鄉村土地流轉制度革新與耕地保護探究范文
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[摘要]2009年中央一號文件《中共中央國務院關于2009年促進農業穩定發展農民持續增收的若干意見》指出了我國當前農村土地流轉制度的基本取向。但是在農村土地流轉制度改革中耕地保護還存在土地利用總體規劃確定的用地指標滯后，農用地用途管制執行不力；耕地保護機制不完善，保護力度亟待加強；節約集約用地觀念淡薄，土地利用普遍粗放；耕地后備資源不平衡；違法成本不高導致違法行為居高不下等若干問題。面對這些問題，應當從加強年度計劃控制，加大耕地管護力度，落實耕地保護的共同責任和節約集約用地制度，嚴厲查處破壞耕地行為等四大方面對其進行完善。
一、我國當前農村土地流轉制度的基本取向
1、要落實和保障農民的土地權益。只有讓農民吃上長效“定心丸”，農民對于經營制度的穩定才會更有信心，農民的土地承包權益才能得以更好實現。此外，把土地承包關系穩定下來，并得到切實保護也是發展土地承包經營權流轉市場的前提和基礎。要落實和保障農民的土地權益，必須做好兩方面的工作，其一是對集體所有土地的所有權進一步界定清楚，做好集體土地所有權確權登記頒證工作，將權屬落實到法定行使所有權的集體組織，并且保障其權益。目前我國集體土地所有權的確權登記頒證工作已進行過半，將在第二次土地調查中全面查清集體土地所有權狀況。國土資源部要求，征收農民集體所有土地，在辦理征地手續之前，必須完成集體土地所有權登記；進入有形市場流轉的土地，必須經過確權登記，做到產權明晰，沒有糾紛。其二，要穩定開展土地承包經營權登記試點，把承包地塊的面積、空間位置和權屬證書落實到農戶，嚴禁借機調整承包關系，堅決禁止和糾正違法收回農民承包土地的行為。1984年，中央一號文件確定農村土地承包經營期為15年；1993年，中央規定15年承包期到期后延長至30年；黨的十七屆三中全會對土地承包期限的表述為“長久不變”，使得對農民承包土地的權屬確定更為重要。當前要抓緊做好延包后續完善工作，妥善解決一些地方存在的延包遺留問題，將土地承包經營權證書全面發放到戶。農村土地的確權、登記和頒證是一項基礎性工作，為農民長期穩定承包和集體擁有穩定的所有權以及農民土地承包經營權流轉奠定了基礎。
2、健全農村土地承包經營權流轉市場。對于農民承包土地在依法自愿有償的前提下，允許流轉的政策由來已久，1984年中央一號文件即對此進行了明確。隨著農村勞動力外出務工的增多和現代農業的發展，農村對加快土地承包經營權流轉的要求更加迫切，黨的十七屆三中全會和今年中央一號文件對此進行了進一步規范。強調必須尊重農民的土地流轉主體地位，任何組織和個人不得強迫流轉，也不能妨礙自主流轉。2009年中央一號文件強調必須做好兩方面工作。其一是必須嚴格落實三個“不得”，即不得改變土地集體所有性質，不得改變土地的用途，不得損害農民土地承包權益。有關負責人表示，這是土地承包經營權流轉的原則和底線，必須不折不扣地實行。農村土地歸集體所有，土地流轉的只是承包經營權，不能在流轉中變更土地所有權屬性，侵犯農村集體利益。實行土地用途管制是我國土地管理的一項重要制度，農地只能農用。在土地承包經營權流轉中，農民的流轉自主權、收益權要得到切實保障，轉包方和農村基層組織不能以任何借口強迫流轉或者壓低租金價格，侵犯農民的權益。其二，要完善管理，加強服務。發展流轉服務組織，為流轉雙方提供信息溝通、法規咨詢、價格評估等相應服務。使農民知道誰需要轉讓土地，誰有承包別人土地的愿望，并且依照法律規范簽訂合同，使農村土地承包經營權流轉市場得以健康發展。
3、落實耕地保護制度和節約用地制度。我國耕地保護形勢異常嚴峻，耕地已由2000年的19.24億畝減少至2007年的18.26億畝，今后隨著工業化和城鎮化進程的加快，仍要占用一定的土地。但是，在人口增加和城鄉居民生活水平不斷提高的情況下，社會對農產品需求將呈剛性增長，要求我國必須保持必要數量的耕地。為此，要實行最嚴格的耕地保護制度，堅決守住18億畝耕地紅線。一要在全國范圍內劃定永久基本農田，嚴格保護，不得占用。而且基本農田必須落實到地塊、標注在土地承包經營權登記證書上，并設立統一的永久基本農田保護標志，嚴禁地方擅自調整規劃改變基本農田區位。二要層層落實責任，地方各級政府主要負責人應對本行政區域內的耕地和基本農田保護面積負總責。開展省級政府耕地保護責任目標年度考核，做好耕地和基本農田保護領導干部離任審計。三要強化耕地占補平衡的法定責任，全面實行先補后占，堅決克服只占不補、多占少補、占優補劣。實行最嚴格的節約用地制度，從嚴控制城鄉建設用地總規模。一要加強規劃管控，各項建設不得突破土地利用總體規模確定的用地規模、區位和標準。二要抓緊編制鄉鎮土地利用規劃和鄉村建設規劃，科學合理安排村莊建設用地和宅基地。農村宅基地和村莊整理所節約的土地，首先要復墾為耕地。
1、土地利用總體規劃確定的用地指標被突破，農用地用途管制執行不力。各地普遍反映，現行的土地利用總體規劃（1997～2010年）是在當時的社會經濟條件下制定的，已不符合近年來社會經濟發展的要求。因而，一方面急切希望新一輪規劃的修編，期待通過修編獲得一個相對寬松的發展空間；另一方面，在規劃修編之前，用地計劃指標普遍被不同程度地突破。從全國建設用地規模規劃目標執行情況來看，1997～2010年全國規劃建設用地總量3706.67萬公頃，階段性（2005年）控制目標2382.86萬公頃；實際執行情況是：到2004年，用地總量為3192.24萬公頃，占到了規劃目標的86.12%，階段性控制目標實現程度133.97%，超過規劃用地34%。土地利用總體規劃沒有起到土地資源利用的控制作用，農用地的用途管制制度未能起到真正的管制作用，土地利用總體規劃的嚴肅性也遭到破壞。
2、耕地保護機制不完善，保護力度亟待加強。耕種效益比較低，成為耕地保護的一大阻力。當前，地方政府和農村集體、農戶對基本農田保護的積極性普遍不高，法律規定建設占用基本農田條件十分嚴格，基本農田用途單一，除法律規定的特殊需要外，嚴禁占用。從形成的原因上看，除保護意識不強，保護經費嚴重不足外，種地收益低、缺少政府扶持是造成基本農田難保的主要原因。基本農田產值低、收益少，挫傷了農民保護耕地的積極性。多年來，我國耕地保護主要是以行政、法律手段為主，重視運用經濟手段不夠。國家規定，可從新增建設用地土地有償使用費中提取一定比例用于基本農田保護和管理，但鄉（鎮）政府及村組沒有留成，且有關規定過于籠統，缺乏具體操作辦法，也影響了耕地保護責任的落實。
3、節約集約用地觀念淡薄，土地利用普遍粗放?！熬盼濉逼陂g，全國國內生產總值年均增長8.3%，“十五”期間，年均增長9.5%；1997～2005年期間，全國建設用地總量年均增長了9.4%。從我們調研的情況看，東南沿海的土地利用集約程度要高于西部地區。例如，寧夏人均建設用地遠遠高于國家標準和全國的平均水平。有的城鎮人均建設用地250～270平方米。原來寧夏的發展思路是“小而美”、“小而精”，是有科學道理的。現任領導將發展的思路調整為“跨越式發展”，搞了寬馬路、大廣場等形象工程。這反映出寧夏迫切發展經濟的愿望和招商引資的熱情，同時也造成了土地的粗放利用和資源浪費。由于寧夏可利用的荒地較多，其工業用地70%以上用的是未利用地。這種優越的資源條件為其用地粗放提供了保障。
4、耕地后備資源不平衡。發達地區耕地后備資源匱乏，例如廣東省，繼續實現耕地占補平衡開始難以為繼，人們在考慮建設用地時，往往認為，山地作為生態保護用途，林業部門管得嚴不能占；灘涂海洋部門管得嚴不能占；河灘水利部門管得嚴不能占。那么建設用地就只好瞄準了我們的“生命線”——耕地了。經濟和建設的快速增長，年復一年的占和補，已使得發達地區難有再補之地了。西部地區相對來說耕地后備資源還比較充足，例如寧夏省，自1987年以來，扣除退耕還林還草政策性因素影響，全區連續20年實現了耕地總量持續凈增，累計凈增耕地69.5萬畝，其耕地后備資源還比較充足。
5、違法成本不高，導致違法行為居高不下。為了創造政績和追求GDP的增長，個別地方不惜運用各種手段，亂占亂用耕地，搞大廣場、大馬路、工業園區或高科技園區。具體做法有：移花接木，調整基本農田；先斬后奏，在農地轉用時未批先用；謊報軍情，隱瞞信息等等。此外，在具體的土地執法實踐中，有法不依、執法不嚴等問題，也不同程度地存在。2006年我國土地違法案件高達131077件，但按照有關部門公布的查處數據，平均每261.6件土地違法案件，才有1人受到刑事處罰；違法土地10萬公頃，平均每199.6公頃才有1人受到刑事處罰。
三、農村土地流轉制度改革中耕地保護的再思考
1、加強年度計劃控制，嚴格建設項目用地預審，加強農用地轉用管理，健全耕地保護的經濟激勵和制約機制。加大非農建設占用耕地特別是基本農田的成本，加大對耕地特別是基本農田保護的財政補貼力度，將耕地保有量和基本農田保護面積作為國家確定一般性財政轉移支付規模的重要依據，實行保護責任與財政補貼相掛鉤，并探索建立耕地保護基金，落實對農戶保護耕地的直接補貼，充分調動農民保護耕地的積極性與主動性。加大對補充耕地的資金支持力度，進一步完善新增建設用地土地有償使用費的管理，確保該項收入全部用于基本農田建設和保護、土地整理、耕地開發等支出。由省、自治區、直轄市和計劃單列市集中土地出讓收入中用于農業土地開發的部分，要向糧食主產區和土地開發整理重點區域傾斜；充分運用市場手段，拓寬資金渠道，鼓勵和引導社會資金用于補充耕地等等。
2、加大耕地管護力度，確保補充耕地質量。按照數量、質量和生態全面管護的要求，依據耕地等級實施差別化管護，對水田等優質耕地實行特殊保護。建立耕地保護臺賬管理制度，明確保護耕地的責任人、面積、耕地等級等基本情況。加大中低產田改造力度，積極開展農田水利建設，加強坡改梯等水土保持工程建設，推廣節水抗旱技術，大力實施“沃土工程”、“移土培肥”等重大工程，提高耕地綜合生產能力。依據農用地分等定級成果，加強對占用和補充耕地的評價，從數量和產能兩方面嚴格考核耕地占補平衡，對補充耕地質量未達到被占耕地質量的，按照質量折算增加補充耕地面積。積極實施耕作層剝離工程，鼓勵剝離建設占用耕地的耕作層，并在符合水土保持要求前提下，用于新開墾耕地的建設。嚴格按照土地利用總體規劃確定的保護目標，依據基本農田劃定的有關規定和標準，參照農用地分等定級成果，在規定期限內調整劃定基本農田，并落實到地塊和農戶，調整劃定后的基本農田平均質量等級不得低于原有質量等級。嚴格落實基本農田保護制度，除法律規定的情形外，其他各類建設嚴禁占用基本農田；確需占用的，須經國務院批準，并按照“先補后占”的原則，補劃數量、質量相當的基本農田。
3、落實耕地保護的共同責任和節約集約用地制度。建立由政府領導、多部門配合、社會監督、耕地權利人參與的耕地保護共同責任機制，政府是耕地保護的行政責任主體，對本區域耕地保有量負總責，耕地保護責任要納入政府年度綜合目標考核。政府主要領導為第一責任人，分管領導為直接責任人。政府組成部門在黨委、政府領導下，負有參與監督管理責任。國土資源部門執行耕地保護的各項法律、法規和方針政策，全面履行管理職責；發改、規劃、建設、交通、水利等部門要正確處理耕地保護與發展建設關系，嚴格土地使用標準，在編制規劃、審批項目時做好方案比選，在項目建設時優化施工方案，節約集約利用土地。強化土地利用總體規劃的整體控制作用，構建科學用地管地機制，建立完善耕地保護責任目標考核制度。對年度耕地保護責任目標考核不合格，土地管理秩序混亂的，啟動行政首長問責，對政府、部門主要領導和其他負有責任的領導實行問責；建立耕地保護監管體系，充分發揮行政執法監管、群眾監督、輿論監督和社會監督作用，構建全方位、多渠道、多關口、網絡化的耕地保護監管體系；建立耕地保護激勵機制，探索建立統籌協調的耕地區域有償調劑機制，運用市場手段，實行耕地保護責任目標的異地調劑和利益補償，提高各級政府保護耕地的積極性；加大耕地保護工作投入，加強耕地保護工作基礎建設等。
4、嚴厲查處破壞耕地行為。加大對《違反土地管理規定行為處分辦法》的問責力度，從重查處一批重大、典型的違法案件，遏制土地違法違規勢頭。加強國土執法隊伍建設，繼續保持高壓態勢，加強動態巡查，建立縣、鄉、村三級監察網絡和動態巡查網絡，對土地違法行為做到早發現、早處理。公布舉報破壞耕地行為的電話號碼，鼓勵群眾參與監督，對各種破壞耕地的違法行為，按照《刑法》、《土地法》的規定，從嚴從重處罰。加大對地方各級領導干部有關政策法規的宣傳力度，確保其牢固樹立科學發展的觀念，養成切實保護耕地、依法用地管地、節約集約用地等意識。
