵(lì)政策落到實(shí)處，解決“統(tǒng)貸統(tǒng)還”與管理上收費(fèi)年限和定價(jià)按單個(gè)項(xiàng)目審批的矛盾。如果“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策能夠很好地落實(shí)，就可以有效解決收費(fèi)年限過短從而使費(fèi)率過高的問題，也就是通過延長收費(fèi)年限的方式降低費(fèi)率。因?yàn)橹苯邮褂谜咭话悴魂P(guān)注收費(fèi)年限是多少，而是關(guān)注每一次收費(fèi)多少，對(duì)直接成本的影響有多大。如果延長年限，降低費(fèi)率，就可以減少收費(fèi)道路的負(fù)面影響，把社會(huì)公眾利益和還債付息的要求妥善地兼顧起來。

（三）研究出臺(tái)關(guān)于收費(fèi)公路合理回報(bào)率和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定

高速公路吸引社會(huì)投資進(jìn)來，是一種特許經(jīng)營的概念，政府需要管制其收費(fèi)價(jià)格和收費(fèi)年限，還有對(duì)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、養(yǎng)護(hù)質(zhì)量、安全要求都有規(guī)定。既然是特許經(jīng)營，就一定要從關(guān)注社會(huì)使用要求和投資者利益兩方面加強(qiáng)管理。核心基點(diǎn)就是合理回報(bào)率。不作規(guī)定出現(xiàn)的結(jié)果是什么呢？就是現(xiàn)在面臨的情況。效益好的高速公路，比如早期建成的一些高速公路因?yàn)槭召M(fèi)回報(bào)率很高，被社會(huì)媒體廣泛質(zhì)疑成暴利行業(yè)。這種暴利帶來的是社會(huì)公共福利的損失，成本轉(zhuǎn)移到了消費(fèi)者身上，對(duì)社會(huì)發(fā)展不利，對(duì)社會(huì)民眾不利。再一種情況就是巨虧。虧損以后導(dǎo)致無力維護(hù)和保持必要的管理和養(yǎng)護(hù)，使得服務(wù)質(zhì)量和安全隱患大為增加。這些現(xiàn)象需要從制度上加以預(yù)防，一個(gè)很重要的問題就是在特許經(jīng)營管理辦法里面明確規(guī)定合理回報(bào)率。高于這個(gè)回報(bào)率的時(shí)候，就要調(diào)價(jià)，把費(fèi)率降下來；如果低于合理回報(bào)率一定數(shù)值的時(shí)候，政府要負(fù)擔(dān)一定的風(fēng)險(xiǎn)。從而使得整個(gè)運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)是共擔(dān)的，達(dá)到的結(jié)果是社會(huì)總成本最低。

當(dāng)然對(duì)于特許經(jīng)營企業(yè)還要有服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)要求、強(qiáng)制養(yǎng)護(hù)基金等一系列的配套規(guī)定，確保收費(fèi)公路經(jīng)營的收益與其公共服務(wù)功能最終實(shí)現(xiàn)有效的統(tǒng)一。使收費(fèi)公路政策能夠得到更好地利用，能夠繼續(xù)支撐和保障公路建設(shè)事業(yè)的持續(xù)發(fā)展。

（四）更加注重宣傳教育

中央領(lǐng)導(dǎo)同志的重要講話指出，我國用30多年時(shí)間實(shí)現(xiàn)的快速發(fā)展，相當(dāng)于西方發(fā)達(dá)國家上百年時(shí)間才走完的發(fā)展歷程，出現(xiàn)一些矛盾和問題是在所難免的。解決這些矛盾和問題是一個(gè)歷史過程，不可能一蹴而就，必須教育引導(dǎo)人們正確認(rèn)識(shí)這些矛盾和問題，始終給人們以信心、給人們以良好的預(yù)期，努力培育積極健康向上的社會(huì)心態(tài)，而不是放大、渲染、挑起、激化人們的不滿情緒甚至對(duì)立情緒。對(duì)收費(fèi)公路也是這樣，要通過積極的、有為的宣傳教育，使社會(huì)公眾理解收費(fèi)公路政策，正確引導(dǎo)輿論，客觀、理性、全面地看待分析收費(fèi)公路的成就與不足，支持收費(fèi)公路政策的改進(jìn)與完善，促進(jìn)收費(fèi)公路政策的有效實(shí)施和良性發(fā)展。

作者：周偉單位：交通運(yùn)輸部公路科學(xué)研究院