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(一)西方社會(huì)管理進(jìn)程的普遍經(jīng)驗(yàn)。由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的推進(jìn)和逐漸完善,中國(guó)社會(huì)正日益轉(zhuǎn)型為一個(gè)多元、民主、法治與開放的現(xiàn)代社會(huì)。從西方社會(huì)管理進(jìn)程的普遍經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,現(xiàn)代社會(huì)的一個(gè)重要特征就是行政管理轉(zhuǎn)變?yōu)楣补芾恚葱姓芾淼纳鐣?huì)化。具體來(lái)看,就是在社會(huì)領(lǐng)域,管理主體多元化,除了政府之外,還有市場(chǎng)、社會(huì)組織和公民;管理方式互動(dòng)化,多元化的社會(huì)管理主體通過合作協(xié)商確立共同的目標(biāo),實(shí)施對(duì)公共事務(wù)的上下互動(dòng)的管理;管理領(lǐng)域區(qū)別化,凡是公民和非政府組織能夠獨(dú)立自主解決的事情,政府就不要插手;凡是市場(chǎng)可以解決的問題,政府就不要介入;凡是政府必須要管的公共事務(wù),政府則要盡可能采用市場(chǎng)化的“官辦民營(yíng)”手段解決。實(shí)質(zhì)上來(lái)看,公共管理就是官僚機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織或公民,對(duì)社會(huì)系統(tǒng)的組成部分、社會(huì)生活的不同領(lǐng)域以及社會(huì)發(fā)展的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和控制的過程。而在公共管理推進(jìn)的過程中,非政府組織便成了政府職能轉(zhuǎn)變的主要承載體。
(二)中國(guó)改革與發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。當(dāng)前一些不同級(jí)別的政府希望通過增加開支和人員,提供各項(xiàng)公共服務(wù)。但是,由于政府的資源和能力有限,在過度控制、層層審批過程中導(dǎo)致種種權(quán)力濫用、官僚腐敗等現(xiàn)象。因此,政府如果不積極推進(jìn)公共管理,不僅政府難以適應(yīng)民眾對(duì)公共服務(wù)、公共管理事務(wù)日益增長(zhǎng)的需要,而且還會(huì)帶來(lái)一系列嚴(yán)重的后果。從這個(gè)意義上講,在明確政府管理范圍的情況下,保持各級(jí)政府的適度規(guī)模,實(shí)現(xiàn)還權(quán)于民、還權(quán)于社會(huì)的管理社會(huì)化模式是我國(guó)改革與發(fā)展的必然趨勢(shì)和客觀要求。
(三)新的社會(huì)組織開始承擔(dān)部分公共管理職能。中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期,順應(yīng)社會(huì)變革形勢(shì),我國(guó)在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中新涌現(xiàn)出一批相對(duì)于工青婦等傳統(tǒng)組織形態(tài)之外的各類民間性的社會(huì)組織,即新的社會(huì)組織。其中包括中介組織、社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)、民辦非企業(yè)單位以及各類群眾團(tuán)隊(duì)。較之傳統(tǒng)的社會(huì)組織,這些新社會(huì)組織具有更強(qiáng)的自主性、志愿性、非營(yíng)利性和公益性等特點(diǎn),與非政府組織具有了更多的相似之處。從其實(shí)踐表現(xiàn)來(lái)看,新的社會(huì)組織在政府放權(quán)讓利的體制轉(zhuǎn)軌過程中,開始成為公共管理的主體之一,在永續(xù)的過程中行使社會(huì)管理的職能。
二、新的社會(huì)組織參與公共管理的功效及存在的問題
(一)新的社會(huì)組織參與公共管理的功效。
1.經(jīng)濟(jì)方面。(1)新社會(huì)組織能夠填補(bǔ)政府用于社會(huì)發(fā)展的資金不足,并為社會(huì)提供大量的就業(yè)機(jī)會(huì)。(2)新社會(huì)組織尤其是一些行業(yè)協(xié)會(huì)、專業(yè)性團(tuán)體起到了保護(hù)行業(yè)發(fā)展,協(xié)調(diào)各方利益的作用,有效減少政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的不必要干預(yù)。
2.政治方面。(1)制約和監(jiān)督公共權(quán)力。社會(huì)組織使零散呼聲轉(zhuǎn)變?yōu)閳F(tuán)體訴求,從而形成團(tuán)體壓力,有助于政府謹(jǐn)慎高質(zhì)量地政行使公共權(quán)力。同時(shí),一些研究會(huì)、學(xué)會(huì)等組織通過并研討有關(guān)政治信息,充當(dāng)了“是提高政治透明度的重要媒介”。[1]政治信息的透明是制約和監(jiān)督公共權(quán)力的前提。(2)實(shí)現(xiàn)利益輸送和整合。與政黨相比,新的社會(huì)組織表達(dá)的利益與目標(biāo)較為單一、具體,有助于傳達(dá)社會(huì)特殊利益。同時(shí),新社會(huì)組織在政治過程中的相互作用和競(jìng)爭(zhēng),使得社會(huì)多元化的利益要求得到了表達(dá),而政府則成為各組織沖突的調(diào)解人,社會(huì)組織和政府之間的互動(dòng)與博弈,最終使政治決策比較平衡地反映公眾的利益。
3.社會(huì)方面。(1)不斷推動(dòng)社會(huì)組織化、組織制度化的進(jìn)程。一方面為了實(shí)現(xiàn)群體的利益新社會(huì)組織越來(lái)越借助組織力量進(jìn)行集體行動(dòng),促進(jìn)了社會(huì)的組織化程度。另一方面新社會(huì)組織為使自身利益得以維護(hù)和實(shí)現(xiàn),紛紛尋找利益表達(dá)渠道,這將推動(dòng)程序化的有效參與社會(huì)事務(wù)制度的建立。(2)維護(hù)良好的社會(huì)價(jià)值。新社會(huì)組織的健康發(fā)展,實(shí)現(xiàn)了廣大群眾結(jié)社自由的政治權(quán)利,提高了公共事務(wù)參與熱情,增強(qiáng)了民眾對(duì)組織、社區(qū)、國(guó)家的歸屬感和認(rèn)同感。新社會(huì)組織內(nèi)外部的合作逐漸重塑人們的誠(chéng)信體系和關(guān)愛氛圍。所有這些將多層面、多向度地推動(dòng)著中國(guó)社會(huì)價(jià)值體系日趨美好的演變。
(二)新的社會(huì)組織參與公共管理存在的問題。
1.非營(yíng)利組織營(yíng)利化。我國(guó)當(dāng)前的一些新社會(huì)組織,尤其是民辦非企業(yè)單位,名義上是為社會(huì)福利社會(huì)化盡一份力量,如辦私立醫(yī)院、公益性學(xué)校、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、文體機(jī)構(gòu)等等,而實(shí)際運(yùn)作中,一些舉辦者卻堅(jiān)持利益第一的錯(cuò)誤指導(dǎo)思想,謀求自身經(jīng)濟(jì)利益的最大化,完全背離了民辦非企業(yè)單位的實(shí)質(zhì)。也有舉辦者確實(shí)是出于提供公共服務(wù)的目的創(chuàng)辦了民辦非企業(yè)單位,但是缺乏資金支持,這時(shí),一些以獲利為目的的企業(yè)成為資助者后,會(huì)間接導(dǎo)致民辦非企業(yè)單位的營(yíng)利化趨向。
2.非政府部門政府化。當(dāng)前政府逐步把一部分社會(huì)福利、經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)等職能還權(quán)于社會(huì),但社會(huì)自治能力不足,所以大量由政府扶植的社會(huì)團(tuán)體成了政府職能轉(zhuǎn)變的承載者。這些社會(huì)團(tuán)體由于其部分權(quán)力來(lái)自于政府下放的公共權(quán)力,甚至有的一些活動(dòng)資金也來(lái)源于政府撥款,因此其組織形式、管理模式和手段與政府機(jī)關(guān)相似,缺乏非政府組織應(yīng)有的民間性和靈活性;在活動(dòng)目標(biāo)方面,往往主要對(duì)政府負(fù)責(zé),而較少對(duì)服務(wù)對(duì)象負(fù)責(zé),甚至一些社會(huì)團(tuán)體在社會(huì)上被稱為“二政府”。
3.公益組織非公益化。一些公益組織在創(chuàng)辦的過程中,由于創(chuàng)辦者的動(dòng)機(jī)不純,導(dǎo)致公益組織成為獲取個(gè)人地位聲譽(yù)或盈利目標(biāo)的手段,而喪失其公益性。另外一種情況是,作為某一公益組織,其成員招募具有要求條件的一致性,從而造成組織成員的層次相近性,因此很難切實(shí)地了解到不同層次服務(wù)對(duì)象的利益要求。這樣也會(huì)使得公益組織的公益性流于形式,造成一種客觀為社會(huì),主觀為自己的局面。新的社會(huì)組織在參與社會(huì)管理中之所以出現(xiàn)如此多看似相互矛盾的問題,一是因?yàn)樯鐣?huì)條件不足。如我國(guó)的社會(huì)自治程度不高(而美國(guó),每160人左右即有一個(gè)民間組織)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的限制,政府角色異位、社會(huì)文化與社會(huì)資本支撐力量的脆弱、法制規(guī)范缺乏等等;二是由于非政府組織自身存在缺陷導(dǎo)致的作用失靈問題,如資金匱乏、內(nèi)部管理問題、專業(yè)人才缺乏、社會(huì)公信度不高、宗旨和使命不明確等等。三是各類新的社會(huì)組織之間競(jìng)爭(zhēng)與合作不夠充分。
三、規(guī)范新的社會(huì)組織參與公共管理的思考
(一)世界各地非政府組織參與公共管理的啟示。
1.科學(xué)界定政府與非政府組織在公共管理事務(wù)合作中的職責(zé)。非政府組織參與社會(huì)管理,實(shí)質(zhì)上是在與政府分享社會(huì)事務(wù)的治理權(quán)力,為此,科學(xué)界定二者在社會(huì)管理中的職責(zé)就非常重要。吳錦良在研究香港非營(yíng)利組織發(fā)展情況時(shí)總結(jié)了三方面政府與社會(huì)的合作機(jī)制。一是政府與社會(huì)存在著福利服務(wù)業(yè)務(wù)上的合作;社會(huì)組織主要做微觀的服務(wù)業(yè)務(wù),政府則主要負(fù)責(zé)政策性業(yè)務(wù);社會(huì)組織是基礎(chǔ),政府是補(bǔ)充。二是政府與社會(huì)存在著資金供給與服務(wù)供給的合作;政府側(cè)重于提供資金,社會(huì)組織側(cè)重于提供服務(wù)。三是在管理上存在著政府的行政管理和社會(huì)的自我治理上的合作;政府主要運(yùn)用法律法規(guī)和行政權(quán)力進(jìn)行強(qiáng)制性管理,社會(huì)組織走的是自我管理、自我發(fā)展和自我約束的道路。
2.建立結(jié)構(gòu)合理、層次較高、內(nèi)容完整的有關(guān)非政府組織的立法體系。國(guó)外非政府組織較為發(fā)達(dá)的國(guó)家,或者有一個(gè)非營(yíng)利組織或社團(tuán)的組織法,或者如德國(guó)、日本在民法典中分別對(duì)社團(tuán)法人和公益組織予以規(guī)定,構(gòu)成非政府組織立法的重要部分。一般來(lái)說,國(guó)外非政府組織立法的內(nèi)容,主要涵括了非政府組織資格認(rèn)定與管理登記、資本與財(cái)務(wù)(主要涉及稅法上的規(guī)定),內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)立與運(yùn)行,及組織活動(dòng)等幾個(gè)部分,構(gòu)建了有關(guān)非政府組織宗旨與目的、登記條件與程序、稅收政策、內(nèi)部組織管理、資本積累(主要指其籌資及商業(yè)活動(dòng)),對(duì)公眾的社會(huì)責(zé)任(主要指其報(bào)告制度與披露制度)、終止與解散、制裁條款等方面的較為完善的法律體系,并且在外部予以稅法、競(jìng)爭(zhēng)法和破產(chǎn)法及其相關(guān)行政法方面的支持與配合。
(二)規(guī)范新的社會(huì)組織參與公共管理的具體措施。世界非政府組織在公共管理中的經(jīng)驗(yàn),有些我們可以直接拿來(lái)用,而有些則要看到我國(guó)的特殊性,可以作為未來(lái)的參照。當(dāng)今最為可行的措施就是,在進(jìn)行政府機(jī)構(gòu)改革的同時(shí),進(jìn)行社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的配套改革,在政府體制之外培育社會(huì)管理的新主體,實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)組織的良性合作與互動(dòng),走上社會(huì)管理多元化的健康發(fā)展道路。具體而言,可以從新的社會(huì)組織的自身完善與外部環(huán)境的改善兩個(gè)方面入手。
1.完善新社會(huì)組織的自身建設(shè),加強(qiáng)內(nèi)部治理。(1)完善組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu),使組織自身的運(yùn)行走上制度化軌道。首先明確組織的宗旨和使命。有效整合組織目標(biāo)與個(gè)人目標(biāo),確保組織目標(biāo)的公益性,實(shí)現(xiàn)組織的宗旨與活動(dòng)內(nèi)容的一致性。其次,借鑒西方非政府組織中的理事會(huì)制度,將組織運(yùn)作機(jī)構(gòu)分為理事會(huì)、執(zhí)行總裁和帶薪工作的職員三個(gè)層次。當(dāng)然,在目前有關(guān)社會(huì)組織的法律框架下,建立以理事會(huì)為核心的獨(dú)立決策的非政府組織治理結(jié)構(gòu)有困難,當(dāng)前,最為可行的方案在于明確業(yè)務(wù)主管部門、理事會(huì)和執(zhí)行層(秘書長(zhǎng))三方之間的責(zé)任關(guān)系,并各自貫徹自身的職責(zé)。再次,健全組織內(nèi)部的民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制。(2)完善內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)制,提升組織的公信力。一方面要注重制度的硬監(jiān)督,加強(qiáng)制度的制定和落實(shí)力度,另一方面要強(qiáng)化組織的軟監(jiān)督即道德、信念、使命的監(jiān)督。同時(shí)還要注重組織的宣傳,實(shí)現(xiàn)組織運(yùn)行的透明化和公開化,建立組織與社會(huì)公眾的信任關(guān)系,從而實(shí)現(xiàn)參與社會(huì)管理的規(guī)范化。(3)打造組織可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力。一是加強(qiáng)組織人才建設(shè)。開展對(duì)社會(huì)組織負(fù)責(zé)人的業(yè)務(wù)培訓(xùn),提高組織負(fù)責(zé)人的政治和業(yè)務(wù)素質(zhì),同時(shí)對(duì)于普通員工建立合理的激勵(lì)機(jī)制,設(shè)法吸引留住人才。二是注重組織文化的建設(shè),一方面強(qiáng)調(diào)組織內(nèi)部?jī)r(jià)值觀的一致和自我實(shí)現(xiàn),凝聚組織力量,另一方面明確組織的價(jià)值觀、宗旨和使命,吸引具有相同理念的企業(yè)與之開展合作,從而彌補(bǔ)其在資金、人才、管理經(jīng)驗(yàn)、社會(huì)聲望和營(yíng)銷手段方面的不足,增強(qiáng)其自治性和影響力,使組織獲得自身良性發(fā)展的能力。
2.優(yōu)化新社會(huì)組織參與公共管理的外部環(huán)境。新的社會(huì)組織面臨著轉(zhuǎn)型期復(fù)雜的社會(huì)環(huán)境,在參與社會(huì)管理的過程中,只強(qiáng)調(diào)自身的能力建設(shè)和內(nèi)部治理是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,更需要有寬松的制度環(huán)境和發(fā)展空間,從而促進(jìn)公共管理模式的實(shí)現(xiàn)。(1)完善法律制度建設(shè)。新的社會(huì)組織在社會(huì)管理中有序合法運(yùn)行,離不開良好的法律環(huán)境。適應(yīng)時(shí)代要求的、無(wú)縫銜接的、多層次性的、具有可操作性的法律制度的建設(shè)是把社會(huì)組織的發(fā)展納入到制度化、規(guī)范化和法制化軌道的前提。一是修訂、完善現(xiàn)行的行政法規(guī)。制定頒布推進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展與管理的專項(xiàng)法規(guī),形成分類發(fā)展和監(jiān)管的行政法規(guī)體系。研究制定政府扶持社會(huì)組織發(fā)展的相關(guān)政策,出臺(tái)政府委托社會(huì)組織服務(wù)的制度,以扶持發(fā)展為前提,建立健全社會(huì)組織稅收等相關(guān)法規(guī)政策。二是堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn),以新的理念,繼續(xù)深入研究和改革現(xiàn)行的登記許可制度,為社會(huì)組織發(fā)展開辟一定空間,強(qiáng)化政府對(duì)新的社會(huì)組織的監(jiān)督管理。(2)改革社會(huì)組織管理體制。在廣東探索社會(huì)組織管理體制試點(diǎn)的基礎(chǔ)上,適應(yīng)社會(huì)組織在數(shù)量、性質(zhì)、規(guī)模、活動(dòng)領(lǐng)域、活動(dòng)方式等方面的變化要求,從實(shí)際出發(fā),精簡(jiǎn)業(yè)務(wù)主管單位,按照社會(huì)組織分類特點(diǎn),明確業(yè)務(wù)主管單位,并對(duì)主管單位的職責(zé)予以規(guī)定,解決雙重管理,使其業(yè)主管部門和登記管理部門有法可依,各司其職,各負(fù)其責(zé)。(3)完善外部監(jiān)督和評(píng)估體系。包括建立健全政府監(jiān)督、獨(dú)立第三方評(píng)估、非營(yíng)利組織同行間的互律、媒體的監(jiān)督及捐贈(zèng)者的監(jiān)督,實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)組織的全方位的監(jiān)督,以免虛監(jiān)、弱監(jiān)和漏監(jiān)。(4)培育良好的社會(huì)輿論氛圍。一是更新管理者的社會(huì)管理理念。不同層次的管理者,都應(yīng)樹立管理主體多元化的理念。這種觀念的更新一方面可以通過對(duì)管理者的培訓(xùn)來(lái)實(shí)現(xiàn);另一方面可以通過對(duì)國(guó)外某個(gè)領(lǐng)域的社會(huì)組織或者社區(qū)社會(huì)組織進(jìn)行實(shí)地考察推動(dòng)其踐行的動(dòng)力;還可以通過局部改革試驗(yàn)來(lái)訓(xùn)練和深化管理者的公共管理理念。二是加強(qiáng)媒體宣傳,抓好參與社會(huì)管理的社會(huì)組織的典型,使人們認(rèn)可并支持他們的工作。三是倡導(dǎo)新型的社會(huì)捐贈(zèng)文化。在我國(guó)社會(huì)公益理論不發(fā)達(dá),缺乏個(gè)人捐贈(zèng)的組織傳統(tǒng),有的只是慈善傳統(tǒng),這種慈善更強(qiáng)調(diào)給予者的大方和仁慈,更突出熟人間的互助,并不習(xí)慣于向一個(gè)中介機(jī)構(gòu)捐款,讓其代表自己管理和使用這筆金錢。因此,轉(zhuǎn)變觀念,改變傳統(tǒng)捐贈(zèng)文化,樹立現(xiàn)代新型的組織捐贈(zèng)文化就顯得必要和緊迫。