土地管理制度綜合改革研究范文
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舟山群島陸域面積狹小，以丘陵山地為主，可利用土地資源非常有限。浙江舟山群島新區(qū)（以下簡稱“新區(qū)”）國家戰(zhàn)略的實施，在“十二五”乃至“十三五”期間建設(shè)用地需求呈現(xiàn)快速增長態(tài)勢，使新區(qū)土地供需矛盾突出，資源因素制約嚴(yán)重。新區(qū)在土地管理方面面臨越來越多的困難和制約，迫切需要突破現(xiàn)行國土資源管理體制機制。
一、新區(qū)概況
（一）新區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展概況舟山位于我國東部黃金海岸線與長江黃金水道的交匯處，背靠長三角廣闊經(jīng)濟腹地，是我國東部沿海和長江流域走向世界的主要海上門戶，陸域面積1440km2，海域內(nèi)水面積208萬hm2，500m2以上島嶼共有1390個，區(qū)域內(nèi)適宜開發(fā)建港的深水岸段有54處，總長279．4km，理論上可建碼頭泊位年吞吐量超過10億噸。2014年，新區(qū)常住人口114．6萬人，實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值1021．66億元，增長10．2％，人均GDP 1．45萬美元，其中海洋經(jīng)濟增加值713億元，占GDP比重69．8％，是全國海洋經(jīng)濟比重最高的地級市。①新區(qū)鮮明的海洋特色區(qū)域產(chǎn)業(yè)體系基本形成，臨港裝備工業(yè)蓬勃發(fā)展，港口物流業(yè)快速增長，海洋漁業(yè)穩(wěn)步轉(zhuǎn)型，海洋旅游持續(xù)升溫，新興產(chǎn)業(yè)扎實起步。2014年，港域吞吐量3．47億噸，工業(yè)總產(chǎn)值1967．62億元，水產(chǎn)品總產(chǎn)量166．94萬噸，漁農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值199．48億元，全年接待國內(nèi)外游客共3997．96萬人次。②
（二）新區(qū)規(guī)劃發(fā)展目標(biāo)根據(jù)國務(wù)院批復(fù)精神，新區(qū)未來將具備三大功能：浙江海洋經(jīng)濟發(fā)展的先導(dǎo)區(qū)、我國海洋綜合開發(fā)試驗區(qū)、長三角地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的重要增長極。通過10～20年發(fā)展，將新區(qū)打造成我國面向環(huán)太平洋經(jīng)濟圈的橋頭堡，大宗商品儲運中轉(zhuǎn)加工交易中心、東部地區(qū)重要的海上開放門戶和重要的現(xiàn)代海洋產(chǎn)業(yè)基地，成為我國海洋海島綜合保護(hù)開發(fā)示范區(qū)和陸海統(tǒng)籌發(fā)展先行區(qū)。新區(qū)發(fā)展規(guī)劃明確：到2020年，舟山海洋生產(chǎn)總值年平均增長20％左右，港口貨物年吞吐量達(dá)6億噸以上。到2030年，開放型經(jīng)濟體系進(jìn)一步完善，建成國際領(lǐng)先的現(xiàn)代海洋產(chǎn)業(yè)體系。
（三）新區(qū)資源稟賦概況1．土地資源概況。截至2013年底，新區(qū)土地總面積共14．813萬hm2，農(nóng)用地8．893萬hm2，其中耕地2．7萬hm2（含可調(diào)整地類0．247萬hm2）；建設(shè)用地3．187萬hm2；未利用用地2．733萬hm2。在建用地中，其中城鄉(xiāng)建設(shè)用地2．033萬hm2，交通用地0．407萬hm2，其他建設(shè)用地0．747萬hm2。規(guī)劃到2020年耕地保有量2．48萬hm2，基本農(nóng)田2．313萬hm2，規(guī)劃基本農(nóng)田保護(hù)比率93．2％。2．海洋資源概況。新區(qū)海域內(nèi)水面積208萬hm2，至2013年底，全市共批準(zhǔn)建設(shè)填海面積約0．6萬hm2。根據(jù)《浙江舟山群島新區(qū)發(fā)展規(guī)劃》確定的“十二五”期間用于重大項目建設(shè)填海的面積為0．45萬hm2，因此，舟山建設(shè)填海總面積將達(dá)到0．985萬hm2。3．潮間帶資源概況。目前，潮間帶總面積達(dá)1．527萬hm2，其中“十二五”規(guī)劃可用于開發(fā)利用的潮間帶達(dá)0．667萬hm2。4．低丘緩坡資源概況。全市可開發(fā)利用低丘緩坡資源1．662萬hm2，宜建面積0．7萬hm2，“十二五”期間宜建面積0．411萬hm2。③
（四）新區(qū)土地利用現(xiàn)狀1．可利用的土地資源十分有限，耕地后備資源嚴(yán)重匱乏。舟山市土地總面積僅為全省的1．4％、全國的0．02％。受海島自然環(huán)境、氣候條件的限制和影響，全市能夠開發(fā)和利用的土地資源很少，區(qū)域內(nèi)可利用的土地面積只占到了舟山總面積的31％左右，地面坡度大于15°的面積大約占到舟山土地總面積的44％，其中大部為海島生態(tài)防護(hù)林，不宜進(jìn)行開發(fā)利用。經(jīng)調(diào)查，新區(qū)適宜開墾為耕地的后備資源總數(shù)不足1萬畝。①2．第一產(chǎn)業(yè)比重逐年下降，耕地種植受制于水。受自然資源限制，舟山種植業(yè)發(fā)展不具優(yōu)勢，2013年，舟山市三次產(chǎn)業(yè)比例為10．3∶44．2∶45．5，一產(chǎn)比重逐年下降，從2005年的14．1％降至2013年的10．3％。一產(chǎn)中又以漁業(yè)為主導(dǎo)，種植業(yè)種類單一，主要以提供蔬菜和水果為主。2013年，全市農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值187．8億元，其中種植業(yè)產(chǎn)值為10．6億元，僅占5．6％。②同時，由于海島耕地資源少且布局分散，加上自然災(zāi)害侵襲較多，淡水資源緊缺，土壤鹽堿化現(xiàn)象嚴(yán)重，種植業(yè)投入成本大，耕地產(chǎn)出水平較低。按照大陸引水成本1．86元／m3計算，水稻畝均耗水成本高達(dá)1268元，在舟山種植水稻僅耗水成本是大陸水稻平均種植成本的2倍，是國家水稻收購價格的1．36倍，成本收益嚴(yán)重倒掛。3．島嶼建設(shè)用地布局分散，基礎(chǔ)設(shè)施及特殊用地比重高。舟山島嶼分布呈現(xiàn)“大島近岸、小島離散”的空間形態(tài)，城鎮(zhèn)用地布局于沿海平原區(qū)域，臨港產(chǎn)業(yè)用地依海而建，農(nóng)村居民點分布于各大小島嶼，新區(qū)建設(shè)用地布局總體呈現(xiàn)較為分散的狀態(tài)。受地形地貌和環(huán)境條件制約，各島嶼基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展必須自成體系，交通、供水、電力等基礎(chǔ)設(shè)施共享性差，占地較多，全市基礎(chǔ)設(shè)施用地比重高于浙江省的平均水平。另外，作為國家軍事戰(zhàn)略要地，舟山特殊用地面積大、比重高；海洋旅游資源豐富，旅游配套服務(wù)設(shè)施用地多。
二、新區(qū)建設(shè)面臨的土地問題
當(dāng)前及今后一個時期，隨著新區(qū)建設(shè)的加快推進(jìn)，舟山市將迎來新一輪用地需求旺盛期。根據(jù)《浙江舟山群島新區(qū)土地利用戰(zhàn)略研究》成果：到2015年，全市各類建設(shè)用地需求約1．133萬hm2，占用耕地約0．667萬hm2；到2020年，各類建設(shè)用地需求約2．133萬hm2，占用耕地約1．067萬hm2，土地供需矛盾突出。
（一）規(guī)劃控制指標(biāo)與實際不相符根據(jù)舟山市土地利用總體規(guī)劃，全市耕地保有任務(wù)是2．48萬hm2，基本農(nóng)田2．313萬hm2，基本農(nóng)田保護(hù)率高達(dá)93．2％；到2020年，城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模為1．43萬hm2；新增建設(shè)用地規(guī)模為0．715萬hm2。但從實際情況看，到2013年，全市城鄉(xiāng)建設(shè)用地已“倒掛”約1萬hm2，新增建設(shè)用地僅剩約0．04萬hm2。預(yù)計到2020年，新增建設(shè)用地缺口將達(dá)2萬hm2，城鄉(xiāng)建設(shè)用地缺口2．467萬hm2，約有0．9萬hm2新區(qū)建設(shè)用地與基本農(nóng)田空間重疊。③這將導(dǎo)致國家和省重點建設(shè)項目、重大基礎(chǔ)設(shè)施、海洋新興產(chǎn)業(yè)以及海島保護(hù)與開發(fā)利用等項目無法“落地”。
（二）年度計劃用地指標(biāo)缺口較大據(jù)分析預(yù)測，今后5～10年，舟山市每年平均新增建設(shè)用地需求在2000hm2左右，而實際新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)與此差距很大，如2013年下達(dá)舟山市的新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)約為430hm2，僅為今后年度用地需求量的21％左右。④
（三）區(qū)域內(nèi)難以實現(xiàn)占補平衡2007－2013年，舟山市完成耕地占補面積約0．23萬hm2，其中市域內(nèi)占補約0．16萬hm2，市域外易地補充0．07萬hm2，易地補充率為30％多，特別是2013年的易地補充率達(dá)到近50％，實現(xiàn)耕地占補平衡壓力日益加大。雖然通過灘涂圍墾解決了部分耕地占補平衡，但由于圍墾成本高，實際墾造的耕地必須進(jìn)行灌排、降鹽降堿、地力培育等過程才能形成有質(zhì)量的耕地，從圍墾成陸到形成耕地，必須要8～10年的時間。
他山之石，可以攻玉。在學(xué)習(xí)借鑒國內(nèi)其他地區(qū)土地管理改革實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，舟山市要緊緊圍繞國務(wù)院關(guān)于新區(qū)的戰(zhàn)略定位以及功能目標(biāo)，充分發(fā)揮海島陸海資源優(yōu)勢，統(tǒng)籌山、海、陸資源開發(fā)利用，堅持先行先試，著力改革創(chuàng)新，因地制宜地探索建立適應(yīng)舟山發(fā)展需要的土地管理機制和政策制度，促進(jìn)浙江舟山群島新區(qū)實現(xiàn)又好又快地發(fā)展。
（一）深入推進(jìn)陸海統(tǒng)籌發(fā)展推進(jìn)陸海統(tǒng)籌發(fā)展時，要特別注重發(fā)揮規(guī)劃的龍頭作用，努力探索陸海規(guī)劃合一的實現(xiàn)途徑。山東省在半島藍(lán)色經(jīng)濟區(qū)建設(shè)中，大力實施海陸一體化規(guī)劃，將海岸帶、海島及近海海域納入藍(lán)色經(jīng)濟區(qū)海域空間規(guī)劃，建立基于生態(tài)系統(tǒng)的海域空間規(guī)劃，從而有效地避免產(chǎn)業(yè)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境之間，以及不同產(chǎn)業(yè)開發(fā)活動之間的沖突，實現(xiàn)海洋資源與空間的優(yōu)化配置。［1］建議舟山市將舟山群島新區(qū)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃以及海洋功能區(qū)劃中均涉及到的相同內(nèi)容在規(guī)劃安排上進(jìn)行統(tǒng)一，并落實到一個涵蓋舟山群島陸海區(qū)域內(nèi)共同的空間規(guī)劃平臺上，真正實現(xiàn)陸海規(guī)劃合一，明確所屬陸海區(qū)域內(nèi)各部分用地用海的功能劃分和控制目標(biāo)。同時，注重加強規(guī)劃編制體系、標(biāo)準(zhǔn)體系、協(xié)調(diào)機制等方面的制度建設(shè)，強化統(tǒng)一后的規(guī)劃的實施和管理，使其真正成為統(tǒng)領(lǐng)舟山群島新區(qū)陸地、海洋開發(fā)利用和管理保護(hù)的依據(jù)。
（二）積極創(chuàng)新土地規(guī)劃計劃管理新模式1．創(chuàng)新土地利用規(guī)劃管理。天津濱海新區(qū)試行兩年一次動態(tài)評估，經(jīng)評估如有必要五年可滾動修編制度。上海市根據(jù)實際用地需求，試行與審批級次相配套的兩年一次動態(tài)評估、五年一次修改土地利用規(guī)劃調(diào)整制度。［2］建議舟山市根據(jù)國務(wù)院批復(fù)的《浙江舟山群島新區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，積極推進(jìn)土地利用總體規(guī)劃評估修改試點工作，落實0．8萬hm2新增建設(shè)用地，0．56萬hm2基本農(nóng)田和耕地保有量任務(wù)先由浙江省統(tǒng)籌平衡，待省級規(guī)劃修編或浙江省開展省級規(guī)劃評估修改時國家一并予以追加。2．創(chuàng)新土地利用計劃管理。湖南長株潭國家自主創(chuàng)新示范區(qū)實行以五年為一個周期，國家一次性下達(dá)長株潭城市群土地利用計劃，省政府根據(jù)長株潭城市群建設(shè)時序分年度統(tǒng)籌安排使用。天津濱海新區(qū)試行在建設(shè)用地總規(guī)模范圍內(nèi)按照“前期適當(dāng)集中，后期相應(yīng)減少”的方式安排年度土地利用計劃指標(biāo)，以濱海新區(qū)近年實際審批新增建設(shè)用地的平均數(shù)為基數(shù)，在規(guī)劃期前五年，以前三年適當(dāng)高于基數(shù)，后兩年相應(yīng)減少的方式將有關(guān)年度計劃指標(biāo)下達(dá)給天津市，天津市將指標(biāo)使用情況分類統(tǒng)計后報國土資源部。［3］建議國家對浙江舟山群島新區(qū)建設(shè)用地計劃指標(biāo)實行差別化管理。一是浙江舟山群島新區(qū)在本輪規(guī)劃期內(nèi)，不突破0．8萬hm2新增建設(shè)用地總量的前提下，自主統(tǒng)籌安排使用土地利用計劃指標(biāo)，并將指標(biāo)年度使用情況報國土資源部和浙江省國土資源廳備案，接受監(jiān)督核查；二是國土資源部下達(dá)浙江的年度新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)增加至份額的110％，10％專項用于浙江舟山群島新區(qū)。
（三）積極探索耕地占補平衡新方式湖南長株潭國家自主創(chuàng)新示范區(qū)建立了耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積有償調(diào)劑制度，對在本區(qū)域內(nèi)確實無法實現(xiàn)占補平衡或保護(hù)目標(biāo)的，可以在省域范圍內(nèi)其他地區(qū)進(jìn)行有償補充或補劃。上海探索實現(xiàn)耕地占補平衡的途徑和方式，建立了全市統(tǒng)一的耕地占補平衡指標(biāo)調(diào)劑市場。四川成都探索按耕地等級補償?shù)恼佳a平衡機制，以糧食產(chǎn)能等效面積作為耕地占補平衡的剛性指標(biāo)，并試行獨立選址等重大項目在省內(nèi)跨區(qū)域?qū)崿F(xiàn)耕地占補平衡的辦法。［4］建議舟山市積極爭取，將國家、省級重點交通、能源、水利建設(shè)項目及新區(qū)規(guī)劃確定的建設(shè)項目納入全國統(tǒng)籌補充耕地試點范圍，開展國家統(tǒng)籌補充耕地試點工作。為確保舟山市重大項目建設(shè)，舟山應(yīng)遵循先掛后統(tǒng)的原則，即在國家沒有正式開展全國統(tǒng)籌補充耕地試點前，耕地占補平衡以掛賬方式解決，等國家正式開展試點后，實行正常占補平衡統(tǒng)籌方式，并將前期掛賬項目納入耕地占補平衡統(tǒng)籌范圍。
（四）深化研究更加有效保護(hù)耕地的新途徑1．創(chuàng)新耕地保護(hù)機制。貴州省積極推進(jìn)國家基本農(nóng)田保護(hù)示范區(qū)建設(shè)，建立省級基本農(nóng)田保護(hù)示范區(qū)。建議舟山市劃定永久性（高標(biāo)準(zhǔn)）基本農(nóng)田并嚴(yán)格保護(hù)，建立耕地保護(hù)補償機制。創(chuàng)新適應(yīng)海島型城市環(huán)境狀況、生態(tài)需要以及社會觀念的土地用途管制制度，強化耕地的生態(tài)功能、社會功能，從單純強調(diào)數(shù)量控制向質(zhì)量控制、環(huán)境影響控制轉(zhuǎn)變，適度調(diào)整、優(yōu)化耕地的數(shù)量和布局，建立耕地保護(hù)共管機制。2．開展國土綜合整治。湖北省鼓勵開展遷村騰地和工礦廢棄地復(fù)墾，穩(wěn)步推進(jìn)遷村并鎮(zhèn)建設(shè)。實施“雙百萬”土地整理重點工程（100萬畝高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)示范工程和100萬畝低丘崗地改造示范工程）。［5］建議舟山市以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展為目標(biāo)，大力開展田、水、路、林、村農(nóng)村土地綜合整治，調(diào)整建設(shè)用地、生產(chǎn)力和人口布局，實現(xiàn)人口向城鎮(zhèn)集中，工業(yè)向園區(qū)集中，農(nóng)業(yè)向規(guī)模集中。支持探索通過農(nóng)村土地整理提高耕地質(zhì)量等級折抵新增耕地。加大城鎮(zhèn)低效利用建設(shè)用地二次開發(fā)力度，加快盤活存量建設(shè)用地，實現(xiàn)騰籠換鳥，有效釋放建設(shè)用地空間。推進(jìn)二次開發(fā)過程中，在允許以協(xié)議出讓方式變更土地用途、完善用地手續(xù)、解決歷史遺留問題等方面給予支持。吸引社會資金參與土地綜合整治，對通過土地整治節(jié)約的農(nóng)村建設(shè)用地，在符合規(guī)劃的情況下，允許以留用地等形式用于工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂等多種經(jīng)營。
作者：虞卓華 單位：浙江海洋學(xué)院 管理學(xué)院
