預算改革管理制度論文范文

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一、依憲治國、人民民主：預算改革的基礎平臺

預算法形式上表現為技術性規則，這些規則的優劣及完善程度影響著預算程序作用的發揮。例如，如果預算的標準不明確，就會給預算編制帶來困擾；倘若預算科目分類不合理，不僅會影響預算審批，還會影響預算執行和監督；只要國庫管理不到位，資金的安全就很難得到保障。正是認識到上述問題，《預算法》修改從2004年起便被列入立法規劃。法律修改后的內容也證明，除開宗明義引入先進立法理念，所有增補、刪減或修正的確限于這一方面。值得反思的是，在中國目前的政治法治環境下，這些程序性、技術性規則的完善，是否對財政的安全、秩序和效率真的可以產生決定性影響？推動預算制度高效運轉的“發動機”是預算法還是其他更為重要的因素？筆者認為預算法所確認的大多是顯性規則，這些規則要想發揮應有作用，有賴于基礎設施和動力系統。如果基礎設施良好，動力澎湃，即便具體細節存在瑕疵，其效果也不至于太差。反之，如果基礎設施太差，動力系統一身羸弱，再精致的設計也施展不開。要夯實預算法的基礎平臺，必須回歸憲法。《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第2條規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。”人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。只有確保人民選出代表自己利益的代表，人民代表能夠切實有效履行職責，并隨時接受人民的監督，政府權力才有可能被關進制度籠子，嚴格按照法律規定服務于人民。事實上，政府享有預算編制權，人民代表大會享有預算審批權，并非《預算法》所創設，而是《憲法》的明確規定。在理解憲法對預算權的分配時，必須結合人民主權論，③將預算審批權從理念上落實到人大代表的投票權上，將人民意志的匯集與自由選舉結合起來。如此，人民代表大會制度便成為預算法的動力系統。如果發動機不能充分發揮作用，預算法無論如何精致，最終只能淪為紙面的游戲規則，跟人民的意志和利益無關。黨的十八屆三中全會決定提出，要堅持人民主體地位，充分發揮人民代表的作用，加強預算決算的審查監督。《預算法》修改一定程度上體現了上述精神，如完善初步審查程序，明確預決算審查的重點內容，加強對預算調整的審查監督，發揮人大代表和社會公眾的作用，等等。盡管預算可以反作用于法治，但總體來說，此次修改局限于技術性層面，沒有觸及根本性的動力來源。最為典型的例子是，《預算法》沒有考慮預算被否決的情形，即便此次修改仍然沒有涉及這一問題。如果審查批準的結果只能是同意，這種審批也就等同于協商，沒有實質性意義。

二、法治之軌：《預算法》修改與深化預算改革

“新一輪財稅體制改革決不是體制機制的修修補補，更不是揚湯止沸，而是一場關系我國現代化事業和國家治理現代化的深刻變革。”①按照黨的十八屆三中全會的部署，預算改革成為財稅改革三大領域之首。在全面推進依法治國的背景下，如此重要的改革必須于法有據，必須夯實法律基礎，在法治原則的指導下進行。有鑒于此，《預算法》修改承載了重要使命，旨在鋪就預算改革的法治之軌。黨的十八屆四中全會決定指出，要實現黨的領導、人民意志和依法治國統一，黨必須加強對立法工作的領導，善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志。對照黨的十八屆三中全會對預算改革的要求，不難發現，《預算法》修改的大部分內容都是在落實全會決定，體現了將政黨意志上升為國家意志的過程，下文的列舉可以作為例證。

1．全口徑預算管理改革。2003年《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》就要求“實行全口徑預算”，黨的十八大和十八屆三中全會決定進一步提出，“加強人大對政府全口徑預算決算的審查和監督”。這與1994年《預算法》存在不小差異，因為1994年《預算法》允許預算外收支存在。《預算法》修改后，要求政府全部收支都納入預算，未列入預算的不得支出，同時，明確了復式預算的范圍及內部關系，確立了全口徑預算體系，為改革提供了法律依據。

2．預算公開改革。《預算法》原未確認預算公開原則，但自2010年以來，回應人民的呼聲，各級政府都在推進預算公開改革。黨的十七屆五中全會要求提高預算透明度，黨的十八大和十八屆三中全會也提出，“讓權力在陽光下運行”，“實施全面規范、公開透明的預算制度”。《預算法》修改后引入全面公開原則，除了依法屬于國家秘密的事項，預算信息全部都要向社會公開。不僅如此，新《預算法》還設定了公開的主體、時限、責任等，為預算公開改革制定了指南。

3．預算控制方式改革。黨的十八屆三中全會要求，審核預算的重點由平衡狀態、赤字規模向支出預算和政策拓展；②建立跨年度預算平衡機制，建立權責發生制的政府綜合財務報告制度。作為回應，新《預算法》不再要求各級預算收支平衡，而是將重點轉向對支出的控制和監督，強調未列入預算的不得支出。新《預算法》還確認建立跨年度預算平衡機制以及政府綜合財務報告制度，為后續改革奠定了良好的制度基礎。

4．地方債發行與管理制度改革。《預算法》曾規定，除法律和國務院另有規定，地方政府不得發行債券。該項規定忽視地方的財政需求，早被地方政府通過各種方式規避，并因此累積巨大的債務余額。③黨的十八屆三中全會決定指出，“允許地方政府通過發債等多種方式拓寬城市建設融資渠道”。與此相適應，新《預算法》正式允許地方政府發債，同時還要求國務院建立地方政府債務風險評估和預警機制、應急處置機制以及責任追究制度，以應對可能出現的財政風險。

5．轉移支付制度改革。分稅制實施以來，政府間轉移支付規模不斷增大，但結構嚴重不合理，違規違法現象頻繁發生。黨的十八屆三中全會提出，完善一般性轉移支付增長機制，清理、整合、規范專項轉移支付項目。這些方案有助于重塑央地財政關系，需要法律加以固定。新《預算法》因此增列專條，確認國家實行財政轉移支付制度，并根據上述改革精神設計了具體規范。例如，財政轉移支付應當規范、公平、公開，以推進地區間基本公共服務均等化為主要目標，以一般性轉移支付為主體，等等。正是基于新《預算法》，2014年10月8日，國務院《關于深化預算管理制度改革的決定》，對預算改革做了進一步安排。有關財政支出標準、預算審查監督程序、地方政府信用評級、政府綜合財務報告、國庫現金管理，以及轉移支付標準、債務余額管理，都可以在新《預算法》的平臺上運行。因此，盡管預算法無法作為預算改革的發動機，但通過具體規則和制度的增修刪減，總體上強化了人民代表大會的權威，有利于將政府權力關進制度籠子，同時也為后續改革指明了方向并奠定了合法性基礎。

三、綜合多元：超越《預算法》的財政法體系拓展

雖然新《預算法》奠定了預算改革的法治基礎，但必須看到，《預算法》畢竟只是預算法。如果將預算法定位為財政通則，要求其承擔過于廣泛的職能，可能會超出其承受能力。在其他財政法尚付闕如、立法進程緩不濟急而現實又迫切需要時，《預算法》主動擔綱也屬情有可原，至少短期內解決了相關改革的合法性問題。例如，1994年國務院推行分稅制后，《預算法》隨即予以確認。但實際上，政府之間如何劃分收支、如何實行轉移支付，這些問題遠非預算法力所能及，需要進行專門立法。新《預算法》延續該思路，繼續確認中央與地方分稅制。《預算法修正案（草案二次審議稿）》甚至直接將制定分稅制具體辦法的權力賦予國務院，其內容報全國人大備案即可。事實上，分稅制關系到政府之間的收支劃分，基于正當程序原則的要求，應該由中立的第三方來決斷。國務院自主劃分財政收支的做法，不符合法治原則。①因此，與《預算法》相銜接，配合事權與財政支出責任相適應的改革，財政收支劃分法必須列入立法日程。順應黨的十八屆三中全會決定的要求，新《預算法》還增設專條，確認國家實行財政轉移支付制度。不過，以新《預算法》如此原則的要求，不足以解決轉移支付標準不清、程序不細、監督不力、責任不明的問題。因此，與財政平衡的理念相適應，配合分稅制改革，轉移支付法也必須出臺。雖然法律不可能事無巨細，最起碼它可以設定基本規則，然后再授權國務院制定法規。這比任由財政部設定轉移支付項目，在安全、規范和效率等方面要強得多。目前國務院《關于深化預算管理制度改革的決定》所涉轉移支付的內容，依據的主要是黨的十八屆三中全會決定，而不是新《預算法》，進一步說明轉移支付立法的必要性。在公債方面，除國債外，新《預算法》開始對地方債開閘。不過，如果讓《預算法》承擔公債法的全部職能，無疑會偏離《預算法》的立法宗旨。比較現實的架構是，在《預算法》基礎上另行制定專門的公債法，分別對中央債券、地方債券、國家外債進行規范，特別是要突出地方債券的內容，明確中央對地方債券、上級政府對下級政府債券的財政責任。在目前權責不清的政府間關系模式下，國務院要求地方政府對其債務獨立承擔責任，雖然是避免道德風險的無奈之舉，但與我國單一制體制以及地方財政不獨立的現實不符。在預算執行方面，國庫是公款管理的關鍵環節，關系到財政資金的安全和效率。此次《預算法》修改雖然明確了國庫管理權，②也確立了國庫集中收付制度，但國庫管理本身還有更加獨特的要求，如國庫的組織機構、國庫的基本職責和主要權限、庫款的收納與退付、庫款的撥付、國庫賬戶管理、國庫信息報告，等等。總結2001年以來國庫制度改革的經驗，配合建立現代財政制度的要求，有必要制定單獨的國庫管理法，借此強化預算的執行效力，防止財政違法違規行為。除以上列舉的法律，在法治財政的舞臺上，與《預算法》共舞的還有很多。例如，對通用性的財政支出，如工資、辦公用房、差旅費等，必須設定標準或定額；政府收支分類也需要改進，方便信息的比對、統計和分析。在預算收入方面，需要完善相關立法，明確構成要件和征收程序；在預算支出方面，需要借助財政撥款法、政府采購法、財政投融資法等，使其不僅符合預算的一般要求，更滿足特定領域的特殊規范。因此，雖然《預算法》修改為預算改革奠定了法治基礎，但預算管理制度涉及其他一系列法律，需要彼此呼應、相互配合，改革才能最大限度地發揮功效。

四、法治不排斥行政：政府的預算能動性

法治和預算的共性所在，都是要將權力關進制度的籠子，但這絕不意味著政府從此成為囚徒，只能機械僵硬地履行職責。事實上，在法治和預算所設定的框架內，人民、議會與政府之間存在合作關系，政府有寬闊的施政空間。政府權力雖然存在被濫用的可能，但不可否認，它也存在積極作為、造福鄉民的一面。法治和預算所要做的，就是要限制其濫權為惡的可能性，促使其在遵紀守法的同時銳意進取。如果沒有強有力的公共行政，法治和預算的目標會很難實現。所謂法治不排斥行政，正是從這個角度而言。①在現行《預算法》的框架下，有些規則政府不可突破，屬于強制性要求。例如，政府全部收支必須納入預算，預算草案未經審批不得執行，地方只能以發行債券方式舉債，國有資本經營預算不列赤字，等等。這些強制性規則的存在，旨在防止財政隨心所欲，浪費公弩。如果不遵守這些規則，可能導致預算行為無效，或者預算文件不具有執行力，并可能會被追究法律責任。既然《預算法》設定了強制性要求，政府就必須嚴格遵守和執行，沒有協商或退讓的余地。有些規則引入議會與行政的雙重控制，一定程度上體現了政府的預算能動性。例如，除報經本級人大常委會批準外，省級政府只能在國務院批準的額度范圍內發行債券。但在更多的情況下，只要不與法律相沖突，預算政策的決定權在國務院。例如，國務院可以設立專項轉移支付，設立財政專戶，規定基金預算的收支范圍，規定財政收支劃分的具體辦法，等等。國務院主管部門也在分享這種機會。例如，財政部具體負責對中央債的管理，對地方政府債務實施監督，負責制定政府收支分類科目、預算支出標準、績效目標標準，等等。

可見，《預算法》給政府留下了巨大空間，足以令其縱橫捭闔、率性揮灑。面對同樣一部預算法，一個積極主動、負責任的政府，可以將法律授權用到極致，為民眾謀福利。消極懈怠、故步自封的政府則會不求有功，但求無過，形成懶政。這樣的政府也許循規蹈矩，遵紀守法，卻會忽略政府存在的目的。因此，雖然我們強調依法治國，強調預算對政府的全方面約束，但決不可因此走向極端，堵塞政府施政的空間。相反，無論是法治原則還是預算法，都應該高度重視政府，鼓勵政府積極行政，造福于民。②事實上，在法律沒有規定的情況下，基于執政黨推動或政府自省，預算管理制度改革一直在進行。例如，雖然1994年《預算法》承認預算外收支，但國務院取消預算外收支的努力從未停止；雖然《預算法》修改前并未要求預算公開，但從2010年開始，公開預算已成燎原之勢；雖然預算協商并未寫入《預算法》，但不少地方躍躍欲試，通過試點積累了寶貴經驗。這說明，只要不與強制性規定相沖突，在預算管理制度改革方面，政府享有廣泛的政策空間。以新《預算法》框架之簡約，如果沒有政府的配合，沒有行政規則的補充，要想讓法律的功效發揮到最大，也是很難辦到的。因此，在法治原則的指引下，必須發揮政府的能動性，使其積極施政，大膽作為，才能將預算作用發揮到極致。

作者：熊偉單位：武漢大學法學院教授