黨的公共危機整治能力構(gòu)建范文

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當前，我國正處于經(jīng)濟社會的轉(zhuǎn)型期，由于經(jīng)濟、政治、文化、地理等方面因素的影響，不同類型不同程度的公共危機時有發(fā)生。公共危機具有非預(yù)期性、巨大的危險性、緊迫性和不確定性等特征，嚴重影響著社會秩序的穩(wěn)定和經(jīng)濟生活的運行。如何有效地控制危機發(fā)生，防止危機擴大或升級，最大限度地減少危機造成的損失，這不單純是應(yīng)急管理領(lǐng)域的問題，更是如何對危機進行深入治理的問題。中國共產(chǎn)黨是我國的執(zhí)政黨，是國家經(jīng)濟、政治和社會的領(lǐng)導(dǎo)核心，對于我們黨而言，公共危機治理能力建設(shè)旨在強化黨有效應(yīng)對各種潛在的公共危機的能力，以實現(xiàn)社會穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展，最終促進和諧社會的建構(gòu)。加強黨的公共危機治理能力建設(shè)，對于推動政府應(yīng)急管理的發(fā)展進程，乃至提升整個國家的公共治理水平至關(guān)重要。為此，借鑒治理理論的一整套理論和方法，并將其運用于公共危機的全過程并實現(xiàn)管理效能的提升和超越，是非常必要的，同時這也是理論和實踐的需要。公共危機以及應(yīng)對危機是全社會持續(xù)高度關(guān)注的熱點，關(guān)系著黨的執(zhí)政基礎(chǔ)與國家的長治久安。因此，加強公共危

一、加強黨的公共危機治理能力建設(shè)的必要性

公共危機以及應(yīng)對危機是全社會持續(xù)高度關(guān)注的熱點，關(guān)系著黨的執(zhí)政基礎(chǔ)與國家的長治久安。因此，加強公共危機治理能力建設(shè)也就成為黨必須優(yōu)先考慮的重要問題。

1.公共危機以及應(yīng)對危機是黨所要面臨的重大執(zhí)政考驗。公共危機是指，由于內(nèi)部和外部的高度不確定的變化因素，對社會共同利益和安全產(chǎn)生嚴重威脅的一種危險境況和緊急狀態(tài)。按照西方政治學(xué)的觀點，政治的存在是人們?yōu)榱艘?guī)避無序狀態(tài)的各種不確定性因素和危險而簽訂契約的產(chǎn)物。與這種邏輯上的契約關(guān)系相適應(yīng)，執(zhí)政黨在應(yīng)對公共危機中需要承擔巨大的政治風(fēng)險。如果執(zhí)政黨不能及時有效地防范和控制危機的發(fā)生，或不能及時修正危機問題帶來的困境，那么將嚴重影響執(zhí)政地位的鞏固和執(zhí)政使命的實現(xiàn)。比如，由于前蘇聯(lián)共產(chǎn)黨在切爾諾貝利核電站事故中表現(xiàn)不佳，嚴重影響了前蘇聯(lián)共產(chǎn)黨在蘇聯(lián)人民中的威望和信譽。盡管已經(jīng)事過境遷，但該事故至今仍然是其他政治力量攻擊俄羅斯共產(chǎn)黨的一張王牌。因此，提高公共危機的治理能力是對執(zhí)政黨提出的必然要求，是執(zhí)政黨不斷提高執(zhí)政能力的必然要求?！吨泄仓醒腙P(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》深刻指出：“無產(chǎn)階級政黨奪取政權(quán)不容易，執(zhí)掌好政權(quán)尤其是長期執(zhí)掌好政權(quán)更不容易。黨的執(zhí)政地位不是與生俱來的，也不是一勞永逸的。我們必須居安思危，增強憂患意識，深刻汲取世界上一些執(zhí)政黨興衰成敗的經(jīng)驗教訓(xùn)?！边M入新世紀以來，中國共產(chǎn)黨開始意識到應(yīng)對公共危機對于經(jīng)濟社會發(fā)展乃至國家戰(zhàn)略的重要性，并把對公共危機的應(yīng)急管理擺到重點加強建設(shè)的突出位置上來?！吨泄仓醒腙P(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》指出：要“建立健全社會預(yù)警體系，形成統(tǒng)一指揮、功能齊全、反應(yīng)靈敏、運轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急機制，提高保障公共安全和處置突發(fā)事件的能力。”至此，我國的應(yīng)急管理開始步入快速發(fā)展的良性軌道，在預(yù)防與應(yīng)急準備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建等各方面均取得顯著進展和巨大成就。但在取得成績的同時，我們也必須看到，每一次危機的出現(xiàn)，都會暴露出現(xiàn)有體制和機制的不足，而這些已經(jīng)超越了應(yīng)急管理的范疇，涉及到更深層次和更為復(fù)雜的問題。

2.公共危機治理能力建設(shè)是黨提高執(zhí)政水平的必然要求。當前，治理理論的一整套理論和方法已經(jīng)在理論領(lǐng)域與現(xiàn)實政治中日益凸顯其優(yōu)勢，將其引入公共危機治理的全過程并實現(xiàn)管理效能的提升和超越，已經(jīng)成為理論與實踐的需要。自1989年世界銀行首次使用“治理危機”一詞，此后“治理”一詞不斷被賦予新的含義，在政治學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、管理學(xué)、社會學(xué)等多學(xué)科領(lǐng)域得到運用。在關(guān)于治理的各種定義中，全球治理委員會的定義具有很大的權(quán)威性。該委員會在1995年發(fā)表的《我們的伙伴關(guān)系》研究報告中對“治理”做出了如下界定：治理是各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其公共事務(wù)的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。這既包括有權(quán)促使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以符合其利益的非正式的制度安排。治理有四個特征：治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動。事實上，危機是一個過程而不僅僅是一個個獨立的事件，其產(chǎn)生和發(fā)展有其固有的生命周期，需要在危機的不同階段采取相應(yīng)的措施。應(yīng)急管理著重強調(diào)的是對危機反應(yīng)的管理，并不重視危機的前因后果，而真正成功有效的危機管理必須是先發(fā)式的，而非反應(yīng)式的。公共危機治理正是把握了治理理論的這一精義并適應(yīng)于公共危機復(fù)雜多變的局勢而發(fā)展的危機理論，它變被動消極的危機應(yīng)對觀為主動積極的危機治理觀，通過將公共治理融入常態(tài)化的危機管理中，注重從制度設(shè)計和組織體系的角度調(diào)動全社會的一切力量，確保最大限度的防患于未然。公共危機治理能力建設(shè)，是指公共管理組織通過強化制度能力、組織能力和資源能力來優(yōu)化公共危機治理結(jié)構(gòu)，從而以可持續(xù)的方式實現(xiàn)公共安全的進程。就中國共產(chǎn)黨而言，公共危機治理能力建設(shè)旨在強化黨有效應(yīng)對各種潛在公共危機的能力，以實現(xiàn)社會穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展，最終促進和諧社會的建構(gòu)。加強黨的公共危機治理能力建設(shè)既是我國公共危機理論發(fā)展的時代呼喚，也是黨在突發(fā)公共事件應(yīng)急管理實踐基礎(chǔ)之上進一步提高執(zhí)政水平的必然要求，更是長效系統(tǒng)地科學(xué)應(yīng)對日趨復(fù)雜的公共危機的前瞻性需求。

二、我國公共危機治理能力建設(shè)的現(xiàn)狀與不足

在公共危機治理能力建設(shè)框架下，審視能力狀況、現(xiàn)有水平及存在的問題，將有助于厘清思路，明確改進的方向。

1.公共危機治理的法規(guī)與制度能力不足。制度是人類設(shè)計的一種強制手段，用以把人與人之間的相互作用系統(tǒng)化。它為行為主體提供了其他個體行為可能的信息和自身基本的行為框架，并能為危機主體之間的良性合作創(chuàng)造條件和環(huán)境。正因為如此，需要制定相關(guān)的法律、法規(guī)、部門規(guī)章等規(guī)范性文件，以作為應(yīng)對危機時的行為準則。在我國，凡是涉及到國家和社會發(fā)展的根本原則、基本路線、重大方針和各個領(lǐng)域的重要決策，都是首先由黨制定和提出的。黨在提出各項方針政策后，要由國家立法機關(guān)、行政機關(guān)據(jù)此制定國家的法律法規(guī)和政策文件，使黨的主張通過法定程序變?yōu)閲乙庵?。目前，我國已有相關(guān)法律35件、行政法規(guī)36件、部門規(guī)章55件。2007年，全國人大通過《突發(fā)事件應(yīng)對法》，并于2007年11月1日正式實施。但從整體上來看，我國應(yīng)對危機的法律法規(guī)體系尚不完善。作為一部高位階的法律，《突發(fā)事件應(yīng)對法》是大框架粗線條的原則性法律條文，具體如何操作和落實，還缺乏相應(yīng)的制度保障?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》第69條指出，對于社會危害性最大的、最高等級的突發(fā)公共事件，原則上應(yīng)當按照緊急狀態(tài)法處理。但是，目前我國還沒有一部相應(yīng)的緊急狀態(tài)法。2008年“5•12”汶川大地震發(fā)生后，災(zāi)區(qū)恢復(fù)重建工作甚至還面臨無法可依的窘境。盡管在15天時間里緊急催生了《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建條例》，但我們在感慨快速立法的同時，必須意識到它在程序性規(guī)范上的不足，而且它還不是一個廣泛適用的災(zāi)后重建條例。因此可以說，當前法規(guī)制度的不完善是我國公共危機治理能力不足的一個重要方面。

2.公共危機治理的組織能力不足。一般來講，公共危機來勢兇猛，往往會給社會造成非常強大的沖擊，面對巨大的災(zāi)難，由于個人的力量往往顯得微不足道，因此人類只能依靠組織化的力量才能與危機抗衡。從既往經(jīng)驗和成功歷史看，我國現(xiàn)有的一元化黨政決策體制和中央與地方關(guān)系，一直有其無可比擬的強大優(yōu)勢，能夠靠行政手段和政治動員來形成解決危機的巨大合力，但這僅體現(xiàn)在危機爆發(fā)后應(yīng)急處置工作的臨時協(xié)同和臨時配合上，也還存在著臨時抓、事后查、各部門各單位和社會組織以及公民個人在救災(zāi)應(yīng)急中義務(wù)不清、責任不明、配合行動缺乏平臺的狀況。從公共危機應(yīng)對的過程來看，在建立靈活的組織結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上運用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，通過危機監(jiān)測、危機預(yù)警和危機預(yù)控等一系列方法，把危機消滅在潛伏期或萌芽狀態(tài)，或在危機沒有爆發(fā)之前就能夠控制危機，比起危機爆發(fā)之后再采取措施要有效得多。因此，要想成功戰(zhàn)勝危機，不能僅僅寄希望于危機發(fā)生后的政治發(fā)動、臨時協(xié)調(diào)和倉促應(yīng)對，更應(yīng)在日常管理過程中，形成一個常規(guī)化的協(xié)作平臺和合作網(wǎng)絡(luò)，強化公共危機治理的組織能力。這也是對我們黨提高應(yīng)對公共危機能力的必然要求。

3.公共危機治理的資源能力不足。抵御危機侵害的過程是一個大規(guī)模消耗資源的過程，能否擁有充足的資源是決定危機應(yīng)對效力的關(guān)鍵因素。資源一般是指資金、人力、知識、技術(shù)、設(shè)備、基礎(chǔ)設(shè)施等，并隨著危機種類與特征的復(fù)雜化，其包括的內(nèi)容也日趨龐雜化。如果缺乏必要的和充分的資源支持，危機應(yīng)對無異于空中樓閣；而如果未對資源進行有效的統(tǒng)管協(xié)調(diào)，那么在增加了對資源占用的同時，不但起不到應(yīng)有的作用，甚至還會產(chǎn)生負面效應(yīng)。因此，資源能力不僅取決于所掌握資源的數(shù)量與質(zhì)量，更在于配置資源的效率。社會主義制度具有“集中力量辦大事”的優(yōu)勢，在抗擊非典、抗震救災(zāi)、抗擊冰雪災(zāi)害等應(yīng)對歷次重大危機時無不顯示其有效性和優(yōu)越性。但是，我們不應(yīng)把“大事”的著眼點僅僅放在解決某些重大個案的問題上，一味強調(diào)“從嚴、從重、從快”，而不計成本，不論代價，而是必須要注意到資源使用的有效性，并通過制定計劃與采取一定的行動，以確保擁有應(yīng)對預(yù)期危機的足夠資源并具備配置資源的能力。

三、加強黨的公共危機治理能力建設(shè)的建議與措施

對于任何一個國家來說，應(yīng)對公共危機有可能將成為執(zhí)政環(huán)境的常態(tài)，這對危機治理的系統(tǒng)性、及時性和有效性提出了更高的要求。對于我國來說，必須把公共危機治理能力建設(shè)視為一個動態(tài)的有機過程，著力解決危機治理過程中所存在的薄弱環(huán)節(jié)和主要問題。

1.加強公共危機治理的制度能力建設(shè)。加強公共危機治理的制度能力建設(shè)措施體現(xiàn)為各種層次的立法行為與規(guī)則制定過程。首先，要健全以高位階法律為龍頭的應(yīng)急法律體系。認真研究《突發(fā)事件應(yīng)對法》實施以來該法在運行過程中存在的主要問題，特別是在體制、機制方面存在的問題，通過進一步修訂，使危機應(yīng)對體制更健全，機制運行更加靈活、高效，以適應(yīng)公共危機應(yīng)對工作新形勢和新任務(wù)對法律提出的新要求。在此基礎(chǔ)上適時制定出臺《緊急狀態(tài)法》，明確國家實行緊急狀態(tài)的條件、程序及出現(xiàn)緊急狀態(tài)時權(quán)力的行使等，對不能通過《突發(fā)事件應(yīng)對法》加以應(yīng)對的“緊急狀態(tài)”，應(yīng)當通過制定更加嚴格的規(guī)范加以防范。其次，要緊跟以下位階程序法為依托的應(yīng)急法規(guī)執(zhí)行。對《突發(fā)事件應(yīng)對法》中需要作進一步細化以增強其可操作性的內(nèi)容，及時制定相關(guān)的行政法規(guī)和規(guī)章，增強法律的實施性和可操作性。要使已有的應(yīng)急法律規(guī)范執(zhí)行到位，必須做到有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。對工作不力、措施不當，造成損失的，要依法追究有關(guān)當事人的責任。再次，要制定相應(yīng)配套的具體制度。進一步規(guī)范應(yīng)急指揮和工作程序，明確各級政府實施應(yīng)急管理的步驟、過程和方式，明確應(yīng)急管理工作的各個環(huán)節(jié)、各個崗位、各類人員的職責，形成目標明確的崗位責任制，使應(yīng)急管理工作的各個環(huán)節(jié)都有章可循。各基層單位也應(yīng)建立相應(yīng)的應(yīng)急工作制度，形成上下統(tǒng)一的、立體的應(yīng)急工作制度體系。

2.加強公共危機治理的組織能力建設(shè)。要堅持預(yù)防與應(yīng)急并重、常態(tài)與非常態(tài)相結(jié)合的原則，建立健全以分類管理、分級負責，條塊結(jié)合、屬地管理為主的公共危機組織管理體系，這一體系不僅僅是一種靜態(tài)結(jié)構(gòu)的構(gòu)建，也不是低層次的機制運行，而是一種體制的變革，以此從更深層次上為應(yīng)對危機提供保障和支撐。該體系需實現(xiàn)全主體（既包括政府體系的內(nèi)部所有相關(guān)委、部、辦、局，也包括政府以外的所有社會主體）、全危險要素（運用系統(tǒng)的方式確認、分析、評價、處理、監(jiān)控風(fēng)險）、全過程（事前、事中、事后）的危機管理，覆蓋在日常管理和應(yīng)急管理兩個截然不同的狀態(tài)下的任務(wù)需要。要在各級黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，實行行政領(lǐng)導(dǎo)責任制，設(shè)置常設(shè)性的公共危機管理機構(gòu)及循名責實的應(yīng)急管理指揮中心，建立以專業(yè)隊伍為基本力量，以公安、武警、軍隊為骨干和突擊力量，以專家隊伍、企事業(yè)單位專兼職隊伍和志愿者隊伍為輔助力量的應(yīng)急梯隊，加快推進應(yīng)急平臺建設(shè)，盡早形成統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、功能齊全、協(xié)調(diào)有序、運轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急聯(lián)動機制。

3.加強公共危機治理的資源能力建設(shè)。要按照黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，圍繞提高效率、降低成本、整合資源，進一步明確應(yīng)急資源配置的重點方向，優(yōu)化布局和方式，統(tǒng)籌安排有形資源儲備和能力儲備，切實保障公共利益，保障資源的最佳利用。政府的財政撥款是應(yīng)急管理資金來源的最重要和最根本的保障，應(yīng)根據(jù)《預(yù)算法》的相關(guān)條款，每年按照財政支出的適當比例安排政府預(yù)備費，作為公共財政應(yīng)急儲備資金；應(yīng)嚴格按照有關(guān)規(guī)定進行管理，做到足額保障、及時撥付、?？顚Ｓ?。與此同時，還應(yīng)拓展資金來源的其他渠道，如企業(yè)捐助、公益募捐等。要制定詳細的應(yīng)急物資儲備總體計劃，在平時做好一定的物資儲備，根據(jù)物資目錄加強儲備管理，并建立應(yīng)急儲備物資的快速調(diào)運渠道和調(diào)運方式，保障應(yīng)急處置所需的各種物資和器材的及時調(diào)配，確保應(yīng)急物資的及時運送。此外，還應(yīng)加大科技資源的投入，加強應(yīng)急管理部門與科技部門、科研機構(gòu)和大專院校之間的合作，建立健全應(yīng)急教育培訓(xùn)體系，以有效提高危機應(yīng)對的科技含量和科學(xué)水平。

總而言之，在人類發(fā)展的歷史進程中，危機總是此起彼伏、不斷發(fā)生的，一個危機的結(jié)束往往意味著另一個危機的萌生。然而，盡管環(huán)境動蕩不安、危險無處不在，但是危險是可以防范的，危機是可以管理的，特別是能夠治理的。從這個意義上來說，公共危機治理能力建設(shè)并不是一味催生式的短期回應(yīng)行為，而是需要付出長效化、常態(tài)化和制度化的努力的。我們黨在這一過程中無疑發(fā)揮著舉足輕重的作用，這是保障社會科學(xué)發(fā)展和諧發(fā)展的必然要求和重要保證。