區域公共管理制度創新范文

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摘要:在全球化和區域一體化浪潮滾滾而至,市場化、工業化、城市化和現代化進程加速推進的背景下,我國區域性公共問題急劇滋生起來,由此引發新型的治理形態———區域公共管理。區域公共管理要求政府打破行政區劃的剛性桎梏,摒棄狹隘的行政區行政的種種制度缺失,建構“科學發展觀”與“和諧社會”視野下區域公共管理的制度基礎和政策框架。因此,文章分析了區域公共問題的滋生及其成因,剖析了我國區域公共管理中存在的制度缺失,并探討了創新區域公共管理制度的政策建議。

關鍵詞:區域公共問題;區域公共管理;制度缺失;制度創新

從歷史的層面說,自伍德羅?威爾遜(Wilson,1887)以來,公共管理作為一門擁有自身合法地位的社會科學,在其百多年的演進和流變歷程中,始終不乏各種爭奇斗妍的學術論爭和理論流派,甚至出現“理論叢林”的局面;而公共管理實踐作為一種“國家的藝術”,伴隨其紛繁雜蕪的氣候生態和波瀾壯闊的豐富實踐,也總會有治理安排上的結構轉型和制度創新。20世紀90年代中期以來,為了適應國內外公共管理環境的權變需求,也為了更好地體認公共管理這門學科的社會性和應用性特色,本文作者在國內公共行政學界率先對“區域行政”和“區域公共管理”進行了探索性研究①。現在看來,伴隨全球化和區域一體化浪潮滾滾而至,我國市場化、工業化、城市化和現代化進程的不斷加速,傳統社會公共問題“區域化”和無界化的態勢更加明顯,一種有別于全球治理(國際公共管理)、國家公共管理、地方公共管理的區域公共管理,正在迅速凸顯和逐步成形。區域公共管理面對和要解決的是區域性公共問題,因而它區別于傳統的“行政區行政”②,對政府公共管理的治理結構和制度建構提出了新的挑戰和訴求。

一、區域公共問題及其成因

(一)全球化和區域化的發展滋生了大量宏觀和中觀的區域公共問題。自二戰結束以來,公共管理所面對的世界景象和社會生態發生了亙古未有的嬗變。當前,人類更是全面過渡到一個全球化和區域化齊頭并進又交相輝映的時代。在全球化和區域化浪潮突飛猛進的時代,諸多的因素和復雜的背景交織在一起,誘發甚至引爆了大量“宏觀區域性公共問題”和“中觀區域性公共問題”。一方面,伴隨經濟全球化進程和世界新區域主義運動的興起,民族國家間的區域化已經由傳統的“淺表一體化”向“深度一體化”①、封閉式區域化向更具開放性的區域化模式轉變,加之作為政治目的的區域化進程的加快,使得洲際內跨國間的宏觀區域性公共問題明顯增加。諸如相互貿易與投資、國家安全、環境治理、公共衛生、危機管理、國際恐怖主義治理等跨國性公共問題,依靠民族國家的內部力量已經無法解決,必須尋求洲際區域內大部分國家甚至所有國家的集體決策和協調行動。另一方面,全球化和區域化的發展,使得由若干毗鄰國家或地區結成的“次區域”變得更加相互依賴,由此滋生了更多難以回避的中觀區域公共問題,如“新柔廖”次區域(新加坡、馬來西亞和印尼三國毗鄰區域)的合作供水問題,“圖門江流域”次區域(中國、朝鮮、俄羅斯三國毗鄰區域)的經貿關系、公共安全、政治合作問題,“瀾滄江湄公河地區”(大湄公河流經的中、越、緬、老、柬、泰等國)的經濟、政治、社會、文化領域合作,“一國兩制”下粵、港、澳次區域的競爭力、經濟合作、環境治理、公共衛生和危機管理、政府協調等問題。

(二)市場化進程的推進催生了諸多區域公共問題。1949～1978年的近30年間,中國長期實行高度集權的中央計劃經濟體制,政府管理社會公共問題的惟一機制是自上而下的科層制,缺少市場機制和社會機制。因此,社會公共問題往往被禁錮于行政區劃內部,通過內向型行政方式予以解決。改革開放以來,特別是1992年我國正式提出建立社會主義市場經濟體制以來,國內的分權化改革和市場化進程在不斷推進,迫切要求有一個“全國一盤棋”的統一市場環境;而2001年中國正式加入WTO,更宣告中國的市場經濟必須與國際市場機制接軌,需要主動或被動地接受國內和國外兩個市場的激烈競爭。從集權與分權的政治邏輯來看,市場經濟下中央政府實行經濟性分權政策是好事,它能夠誘發哈耶克所謂的自發秩序的慢慢形成,有利于調動地方行動主體(包括地方政府)發展經濟和參與市場競爭的主動性、積極性。然而,由于國家政治體制改革和法治建設進程的滯后,加之尚未順利實施行政性分權的配套改革,我國市場化改革的直接后果是催生了諸多新型的社會公共問題,比如地方政府的GDP崇拜和政績主義、地方政府間的惡性競爭、地方保護主義、地區發展的馬太效應等。我國市場化進程中催生的這些問題,不僅突破了傳統行政區劃的剛性束縛,擴散和蔓延到由多個地區組成的某一經濟區域,而且還超越了計劃體制下那種由上至下的政府治理能力域限,衍生為區域性公共問題。在這種情況下,傳統的行政區行政的僵化法則已經力不從心,迫切呼喚區域公共管理這種治理新機制的誕生。

(三)工業化和城市化的推進產生了棘手的區域公共問題。近20多年來,中國的工業化進程和城市化速度在迅速提升,由此引發了社會公共問題的空間重組和空間集聚,其結果也萌發了復雜的區域公共問題。主要表現在:1.城鄉二元結構問題。中國是一個有著2000多年農耕歷史的國家,目前占社會六成以上的人口是農民,因此,農村城市化的壓力巨大,解決城鄉二元結構也任重道遠。在我們看來,中國的城鄉二元結構問題,從某種意義上說,是城市與鄉村兩種不同政治行政區域之間存在著短期難以彌合的公共管理的制度差異,進而需要兩種功能區域之間進行制度協調、制度創新、制度重構的問題。從這一視角看,轉型時期的城鄉二元結構問題,非常值得區域公共管理開展長期的理論與實證相結合的探究,比如“假性城市化”現象、“城中村”問題、農民失地問題、村改居問題、社區公共物品的供給問題,等等。2.行政區劃變革問題。從歷史發展的角度看,中國幾千年來,行政區劃的調整更迭似乎是一個永恒的話題。特別是改革開放以來,在市場化、工業化和城市化等多股動力的促動下,我國行政區劃的變革與調整尤為頻繁。從一定意義上說,行政區劃變革已經成為政治權力和治理權限在區域空間上的較量和政府體系內部的再分配過程,其中隱藏著多維的利益博弈關系,牽涉到公共管理的深層次癥結。因此,需要加強公共管理學科視野的研究。3.流域治理問題。從自然區域的角度看,流域是一種整體性極強的區域,流域內各自然要素的相互關聯極為密切,特別是上下游間的相互關系密不可分。但是,從行政區域的角度看,流域又是不完整的,它往往被不同的行政區域所分割。特別在市場化和工業化的雙重壓力下,地方政府在經濟利益的驅使下,儼然成為流域內利益獨立的博弈主體。因此,流域治理的公益要求(如環境保護、產業協調、城市規劃等)與地方政府的功利動機(主要是經濟發展、財稅指標、后發困境等)之間,存在著難以調和的矛盾甚至沖突。總之,流域治理引發的區域公共問題甚為棘手但又亟待解決。(四)現代化進程中的區域公共問題日益加劇。從現代化進程和發展理論視角來看,從清末的“洋務運動”、“西學東漸”到建國后的“四個現代化”建設,再到改革開放以來的區域非均衡協調發展,近代以來的百多年間,我國的現代化事業歷經艱辛,迄今已取得舉世矚目的成就。毋庸置疑,由于中國是一個后發趕超型現代化國家,因而與西方發達現代化諸強相比,我國的綜合現代化水平還很低,仍基本處于“經典現代化”發展階段;與發達國家的“再現代化”甚至超現代化水平相比,更有天壤之別。尤為突出的是,中國是一個嚴重非均衡發展的國家,其內部的現代化程度和發展水平在空間區域上表現出巨大的落差,由此產生一系列事關國家或地區發展前途的區域公共問題。這些問題主要有:1.國內的東、中、西部之間,在經濟發展水平、制度文明、社會發育、競爭優勢等方面差距明顯,形成發達區域、次發達區域和欠發達區域的發展鴻溝。2.東北老工業基地與中部一些工業基礎較好的省份出現滯脹和結構性蕭條的發展困境,已經凸顯出“問題區域”的態勢。3.老、少、邊、窮的地區現代化水平不容樂觀,與沿海先發區域間有差距擴大的“馬太效應”趨勢。4.沿海一些發達省份的內部區域發展差距問題日益突出,尤其是廣東、江蘇、山東、福建較為明顯。筆者認為,從中國內部的區域發展與公共管理的互動邏輯來看,在某種意義上可以說,21世紀中國公共管理面對的最大挑戰莫過于區域協調發展的挑戰,處理和解決好了上述一系列區域性公共問題,和諧社會的發展愿景就不再遙遠。

二、我國區域公共問題管理中政府制度的缺失

就目前來看,對于區域公共問題的治理,無論是我國公共管理的理論界還是實務部門,都缺乏系統的理論思考和操作策略;而最為關鍵的是,我國政府公共管理的制度設計和制度鏈條中,還存在諸多的漏洞與缺失,難以勝任區域公共問題的合法、合理和高效治理。這些缺失主要是:(一)行政區行政的治理思想根深蒂固。眾所周知,中國有幾千年的封建官僚制度傳統和“大一統”治理意識,對于社會公共問題的管理,歷代統治者習慣將復雜問題簡單化,而新中國成立后實行了幾十年的高度集權的計劃體制,更是強化了“國家簡單化”的治理理念。如果從治理的技術層面來說,我國政府傳統的這些治理特質,可以概括為“行政區行政”。所謂行政區行政,簡單地說,就是基于單位行政區域界限的剛性約束,民族國家或地方政府對社會公共事務的管理是在一種切割、閉合和有界的狀態下形成的政府治理形態。它有以下基本特征:1.從政府治理的社會背景看,行政區行政適應了農業文明和工業社會的基本訴求,是封閉社會和自發秩序的產物。它發軔于農業社會下自給自足的小農經濟基礎,契合了政府專制統治的傳統。自工業社會以來,基于韋伯的“現性”而構建的穩態的“科層制”結構,更是使行政區行政模式的封閉性和機械性發揮到了極致。2.從政府治理的價值導向看,行政區行政的根本特征在于,它是以民族國家或國內地方政府的、明確的單位行政區劃邊界作為管理出發點的。這種根據行政區劃的人為切割來治理國家和地方的模式,可以稱之為“內向型行政”或“閉合型行政”模式。內向型行政模式從根本上講是“畫地為牢”和“各自為政”的,甚少關注行政區劃邊界或跨行政區域的“區域公共問題”。3.從社會公共事務的治理主體上看,行政區行政是一種壟斷型統治行政模式。在這種模式下,政府是管理國家和地方行政區域內部公共事務的惟一主體,政府成為萬靈和萬能的“全能”政府,可以預見和處理所有社會公共問題,制定各種公共政策并監督其執行,從而包辦和代辦了單位行政區域內部的大小公共事務。4.從公共權力運行的向度上看,行政區行政模式強調政府管理權力運行的單向性和閉合性。也就是說,根據“科層制”所內蘊的層級分設和層級節制的基本法則,政府公共管理權力在行政單元內部的日常運作是自上而下的和單向度的,由此形成一種單一權威中心的“金字塔”式閉合結構。特別是在中央集權的單一制國家,由于一貫堅持“下級服從上級,地方服從中央”的政治原則,這使得按行政區劃切割的地方政府,必須嚴格遵循“中央政府→地方政府”的博弈規則,很難自覺生成一種“地方政府→區域公共管理共同體←地方政府”的談判協調的制度安排。5.從公共問題治理的層次設計看,自上而下的等級制層次設計是行政區行政的基本法則。具體來說,就是將國家內部的社會公共問題切割為若干層次,進而設計機構類同、職能重疊的等級治理架構。很明顯,那些跨越這些等級層次的外溢性區域公共問題,不在等級制治理的層次設計視野之內。

(二)現代區域政策框架尚未成形。區域公共問題的治理,特別是國內區域問題的治理,需要有組織完善、設計精細、有的放矢的一整套區域政策作為保障框架。新中國成立以來,我國政府在不同歷史時期進行過多次區域范圍的劃分,也先后實行過區域均衡發展、區域非均衡協調發展和梯度發展等多種發展戰略,投入了大筆公共財政資源。但是,區域發展的公共績效一直較為低下,達不到政策設計時的理想目標。其中的癥結何在?有學者認為,中國迄今為止尚無真正意義上的區域政策,是我國區域發展一直走不出惡性循環的主要根源[1](P540)。其理由是:1.中國沒有形成完善的區域政策制度基礎,比如區域政策實施機構不是立法的產物,沒有專門負責區域政策的職能部門。2.不存在可供區域政策利用的區域劃分框架,比如中國的區域劃分都是草率、籠統的,范圍太廣,不具有實施區域政策的針對性和可操作性。3.區域政策工具殘缺不全,除扶貧政策外,缺乏針對問題區域的政策。4.缺乏有效的政策監督與評估機制。筆者認為,這種觀點較為實際地揭示了我國區域政策的誤區和問題。中國確實缺乏西方發達國家意義上的區域政策。這是因為,歐美國家的區域政策有一個良好的公共管理的制度基礎(包括成熟的市場經濟、憲政法治、有限政府、公共治理的多元機制等),而中國的區域政策過程,由于長期受人治行政、集權體制、全能政府、扭曲市場經濟等諸多因素的影響,一直難以有完善的制度基礎、設計精細的區域劃分框架以及具有可操作性的政策工具、有效的區域政策監督與評估機制等。因此,“上有政策、下有對策”、“政策的部門分割”、“政策的相互打架”癥狀就成為中國區域政策過程中的普遍現象。新晨：