預(yù)算績效管理的實(shí)施路徑選擇研究范文

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【摘要】全面實(shí)施預(yù)算績效管理是中國特色社會主義下“堅(jiān)持以人民為中心”的發(fā)展思想在財政領(lǐng)域的集中體現(xiàn)。首先，立足于發(fā)展需要、客觀規(guī)律和現(xiàn)實(shí)情況，從實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化、推進(jìn)財政體制改革、適應(yīng)財政收支緊平衡三個方面介紹了全面實(shí)施預(yù)算績效管理的時代背景。其次，以宏觀架構(gòu)視角，從意識形態(tài)、管理維度、保障機(jī)制三個層面提出全面實(shí)施預(yù)算績效管理的關(guān)鍵路徑，包括：強(qiáng)化以“受托責(zé)任”為本源的績效觀；推動集“全方位、全過程、全覆蓋”為一體的績效格局；創(chuàng)造有利于績效真正落地的發(fā)展條件。最后，以微觀執(zhí)行視角，從全面推廣事前績效評估、逐步做實(shí)事中績效監(jiān)控、科學(xué)應(yīng)用績效評價結(jié)果三個層面提出全面實(shí)施預(yù)算績效管理的現(xiàn)實(shí)路徑。

【關(guān)鍵詞】預(yù)算績效管理；宏微觀視角；全面實(shí)施；路徑；受托責(zé)任

2017年10月，黨的報告明確提出，“要建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理”。正所謂財政收入“取之于民，用之于民”，從建立預(yù)算制度的新表述可以看出，全面實(shí)施預(yù)算績效管理正是黨中央“堅(jiān)持以人民為中心”的發(fā)展思想在財政領(lǐng)域的集中體現(xiàn)。2018年9月1日，中共中央、國務(wù)院正式印發(fā)《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》（以下簡稱《意見》），成為全國上下全面實(shí)施預(yù)算績效管理的綱領(lǐng)性文件。這意味著我國預(yù)算績效管理將從主要由部門推動的局部探索轉(zhuǎn)型升級為國家全面實(shí)施的全方位、全過程、全覆蓋體系。因此，研究全面實(shí)施預(yù)算績效管理的路徑選擇具有較大實(shí)踐意義。

一、全面實(shí)施預(yù)算績效管理的時代背景

西漢桓寬撰寫的《鹽鐵論》中提到，“明者因時而變，知者隨事而制”。根據(jù)事物發(fā)展的時期、規(guī)律、狀態(tài)來確定與之相適應(yīng)的制度才是明智的做法。無論是從發(fā)展需要、客觀規(guī)律還是現(xiàn)實(shí)情況來看，全面實(shí)施預(yù)算績效管理正是黨中央在中國特色社會主義進(jìn)入新的發(fā)展階段這一歷史條件下做出的重大戰(zhàn)略部署和重要制度安排。

1.從發(fā)展需要來看，全面實(shí)施預(yù)算績效管理成為實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有力抓手。黨的十八屆三中全會指出，“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，這一闡述將財政的定位上升到前所未有的高度。國家治理的主體是政府，而政府履職正是在財政一收一支的過程中得以實(shí)現(xiàn)，抓住了財政這個“牛鼻子”，就等于抓住了政府履職、國家治理的關(guān)鍵。黨的報告繼而提出“全面實(shí)施預(yù)算績效管理”，再次將預(yù)算績效管理的重要性提高到前所未有的位置。預(yù)算績效管理水平始終與政府績效管理、國家治理水平緊密相連，緊緊抓住預(yù)算績效管理，必然能夠約束政府行為，提升國家治理效能。從發(fā)展需要來看，這一前一后的重要闡述，意味著全面實(shí)施預(yù)算績效管理作為建立現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容，必將成為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有力抓手。

2.從客觀規(guī)律來看，全面實(shí)施預(yù)算績效管理成為推進(jìn)財政體制改革的必經(jīng)階段。從1994年開始分稅制財政體制改革，到1998年全國財政工作會議提出“建立公共財政制度框架”的改革目標(biāo)，再到20世紀(jì)90年代后期我國逐步開展“實(shí)行部門預(yù)算、推行國庫集中支付制度、建立政府采購制度”財政支出管理“三駕馬車”改革，財政體制改革不斷深入，不僅實(shí)現(xiàn)了從收入領(lǐng)域到支出領(lǐng)域的跨越，而且完成了圍繞“規(guī)范化管理”這一核心工作的改革任務(wù)。一方面，伴隨著“規(guī)范化管理”的實(shí)現(xiàn)，以此為基礎(chǔ)的“績效型管理”自然被提到議程上來；另一方面，在改革進(jìn)程中出現(xiàn)的“重財政投入控制、輕財政投入評價”“重預(yù)算支出進(jìn)度、輕預(yù)算執(zhí)行水平”“重資金使用規(guī)范、輕資金使用效益”等慣性思維，也使“績效型管理”呼之欲出。從客觀規(guī)律來看，全面實(shí)施預(yù)算績效管理自然成為財政體制改革由“規(guī)范化管理”向“績效型管理”轉(zhuǎn)型升級的必經(jīng)階段。

3.從現(xiàn)實(shí)情況來看，全面實(shí)施預(yù)算績效管理成為財政收支緊平衡特征下的必然選擇。為適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入增長速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期這三期疊加的新常態(tài)，我國通過一系列減稅降費(fèi)措施以助力供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。2018年我國推行了降低部分行業(yè)增值稅稅率、實(shí)施個人所得稅改革等舉措，全年減稅降費(fèi)規(guī)模約為1.3萬億元，2019年又進(jìn)一步降低社保費(fèi)率、減少政府性基金和行政事業(yè)性收費(fèi)，預(yù)計減稅降費(fèi)規(guī)模增至2萬億元。可見，財政收入已進(jìn)入中低速增長階段，而打好防范化解重大風(fēng)險、污染防治、精準(zhǔn)脫貧三大攻堅(jiān)戰(zhàn)又離不開有力的財政支持。而且改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，在減稅降費(fèi)的同時，還需要平衡好財政收支關(guān)系，防范財政風(fēng)險。從財政收支緊平衡特征日益明顯的現(xiàn)實(shí)情況來看，全面實(shí)施預(yù)算績效管理，壓縮政府無效、低效支出，推動財政資金聚力增效，為減稅降費(fèi)提供條件、創(chuàng)造空間，成為財政收支緊平衡特征下的必然選擇。

二、宏觀架構(gòu)下全面實(shí)施預(yù)算績效管理的關(guān)鍵路徑

從我國首次引入預(yù)算績效管理概念，到黨中央提出全面實(shí)施預(yù)算績效管理，經(jīng)過十幾年的發(fā)展，預(yù)算績效管理的原有之意已難以與我國現(xiàn)階段的發(fā)展背景相適應(yīng)，這就需要突破“就績效談績效”“就資金談資金”的慣性思維，以宏觀架構(gòu)的視角重塑全面實(shí)施預(yù)算績效管理的關(guān)鍵路徑，從意識形態(tài)層面樹立績效思想本源，從管理維度層面構(gòu)建績效大格局，從保障機(jī)制層面創(chuàng)造績效發(fā)展條件。

1.從意識形態(tài)層面強(qiáng)化以“受托責(zé)任”為本源的績效觀。荀子在《富國》中說：“故田野縣鄙者，財之本也；垣窌倉廩者，財之末也。百姓時和，事業(yè)得敘者，貨之源也；等賦府庫者，貨之流也。故明主必謹(jǐn)養(yǎng)其和，節(jié)其流，開其源，而時斟酌焉。潢然使天下必有余，而上不憂不足。”荀子是在提醒君主，若要國家富強(qiáng)，既要愛護(hù)百姓、發(fā)展生產(chǎn)，還要開源節(jié)流、應(yīng)對天災(zāi)。可見，遠(yuǎn)在封建社會就有“取之于民、用之于民”的思想。在公共財政體制下，公共財政的本質(zhì)是“以政控財，以財行政[1]”，政府所做的事情，就是依托憑借政治權(quán)力掌握的公共財力，去做那些人人都需要但是人人無法做、做不好或者不愿做的事情，如國防事業(yè)、民生保障、經(jīng)濟(jì)建設(shè)等。在中國特色社會主義制度下，我國的發(fā)展立足于“堅(jiān)持以人民為中心”，政府通過稅收等方式集中屬于人民的公共資金并將其作為財政收入，再通過財政支出履行政府職能，為人民提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。歸根結(jié)底，政府與人民之間的這種受托關(guān)系正是通過財政收支活動這一載體建立的，政府作為受托人必然要承擔(dān)起人民賦予的“受托責(zé)任”[2]。科學(xué)合理的制度必須由人來執(zhí)行，而人的觀念直接決定了制度的執(zhí)行效率和效果，因此，應(yīng)當(dāng)在政府職責(zé)范圍內(nèi)，強(qiáng)化以“受托責(zé)任”為本源的績效觀，從意識形態(tài)層面真正地喚起對人民切身利益和現(xiàn)實(shí)需求的關(guān)切、對公共資金成本的關(guān)切、對公共產(chǎn)品和服務(wù)效果的關(guān)切，政府公職人員才能基于“受托責(zé)任”，從人民的角度出發(fā)，管理好人民交付的公共資金，履行好社會公共管理職能，在履職過程中自覺、自愿、自主地既注重節(jié)約，又講求效果，成為全面實(shí)施預(yù)算績效管理的重要思想基礎(chǔ)。

2.從管理維度層面推動集“全方位、全過程、全覆蓋”為一體的績效格局。縱觀預(yù)算績效管理的發(fā)展歷程，從2003年黨的十六屆三中全會首次提出“建立預(yù)算績效評價體系”，中央、地方開始積極探索試點(diǎn)，到2005年財政部出臺《中央部門預(yù)算支出績效考評管理辦法（試行）》，我國以績效評價為開端的預(yù)算績效管理時代已經(jīng)開啟，在概念層面、實(shí)踐層面、制度層面實(shí)現(xiàn)了零的突破。從2011年財政部在第一次全國預(yù)算績效管理會議正式提出“預(yù)算績效管理”，到財政部相繼印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》《預(yù)算績效管理工作規(guī)劃（2012-2015年）》，我國預(yù)算績效管理理念已經(jīng)確立，預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用的全過程管理機(jī)制初步形成。從2014年《中華人民共和國預(yù)算法》明確四本預(yù)算，并首次以法律形式明確預(yù)算績效管理要求，到2017年黨的報告提出“全面實(shí)施預(yù)算績效管理”以及意見的印發(fā)，我國各地不斷探索績效管理方式，我國預(yù)算績效管理格局正向全方位、全過程、全覆蓋一體化邁進(jìn)。所謂全方位績效，不僅要做好項(xiàng)目績效管理，更要加強(qiáng)政策績效管理；既要做好部門的績效管理，還要以預(yù)算主體為基礎(chǔ)、以政府為整體進(jìn)行績效管理；不僅要做好本級預(yù)算的績效管理，還要加強(qiáng)對轉(zhuǎn)移支付資金的績效管理；不僅要抓好中央、省、市層面的績效管理，還要拓展至各級政府特別是縣、鄉(xiāng)層面的績效管理[3]。全過程績效是圍繞事前績效評估、績效目標(biāo)、績效監(jiān)控、績效評價、結(jié)果應(yīng)用這一完整鏈條，準(zhǔn)確把握各個環(huán)節(jié)發(fā)展不平衡、不充分的問題，逐一補(bǔ)齊短板，構(gòu)建事前、事中、事后的績效管理循環(huán)體系，實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績效的深度融合。全覆蓋績效是在加強(qiáng)一般公共預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)上，將政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算納入績效管理范圍，并研究建立政府采購、政府購買服務(wù)等關(guān)鍵領(lǐng)域的績效管理體系，積極探索政府與社會資本合作、政府債務(wù)、政府投資基金等政府投融資活動相適應(yīng)的績效管理模式。

3.從保障機(jī)制層面創(chuàng)造有利于績效真正落地的發(fā)展條件。在全面實(shí)施預(yù)算績效管理的時代背景下，無論是從意識形態(tài)層面強(qiáng)化以“受托責(zé)任”為本源的績效觀，還是從管理維度層面推動建立全方位、全過程、全覆蓋的績效格局，都需要一個長期堅(jiān)持的過程和不斷發(fā)展的周期。在這個過程中，要保證預(yù)算績效管理真正落地，而不是流于形式，還需要從保障機(jī)制入手，突破思維上的局限、原框架的束縛，創(chuàng)造有利于績效真正落地的發(fā)展條件。突破思維上的局限，績效只是一種手段，最終目的是以最合理的公共資金成本向社會公眾提供最優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)，其中包括兩個目標(biāo)，一個是實(shí)現(xiàn)最合理成本，另一個是滿足社會公眾需求，二者實(shí)現(xiàn)首先基于政府正確的財政支出政策，然后才關(guān)系到執(zhí)行層面的問題。例如北京市文惠券項(xiàng)目，通過向北京地區(qū)消費(fèi)者發(fā)放文惠券用于補(bǔ)貼個人文化消費(fèi)，2016~2019年連續(xù)提供財政撥款1.6億元，不僅通過補(bǔ)貼需求方提供了3.33億元的購買優(yōu)惠，還間接支持了供給方，帶動文化消費(fèi)7.8億元，該項(xiàng)目作為北京市重大民生實(shí)事，實(shí)現(xiàn)了“普惠市民、促進(jìn)消費(fèi)、拉動增長”的目標(biāo)。可見，政府應(yīng)當(dāng)在財政支出政策上多下功夫，從源頭上研究制定以投入產(chǎn)出比、社會公眾需求為核心的財政支出政策，以保證財政資金達(dá)到事半功倍的效果，這是績效能夠真正落地的基礎(chǔ)和前提。突破原框架的束縛，預(yù)算績效管理要做到實(shí)處，就必須突破現(xiàn)有的在財政部門和財務(wù)部門兩者之間簡單循環(huán)的模式，拓展到更大空間去重塑預(yù)算績效管理框架，實(shí)現(xiàn)政府、部門、預(yù)算主體的體系循環(huán)。從實(shí)際情況來看，部門預(yù)算主要是在部門職責(zé)的框架下，根據(jù)政府分解的年度重點(diǎn)工作、上級部門布置的重點(diǎn)任務(wù)以及部門政策和項(xiàng)目需求進(jìn)行編制的。一方面，政府、上級部門的正確導(dǎo)向至關(guān)重要，應(yīng)當(dāng)自上而下建立以“公共責(zé)任、管理效率、服務(wù)質(zhì)量、社會公眾滿意度”為主要內(nèi)容的績效導(dǎo)向型決策機(jī)制和考核機(jī)制，引導(dǎo)部門預(yù)算績效提升。另一方面，部門要改變由財務(wù)牽頭、預(yù)算主體參與，預(yù)算和績效平行不融合的任務(wù)型管理模式，明確預(yù)算主體既是預(yù)算申報和預(yù)算執(zhí)行的主體，更是履職盡責(zé)和績效管理的主體，從加強(qiáng)部門內(nèi)控管理入手，建立預(yù)算績效管理機(jī)制，調(diào)動預(yù)算主體的主觀能動性和責(zé)任意識，實(shí)現(xiàn)自下而上的全過程信息傳導(dǎo)，為上級決策和考核提供依據(jù)，形成良性循環(huán)體系，達(dá)到花錢與辦事、權(quán)利與責(zé)任、預(yù)算和績效的融合統(tǒng)一。

三、微觀執(zhí)行上全面實(shí)施預(yù)算績效管理的現(xiàn)實(shí)路徑

任何事物的發(fā)展都要經(jīng)過一個循序漸進(jìn)的過程，全面實(shí)施預(yù)算績效管理也不例外。一方面，在宏觀架構(gòu)上需要有明確的發(fā)展定位、路徑和目標(biāo)；另一方面，還需要結(jié)合目前全國各地積累的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)以及實(shí)踐中存在的薄弱環(huán)節(jié)，在微觀執(zhí)行上確定全面實(shí)施預(yù)算績效管理的現(xiàn)實(shí)路徑。

1.推動關(guān)口前移，全面推廣事前績效評估。事前績效評估處于預(yù)算管理的起點(diǎn)，是績效管理的重要基礎(chǔ)。財政性資金是政府集中起來的國民收入，主要用于滿足公共需求，而財政資金的有限性和公共需求的無限性決定了財政資金應(yīng)當(dāng)優(yōu)先用于公共需求最迫切的領(lǐng)域。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府與市場有著明確的邊界，財政資金一方面要滿足政府履職的需要，另一方面其使用要符合公共財政的支持范圍，遵循政府與市場的界限。財政資金取之于民、用之于民，預(yù)算決策過程不僅需要預(yù)算部門和財政部門的參與，更需要強(qiáng)化社會公眾、專業(yè)人士的話語權(quán)。通過事前績效評估，判斷財政支出是否投向了社會公眾最需要的領(lǐng)域，是否符合公共財政的支出范圍，是否以最合理的成本為人民謀利益。事前績效評估一般是由財政部門組織專家組，根據(jù)預(yù)算申報主體提供的項(xiàng)目可行性論證報告、實(shí)施方案、績效目標(biāo)等，在履行必要的現(xiàn)場踏勘、征求意見的基礎(chǔ)上，與預(yù)算申報主體進(jìn)行溝通，運(yùn)用科學(xué)的評價方法，對財政支出的必要性、可行性，預(yù)算編制的科學(xué)性、合理性，績效目標(biāo)的可操作性、可實(shí)現(xiàn)性進(jìn)行評估，為預(yù)算資金分配提供決策依據(jù)。簡而言之，就是以評估項(xiàng)目有沒有必要做、方案合不合理、預(yù)算實(shí)不實(shí)、能不能產(chǎn)生預(yù)期效果等，決定財政資金能不能安排、安排多少、怎么安排。從實(shí)踐來看，北京市事前績效評估工作開始得最早，從2010年財政部門開始試點(diǎn)到2019年全面實(shí)施，從由財政部門主導(dǎo)推廣到各部門積極借鑒，從以項(xiàng)目評估為主拓展到試點(diǎn)財政支出政策評估，經(jīng)過近十年的積極探索，對于一些現(xiàn)實(shí)中的問題起到了很好的制約作用，具體包括：預(yù)算項(xiàng)目超出公共財政支出范圍；沒有經(jīng)過調(diào)研就做出決策導(dǎo)致項(xiàng)目不符合現(xiàn)實(shí)需求；延續(xù)性項(xiàng)目固有慣性支出導(dǎo)致項(xiàng)目效益不高；項(xiàng)目實(shí)施方案準(zhǔn)備不足導(dǎo)致財政支出存在不確定風(fēng)險；配套政策措施不完備就匆匆開始導(dǎo)致項(xiàng)目難以執(zhí)行；等等。北京市在事前績效評估方面積累的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)起到了很好的示范引導(dǎo)作用。《意見》中明確提出要將績效關(guān)口前移，對新出臺的重大政策和項(xiàng)目開展事前績效評估，將評估結(jié)果作為申請預(yù)算的必備要件，防止“拍腦袋”的決策。下一步，國家層面應(yīng)當(dāng)適時出臺部門預(yù)算事前績效評估管理辦法，在全國范圍內(nèi)推廣北京市事前績效評估經(jīng)驗(yàn)，將事前績效評估工作常態(tài)化，通過預(yù)算支出項(xiàng)目和支出政策等評估內(nèi)容全覆蓋，人大代表、政協(xié)委員、行業(yè)專家、社會公眾代表等評估主體的廣泛參與，成本效益分析法、比較法、因素分析法、公眾評判法等評估方法的綜合運(yùn)用，問卷調(diào)查、實(shí)地走訪、組織座談、專家質(zhì)詢等評估方式的相互結(jié)合，確保財政資金支出符合公共財政支出范圍、社會公眾切身利益和現(xiàn)實(shí)需求、績效管理要求，在短期內(nèi)以“受托責(zé)任”為本源的績效觀尚未形成之前，事前績效評估能夠約束和引導(dǎo)部門在決策、執(zhí)行中更加注重績效，長期來看可促使績效意識的提升。

2.依托信息化手段，逐步做實(shí)績效監(jiān)控。事中績效監(jiān)控是預(yù)算管理中周期最長的環(huán)節(jié)，也是績效管理中最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。從實(shí)踐來看，全國各地開展的績效管理主要集中在績效目標(biāo)和績效評價上，績效監(jiān)控一般是部門通過委托第三方機(jī)構(gòu)的形式進(jìn)行，選取部分重大項(xiàng)目進(jìn)行績效跟蹤，最終形成書面報告以備財政部門檢查，存在覆蓋面少、手段落后、效果不佳的問題，導(dǎo)致績效管理過程中最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)流于形式。績效監(jiān)控的前提是清晰可行的績效目標(biāo)，目的是及時糾偏，結(jié)果需要反饋評價環(huán)節(jié)，績效監(jiān)控之所以最為關(guān)鍵，是因?yàn)樗B接了從目標(biāo)設(shè)置到運(yùn)行管理再到結(jié)果評價的全過程。（1）績效監(jiān)控是以績效目標(biāo)為標(biāo)尺，應(yīng)當(dāng)在充分收集全部預(yù)算項(xiàng)目信息、清晰掌握績效目標(biāo)設(shè)置情況的基礎(chǔ)上，根據(jù)績效運(yùn)行情況與績效目標(biāo)的差異比對，對績效監(jiān)控中發(fā)現(xiàn)的異常問題，按權(quán)限進(jìn)行分類處理，包括糾偏、整改、報告、問責(zé)、政策建議等。（2）績效監(jiān)控必須依托信息化手段，在政府部門多、資金體量大、涉及主體多的情況下，加強(qiáng)信息化建設(shè)成為做實(shí)績效監(jiān)控的重要基礎(chǔ)性工作之一，要打破“數(shù)據(jù)煙囪”和“信息孤島”，鼓勵各地進(jìn)行試點(diǎn)創(chuàng)新。財政部門在現(xiàn)有預(yù)算管理系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，應(yīng)增加績效管理要素，將編制預(yù)算與績效目標(biāo)提取、預(yù)算執(zhí)行與績效監(jiān)控、項(xiàng)目驗(yàn)收與績效評價等管理環(huán)節(jié)相融合，逐步打通預(yù)算績效管理、國庫支付、政府采購、政府購買服務(wù)等系統(tǒng)資源，實(shí)現(xiàn)橫向信息互聯(lián)互通；各部門在本部門搭建一體化自運(yùn)轉(zhuǎn)信息管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)管理、預(yù)算管理、績效管理、部門評審、政府采購、政府購買服務(wù)、會計核算、統(tǒng)計管理的融合統(tǒng)一，逐步打通上下級部門間的系統(tǒng)資源，實(shí)現(xiàn)縱向信息互聯(lián)互通；推動政府部門間、政府部門內(nèi)的信息共享和數(shù)據(jù)比對，將績效監(jiān)控建立在充分、準(zhǔn)確、實(shí)時的大數(shù)據(jù)信息之上，有助于實(shí)現(xiàn)全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理格局。（3）績效監(jiān)控應(yīng)當(dāng)采取內(nèi)外部并行的方式。一方面，各部門對預(yù)算主體有績效管理職責(zé)，應(yīng)當(dāng)主動加大績效監(jiān)控力度，從監(jiān)控重大項(xiàng)目擴(kuò)大到覆蓋全部項(xiàng)目，充分掌握項(xiàng)目信息，對發(fā)現(xiàn)的執(zhí)行偏差和管理漏洞及時予以糾正，建立責(zé)任約束機(jī)制。另一方面，財政部門基于對各部門的績效管理職責(zé)，在做好績效目標(biāo)和績效評價管理的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對績效監(jiān)控這一薄弱環(huán)節(jié)的管理，將其作為財政績效管理的常態(tài)化工作之一。除了依托信息化手段等先進(jìn)技術(shù)，還需要采取專業(yè)的工作方法，無論是財政工作人員還是委托的第三方機(jī)構(gòu)，都應(yīng)當(dāng)著重了解預(yù)算項(xiàng)目的政策背景，熟悉部門內(nèi)部的業(yè)務(wù)流程，分析績效監(jiān)控的重點(diǎn)環(huán)節(jié)，掌握政策落實(shí)和項(xiàng)目推進(jìn)的困難，在此基礎(chǔ)上再考慮績效信息數(shù)據(jù)，以根據(jù)不同情況進(jìn)行客觀的判斷和正確的處理。

3.以改進(jìn)管理為目標(biāo)，科學(xué)應(yīng)用績效評價結(jié)果。事后績效評價是預(yù)算管理的最后一環(huán)，績效評價結(jié)果應(yīng)用是績效管理的落腳點(diǎn)。這實(shí)際包含兩個環(huán)節(jié)，一是績效評價，二是績效評價結(jié)果的應(yīng)用。一方面，績效評價是否客觀、科學(xué)、有力，直接關(guān)系到績效評價結(jié)果的應(yīng)用程度；另一方面，績效評價結(jié)果的應(yīng)用延伸至下一個預(yù)算周期，能夠影響預(yù)算決策，對績效評價的客觀性、科學(xué)性、權(quán)威性提出了更高的要求。績效評價是我國預(yù)算績效管理的開端，在全國范圍內(nèi)已經(jīng)形成了較為成熟的模式，但是依然存在較大的改進(jìn)空間。雖然績效評價已經(jīng)成為財政績效管理常態(tài)化工作之一，但通常以部門自評為主、以財政部門重點(diǎn)評價為輔，部門自評一般采取自行委托第三方機(jī)構(gòu)的形式進(jìn)行，績效評價結(jié)果缺乏客觀性、科學(xué)性、權(quán)威性，財政部門只針對重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行評價，評價結(jié)果與政府績效考核掛鉤，但未做到績效評價全覆蓋，難以對部門形成有力約束。通常情況下規(guī)定績效評價結(jié)果直接與第二年部門預(yù)算控制數(shù)掛鉤。一方面，在績效評價未實(shí)現(xiàn)全覆蓋，其客觀性、科學(xué)性、權(quán)威性不足的情況下，績效評價結(jié)果直接與部門預(yù)算控制數(shù)掛鉤的規(guī)定頗顯粗放；另一方面，績效評價結(jié)果應(yīng)用的目的是標(biāo)本兼治，不應(yīng)只局限在扣減預(yù)算控制數(shù)等懲罰措施上[4]。目前，結(jié)合全國各地實(shí)際情況來看，績效評價結(jié)果的應(yīng)用主要集中在績效評價結(jié)果反饋預(yù)算主體、財政政策和重大支出績效評價結(jié)果報告人大和同級政府、部門績效評價結(jié)果隨決算報告公開、與政府績效考核結(jié)果掛鉤等方面[5]，預(yù)算管理制度中規(guī)定的“整改、完善財政政策、與預(yù)算安排掛鉤、問責(zé)”等形式并未被普遍采用。績效評價的目的并不是削減部門預(yù)算，也不是問責(zé)，而是為了更好地服務(wù)于決策和管理[6]。首先，應(yīng)當(dāng)突破現(xiàn)有部門自評和財政評價相結(jié)合的任務(wù)型模式，在制度上規(guī)定績效評價全覆蓋，財政部門加快建立績效評價專業(yè)機(jī)構(gòu)庫和專家?guī)欤瑸殚_展績效評價工作提供智力支撐，在保證績效評價人員專業(yè)性的基礎(chǔ)上，參考北京市事前績效評估的方式，邀請人大代表、政協(xié)委員、社會公眾代表，讓其參與到財政支出政策和重大支出項(xiàng)目的績效評價中，根據(jù)績效目標(biāo)，從供需兩個角度對財政支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性進(jìn)行客觀公正的評價，進(jìn)一步加強(qiáng)績效評價結(jié)果的客觀性、科學(xué)性、權(quán)威性，以及時改進(jìn)管理、完善或調(diào)整政策。其次，應(yīng)當(dāng)深入論證績效評價結(jié)果的應(yīng)用程度。第一層級是結(jié)果反饋、信息公開；第二層級是改進(jìn)管理、完善或調(diào)整政策；第三層級是問責(zé)等懲罰性措施。要根據(jù)績效評價制度的成熟程度，確定與之相適應(yīng)的績效評價結(jié)果應(yīng)用體系，避免績效評價結(jié)果的應(yīng)用僅是紙上談兵。最后，嘗試建立績效評價結(jié)果與事前績效評估的對接，經(jīng)過改進(jìn)后的項(xiàng)目、調(diào)整或完善后的政策，須再次進(jìn)行重大支出項(xiàng)目和財政支出政策事前績效評估，重新認(rèn)定其是否可以實(shí)施或安排資金。通過建立以改進(jìn)管理為目標(biāo)的績效評價制度和績效評價結(jié)果應(yīng)用體系，有利于促進(jìn)全面實(shí)施預(yù)算績效管理的真正落地。《財政部關(guān)于貫徹落實(shí)〈中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見〉的通知》（財預(yù)［2018］167號）明確提出：到2020年底，中央部門和省級層面要基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系；到2022年底，市縣層面要基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，做到“花錢必問效、無效必問責(zé)”，大幅提升預(yù)算管理水平和政策實(shí)施效果。可見，藍(lán)圖已經(jīng)繪就，落地正當(dāng)其時，在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這一改革背景下，始終堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，從宏觀架構(gòu)和微觀執(zhí)行層面入手，成為全面實(shí)施預(yù)算績效管理的有效路徑。

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作者：劉菲菲 單位：中國財政科學(xué)研究院