政務公開局限及改善路徑范文

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所謂公共危機，“是由某些無法預測的因素誘發(fā)產生的，在較大程度上和較大范圍內嚴重影響社會正常秩序與運轉機制的正常運作，對公共安全、公共利益形成重大威脅，對生命、財產、環(huán)境等造成嚴重損害的緊急事件”[1]。根據動因的不同，公共危機主要分為三大類：一是自然災害（如地震、臺風等）；二是人為因素引起的突發(fā)性事件（如火災、質量事故等）；三是由社會沖突行為（如暴力對抗、恐怖襲擊等）導致的社會混亂。

公共危機管理中的政府信息公開，是指當公共危機事件發(fā)生以后，作為公共管理主體的政府通過各種方式公布事件的真實情況及其應對突發(fā)事件的管理措施，允許公眾通過查詢、下載、收聽、觀看等方式，依法享用政府部門在履行其職責過程中制作或獲取的以一定形式記錄和保存的信息。

目前，我國正處于社會轉型期，社會矛盾和風險具有突發(fā)性、多樣性和復雜性等特點。與此相伴，公共危機管理也逐步成為各級政府和公眾不可回避的話題，而政府信息公開則是公共危機管理中的重要一環(huán)。

一、公共危機管理中政府信息公開的必要性

對于公共危機而言，政府是公共危機管理和決策的主體。“在當今通信技術日益發(fā)達的情況下，信息傳播途徑更加多樣，傳播速度也更加快捷，在突發(fā)事件發(fā)生過程中，人們會接觸到各式各類的難以甄別的最新消息，各種謠言相伴而來并迅速傳播”[2]。謠言的產生盡管原因眾多，但政府信息公開不及時是不可忽視的因素。在公共危機發(fā)生以后，及時有效的政府信息公開顯得非常必要。

（一）政府信息公開是網絡化時代的必然選擇

現(xiàn)代信息通信技術的發(fā)展，特別是互聯(lián)網的普及，使信息來源的渠道日趨多元化，信息傳播速度越來越快。信息化時代，不僅政府面臨著喪失危機事件信息主動權的挑戰(zhàn)，而且主流媒體也面臨著眾多信息傳播渠道的威脅[3]。面對這種情況，如果政府仍然未能建立主流媒體的制度化參與途徑，力圖消除公共危機管理中信息公開不及時、不全面、不客觀的問題，不僅媒體的作用無法得到有效的發(fā)揮，更為嚴重的是可能對公共危機管理造成消極的影響。在網絡時代，政府隱瞞信息的努力常常是徒勞無功的。

（二）政府信息公開是政治民主化的迫切要求

公民參與是政治民主化的核心要素，而信息公開是公民進行有效政治參與的必備條件。“政府信息公開被認為是現(xiàn)代政治文明的一個重要標志，其目的是保障公民對公共信息的知情權和對公共事務的參與權”[4]。政府在公共危機管理中居于核心地位，但不是唯一的主體。公共危機的化解同時需要社會力量的廣泛參與，這既是應對危機的需要，也是民主治理理念的體現(xiàn)。只有將公共危機的發(fā)生、發(fā)展狀況以及政府的應對措施及時、準確、全面地公開，才有助于公眾對危機管理的參與，從而推動民主價值的實現(xiàn)。

（三）政府信息公開是由公共危機自身特點所決定的

公共危機事件具有突發(fā)性、擴散性、危害性和多變性等特征。由于危機事件往往是事先無法預見的，因此特別容易引發(fā)社會民眾的關注和議論。而且，危機事件對民眾心理影響的持續(xù)時間會遠遠長于危機事件本身的存在時間。鑒于此，如果政府對一些重大危機事件少報或不報甚至封鎖消息，其結果便是“小道消息”盛行，反而會引起更大的混亂，使局面變得難以控制。因此，只有在公共危機管理過程中建立全面、準確、及時、權威的信息機制，實現(xiàn)報紙、廣播、電視、網絡等多元媒體對公共危機管理的積極參與，才有助于公共危機事件的平息和化解。

二、我國公共危機管理中政府信息公開的障礙

近年來頻發(fā)的公共危機事件使政府對公共危機中信息公開的重要性有了進一步的認識。《中華人民共和國政府信息公開條例》的實施、政府新聞發(fā)言人制度的建立等都體現(xiàn)了我國在政府信息公開方面所取得的進步。但不可忽視的是，在公共危機事件頻發(fā)的今天，政府信息公開仍存在諸多的障礙。

（一）認知障礙

受我國傳統(tǒng)政治文化的影響，一些政府部門和官員把信息當成自己的“特權”，既不愿主動公開信息，也不愿應公民、法人的請求被動提供。我國政府在處理危機時，常常抱著一種“先保密，再伺機處理”的態(tài)度。

這種固有思維源于傳統(tǒng)的官本位心理，即政府唯有對下級和民眾采取“模糊”戰(zhàn)略，才能把握信息的主動權和支配權，而信息的透明會對自身的權威地位形成威脅。在這種思想的指導下，很多官員擔心在形勢不明朗的情況下公開信息會使危機的影響范圍擴大，認為透明度越高社會越不穩(wěn)定，若處理不慎，便會有丟掉“烏紗帽”的危險。于是，當危機發(fā)生時，政府試圖將險情保密，以便在秘密的狀態(tài)下將大事化小，小事化了。殊不知在信息網絡高度發(fā)達的今天，對一些重大危機事件少報或不報甚至封鎖消息，其結果必然是流言、謠言滿天飛，反而會引起更大的混亂，使局面變得難以控制。

（二）制度障礙

從目前來看，我國政府信息公開方面的制度建設進展緩慢，其原因在于缺乏保障政府信息公開的基本法律規(guī)定，比如政府信息公開法、政府信息資源管理法等。雖然2008年出臺和實施了《政府信息公開條例》，但立法層次較低，約束力不強。關于危機狀態(tài)下信息公開的法律法規(guī)建設更是滯后，沒有統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法，缺乏針對危機事件的特定的程序規(guī)范，無法對危機狀態(tài)下的權力濫用行為進行有效監(jiān)督等等。這導致了某些行政部門過度行使危機狀態(tài)下的緊急權力，甚至在危機狀態(tài)下采取壓制、不公開的態(tài)度，對危機事件的處理造成消極的影響。

（三）管理障礙

在公共危機管理中，我國缺乏獨立的信息機構和有效的機構協(xié)調機制

。我國政府危機管理，主要依賴于各級政府現(xiàn)有的行政設置，缺乏專門的管理機構和完善的制度安排（至多是針對一些專門事件的機構，并且缺乏專業(yè)人員和應急運作規(guī)則）。由于缺乏有效的機構協(xié)調機制，跨部門協(xié)調能力明顯不足，導致了危機管理中的被動與滯后。而且，在公共危機管理中，我國傳統(tǒng)的政府信息公開形式限制了政府信息公開的效果。危機事件信息公開的種類和效率直接關系到公民獲取信息的能力和便捷程度，關系到社會的穩(wěn)定。如果用單位簡報或公告的方式公開本來需要整個社會都知曉的信息，便無法起到應有的作用。

三、公共危機管理中政府信息公開的途徑

信息公開是民主政治發(fā)展的必然要求。從公共危機的視角進行分析，政府信息公開應做好以下方面的工作。

（一）加強政府信息公開和公共危機管理的制度建設

政府信息公開工作的落實和完善僅靠政府部門的自我約束是不可能實現(xiàn)的。只有建立完善的制度框架，才能從根本上保障政府信息公開的推行。只有以法律法規(guī)為依據，才能對那些濫用權力、壟斷信息、欺騙民眾的政府人員追究責任。建立統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法是發(fā)達國家應對公共危機事件的通行做法。但在我國，法律體系的不健全導致了危機管理中職責不清、程序混亂等問題的出現(xiàn)。雖然在《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》也規(guī)定了國務院是突發(fā)公共事件應急管理工作的最高行政領導機構，但應急預案與法律相比，其法律效力相對較低，而且可操作性不強。

同時，我國針對政府信息公開的制度性規(guī)范也處于低層次探索和實踐階段。因此，緊急狀態(tài)法及配套法律制度的出臺和《政府信息公開條例》的進一步完善和法律化是目前制度建設的重點。

（二）優(yōu)化公共危機信息管理機構

優(yōu)化公共危機信息管理機構是發(fā)達國家危機信息管理的成功經驗之一。具體而言，在危機管理時期，危機信息管理機構應該具有廣泛的信息來源渠道，并且具有法定的信息管理職能和協(xié)調職能，能夠協(xié)調各層級政府和政府各部門的信息管理工作。建立跨部門、跨地區(qū)的危機信息分析和處理機制，可以防止因危機信息的封鎖、遺漏、扭曲等導致政府管理失誤。在常規(guī)管理時期，這一機構的職責是搜集、整理和分析各種已經結束的危機事件和危機信息，總結危機信息管理的經驗教訓，并上報決策部門參考。

（三）完善信息公開方式

我國地域廣大且各地區(qū)發(fā)展不平衡，經濟發(fā)展水平、公民素質、技術條件等方面也存在很大差異。這一國情決定了我們必須在公共危機管理中將傳統(tǒng)公開方式和新型公開方式相結合，使信息傳播的受眾盡可能擴大。一方面，要通過報紙、電視、廣播等傳統(tǒng)媒體公開信息，另一方面，要充分利用互聯(lián)網這一現(xiàn)代技術手段，最大限度地實現(xiàn)信息公布的及時性。同時，要利用網絡平臺加強與民眾的溝通交流，引導輿論風向，將“謠言”扼殺在萌芽狀態(tài)。不僅如此，網絡平臺的搭建和應用還可以將民眾的力量組織起來，這有助于廣泛了解民間信息，有助于危機的化解。

總之，政府信息公開是公共危機管理的重要內容。目前，提升危機信息管理能力已成為我國政府亟待解決的問題。實踐中存在的制度不足、認知誤區(qū)以及管理缺陷需要我們從多個方面尋求出路，這不僅僅是政府的職責，更需要全社會的共同努力和探索。