法治視閾下地方府際爭議及其消解方略范文
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【摘要】中國橫向地方政府際爭議隨著改革的深入日漸凸顯，消減了政府間的協(xié)同合作，致使整體政府的塑造困難重重，政府的合力難以發(fā)揮，綜合成效大打折扣。在信息化、透明化的時(shí)代背景下，地方政府已不能自成系統(tǒng)乃至游離于行政生態(tài)系統(tǒng)之外，而須在法治的框架下尋求府際爭議的解決途徑。府際爭議的有效解決應(yīng)遵循法治原則；力求擺脫僅從政治視角研究的窠臼，探索出適合中國情境的法治與善治之路；立足于地域不均衡發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，解析橫向地方政府際爭議之成因并實(shí)施行之有效的消解方略。
【英文摘要】ThedisputesbetweenChineselocalgovernmentsemergethemselvesgraduallyalongwiththedeepeningofreforms，whichreducethecooperationbetweenlocalgovernments，preventtomoldanoverallgovernment，makethejointeffortsofgovernmentshardtofunction，andthengivesadiscounttothecomprehensiveeffect.Atthetimesofinformationalizationandtransparentness，nolocalgovernmentcanbeanindependentsystemandevendissociateitselffrompublicadministrativeecosystem.Itmustfindmethodstosolvethecontradictionsbetweenlocalgovernmentsundertheframeofrulingbylaw.Theeffectivesolutionsofconflictsmustconformtotheprincipleofrulingbylaw，Thisarticleattemptstointegraterulingbylawwithstategovernance，makesgreatefforttogetridofthelimitationofresearchesonlyfrompoliticalperspective，andexploresthepathsofrulingbylawandgoodgovernancethatsuitsChina‘ssituation.Basedontherealityofimbalanceddevelopmentamongdifferentregions，thispaperanalyzesthecauseofdisputesbetweenlaterallocalgovernmentsandputsforwardsomeeffectivesolutionstrategies.
【關(guān)鍵詞】法治；地方政府際爭議；治理；善治；整體政府
【英文關(guān)鍵詞】rulingbylaw；disputesbetweenlocalgovernments；governance；goodgovernance；overallgovernment
論點(diǎn)摘登
地方政府主導(dǎo)合作型治理：構(gòu)建和諧社會(huì)的新視點(diǎn)
胡曉芳在江南社會(huì)學(xué)院學(xué)報(bào)2006年第3期上撰文《地方政府主導(dǎo)合作型治理：構(gòu)建和諧社會(huì)的新視點(diǎn)》。文章指出：地方治理與和諧社會(huì)具備共同的哲學(xué)基礎(chǔ)，為我國構(gòu)建和諧社會(huì)奠定了必要的基礎(chǔ)。然而，地方治理在中國語境下有著特殊的含義，中央政府和地方政府之間長期以來關(guān)系不順，地方政府之間的無序競爭十分嚴(yán)重，公民社會(huì)和第三部門發(fā)育不成熟等問題的存在。這些都增加了社會(huì)的不和諧度，導(dǎo)致了我國地方治理實(shí)踐的失敗甚于成功。我國的地方治理有待在學(xué)習(xí)、反思和制度的演進(jìn)過程中不斷完善，構(gòu)建地方政府主導(dǎo)合作型地方治理模式，強(qiáng)化地方政府和中央政府的合作，培育公民社會(huì)和第三部門并努力獲取其支持，規(guī)范地方政府的有序競爭是增進(jìn)地方治理的有效途徑。（余光）
改革開放前，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)由中央調(diào)控，地方政府間橫向交流甚少，尚無維護(hù)自身利益的動(dòng)機(jī)與意識(shí)，或多或少有“井水不犯河水”的態(tài)勢(shì)。隨著開放的潮流，地方利益逐漸形成，而經(jīng)濟(jì)區(qū)域與行政區(qū)域并不完全重合，基于“經(jīng)濟(jì)人”視角考量，地方政府間展開了白熱化的資源爭奪，近來頻繁發(fā)生的汽車大戰(zhàn)、港口建設(shè)爭奪戰(zhàn)及啤酒大戰(zhàn)等即為例證。地方政府際爭議使得地方政府難以形成協(xié)同的合力，極大挫傷了宏觀調(diào)控能力，進(jìn)而損耗了國家的綜合實(shí)力，對(duì)整體的發(fā)展極為不利。地方府際關(guān)系綜合起來實(shí)際上是中央與地方關(guān)系，若地方政府際爭議處理不好，將直接影響中央的威信和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。提出問題的目的在于解決問題而非增加裂痕，而有效的基點(diǎn)即為法治，惟有納入法治框架之中，才會(huì)解決府際爭議，實(shí)現(xiàn)各地方政府的共贏，進(jìn)而發(fā)揮整體政府的實(shí)力，發(fā)展國家的經(jīng)濟(jì)。
一、地方政府際爭議泛化的現(xiàn)實(shí)表征地方政府際爭議的案例可謂比比皆是。
如豫陜兩省關(guān)于三門峽水庫存廢之爭，自水庫立項(xiàng)之初至今已延綿了半個(gè)多世紀(jì)。兩省間爭議的原因在于三門峽水庫的興建，使本無水患之憂的關(guān)中平原屢遭洪災(zāi)，導(dǎo)致豫陜兩省爭端愈演愈烈，已上升到政治層面，兩省人大代表在全國人大會(huì)議上提出相反的議案，陜西要炸，河南要保。兩省間的府際爭議問題比較嚴(yán)峻，已非行政調(diào)解所能解決[1].豫陜兩省的爭議已超出水利部行政調(diào)解的范圍，只能提交到國務(wù)院解決，若處理不當(dāng)可能導(dǎo)致兩敗俱傷乃至損害中央權(quán)威。
無獨(dú)有偶，在蘇魯邊界的微山湖地區(qū)，二省為爭奪水資源已到了劍拔弩張的地步，械斗事件屢見不鮮，給微山湖兩側(cè)人民造成巨大損失；水利部下設(shè)的淮委沂沭泗局只能控制南四湖的防洪工程，而取水工程由蘇魯兩省水行政部門管理；因行政級(jí)別及管轄范圍等原因，沂沭泗局無法進(jìn)行有效監(jiān)督。南四湖地區(qū)水事糾紛的協(xié)商，一般是淮委會(huì)主持蘇魯兩省代表談判，談判成功則皆大歡喜；協(xié)商不成則只能將矛盾上交中央裁決[2].類似事件也發(fā)生在太湖、洞庭湖等流域，僅以行政手段協(xié)調(diào)已無能為力。
紛繁復(fù)雜的跨區(qū)域污染問題使沿江河區(qū)際心存芥蒂，譬如為數(shù)眾多的江河污染，具體如長江、黃河、淮河流域污染頻頻發(fā)生。近者如松花江污染，致使沿岸的哈爾濱等大中城市緊急停水，污染源甚至進(jìn)入俄羅斯境內(nèi)，引起國際爭端。松花江污染問題使黑龍江對(duì)吉林素有成見，而黑龍江作為受害者，根本無法解決問題，只能提交國務(wù)院解決。另有大氣污染，如2006年6月河北農(nóng)民燒麥秸產(chǎn)生的煙霧被風(fēng)吹到北京，致使北京空氣嚴(yán)重污染。如此狀況不勝枚舉，實(shí)際上任何地方都不能孤立于生態(tài)系統(tǒng)之外，解決問題的路徑在于協(xié)作而非抵制甚至壓制。
在資源爭奪方面，如駐京辦，其職能已異化為“跑部錢進(jìn)”，爭奪稀缺資源的官員增加政績進(jìn)而謀求晉升階梯。地方政府之間的零和博弈導(dǎo)致你死我活的利益爭奪，給整體造成損害。再如地方政府為謀求政績，打起招商引資爭奪戰(zhàn)，紛紛降低招商標(biāo)準(zhǔn)，甚至通過贈(zèng)送土地使用權(quán)、降低稅率等方式壓低準(zhǔn)入門檻。這種種做法對(duì)于單個(gè)地方的經(jīng)濟(jì)增長有利，但損害了整體利益和弱勢(shì)方的權(quán)益，可謂“鷸蚌相爭，漁翁得利”。還有林林總總的關(guān)稅壁壘等地方保護(hù)主義導(dǎo)致烽煙四起，給地方間良性互動(dòng)帶來麻煩。
二、從法治視野探悉府際爭議之成因
法為立國之本。在依法治國的框架下，合理有效的法律手段是協(xié)調(diào)地方政府關(guān)系的基本保障，故而須從法治視野探求府際爭議的產(chǎn)生原因。
從法治行政角度探悉，當(dāng)前處理府際爭議的法律并不完善，府際爭議有無法可依之虞。公權(quán)力應(yīng)依法行使，而在缺乏相關(guān)法律的情境下，不受約束的權(quán)力只會(huì)使地方政府際爭議的處理雪上加霜。法治情境要求涉及公共權(quán)益的問題進(jìn)入法律調(diào)整的范疇，可并未有規(guī)定國務(wù)院處理府際爭議應(yīng)遵循的法律及行政程序，使得處理府際爭議無章可循。法治情境要求，行政權(quán)力愈大，外部監(jiān)督的機(jī)制也必須隨之加強(qiáng)[3].在國務(wù)院擁有不受監(jiān)督的自由裁量權(quán)的狀況下，公正難以確保。如爭奪微山湖水資源的案例，明顯缺乏相關(guān)法律來明晰水權(quán)分配，雖有《憲法》和《水法》對(duì)水資源進(jìn)行配置，但其缺失在于中央只授予地方政府水資源管理權(quán)而不予所有權(quán)，實(shí)際上中央難以精確估算地方政府確切需要的水量，這就給了投機(jī)主義可乘之機(jī)，也給沖突的產(chǎn)生留下了隱患。中國缺乏保障公正的法律和調(diào)解機(jī)制，此方面的缺失對(duì)法治提出了嚴(yán)峻考驗(yàn)，日后應(yīng)加強(qiáng)協(xié)調(diào)府際爭議的立法，盡量從法律層面做到未雨綢繆。
從司法層面分析，在當(dāng)前行政爭議排除司法權(quán)介入的情況下，難以捍衛(wèi)基本的公平正義。我國法律規(guī)定了解決行政機(jī)關(guān)間爭議應(yīng)遵循的原則：行政系統(tǒng)內(nèi)部解決，排除法院司法權(quán)的介入；爭議雙方的共同上級(jí)機(jī)關(guān)為爭議的最終解決機(jī)關(guān)[4].如此規(guī)定排除了走司法路線的可能，不符合“依法治國”的國策，也有悖于憲政精神。若福建與浙江交界的兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)生行政爭議，它們的共同上級(jí)是國務(wù)院，在行政爭議日趨增多的情況下，一味提請(qǐng)上級(jí)解決會(huì)浪費(fèi)大量行政資源，這給橫向政府際關(guān)系的協(xié)調(diào)增加了執(zhí)行難度。法治要求“任何人不得作為自己案件的法官”，在國務(wù)院不能成為被告且缺乏法律監(jiān)督的情形下，也就意味著國務(wù)院可不對(duì)自身的行政裁決負(fù)責(zé)，捍衛(wèi)公正也就無從談起。憲政要求，不能以損害一方的權(quán)益來換取另一方受益，這要求完善的立法從而進(jìn)行司法裁決[5].橫向地方府際爭議涉及地方公益事務(wù)，司法途徑能夠維護(hù)社會(huì)公義，故而“司法最終原則”是解決府際爭議的歸一之道。
從行政立法層面考量，具有立法資格的行政主體眾多，在缺乏監(jiān)督及協(xié)調(diào)機(jī)制的情境下為府際爭議的產(chǎn)生埋下了隱患。我國《立法法》第73條規(guī)定，具有制定政府規(guī)章主體資格的有省、自治區(qū)、直轄市政府和較大的市的人民政府。立法主體的眾多，使府際爭議的發(fā)生成為可能，一些具有立法權(quán)的地方政府在立法時(shí)制定有利于本地的法律的同時(shí)，卻侵犯了其他地方的利益。雖然地方立法是依法進(jìn)行的，也有審查備案程序，但并未以橫向比較以確定地方立法是否與周邊地方立法有沖突。實(shí)際上地方立法沖突導(dǎo)致的府際爭議已日趨增多，訂立合法合理的契約已成為當(dāng)務(wù)之急。協(xié)調(diào)治理是符合法治的正道，在長三角、珠三角和環(huán)渤海地區(qū)一體化進(jìn)程中，地方政府因立法沖突而導(dǎo)致的協(xié)調(diào)困難已制約著總體發(fā)展，故立法上減少?zèng)_突并鼓勵(lì)地方政府交流是非常必要的。
從權(quán)責(zé)對(duì)稱角度研究，中央與地方及地方之間權(quán)限界定不明晰，也是導(dǎo)致地方政府際爭議迭起的原因之一。我國政府之間強(qiáng)勢(shì)與弱勢(shì)難以平衡，在于強(qiáng)勢(shì)方以產(chǎn)權(quán)改革為名竊占公共資產(chǎn)與以“公共利益”為名強(qiáng)劫私有資產(chǎn)的“尺蠖效應(yīng)”。表現(xiàn)為政策收緊時(shí)，首先束縛的是弱勢(shì)方，政策放開時(shí)首先放縱的是權(quán)勢(shì)者[6].政府不是天使，不受監(jiān)督的權(quán)力難免產(chǎn)生腐敗，法治國家要求政府權(quán)責(zé)對(duì)稱，自覺接受各界監(jiān)督。中國當(dāng)前政府權(quán)限劃定并不明確，中央政府與地方政府的職責(zé)不清，而地方政府之間也存在職能模糊交叉的現(xiàn)象，在有利可圖時(shí)一擁而上，無利可圖則互相推諉，從而產(chǎn)生大量府際爭議，難以達(dá)到服務(wù)民眾的效能。法治要求明晰政府權(quán)限并嚴(yán)格遵守分權(quán)協(xié)議，以減少地方府際爭議的發(fā)生。
從資源分配角度探究，對(duì)公共資源的爭奪使得尋租行為屢禁不止，在妨礙程序正義的同時(shí)也為府際爭議埋下了隱患。從中央與地方資源分配而言，分稅制導(dǎo)致地方政府財(cái)源不足，中央政府財(cái)權(quán)上收而事權(quán)下放，地方政府有事權(quán)而財(cái)權(quán)不夠；地方之間就展開了稀缺資源的爭奪，地方政府難以從正規(guī)渠道獲得稀缺資源，只能暗箱操作以公賄方式向中央政府部門尋租，駐京辦的遍地開花即為例證，這不符合法治原則也并非長久之道，卻也是無奈之舉。某些地方政府把自身的行政行為及其主導(dǎo)下的經(jīng)濟(jì)行為都視作“公共利益”，以便于租用行政權(quán)力[7].這種有意無意的混淆成為地方政府權(quán)力尋租的理論依據(jù)，嚴(yán)重阻塞了正常的利益表達(dá)渠道，從起點(diǎn)上造成資源分配的嚴(yán)重失衡，最終損害的是中央權(quán)威，貽害無窮。分配不公導(dǎo)致府際爭議產(chǎn)生，尋租失敗抑或獲益少的地方政府心存不滿，將會(huì)采取更為不合法的程序獲得收益，這就導(dǎo)致政府爭議逐步激化。因此，應(yīng)從源頭來尋找地方政府際爭議的成因。
三、基于法治視角提出解決府際爭議的方略
依法行政是府際爭議解決的基點(diǎn)，府際爭議的最終解決要納入憲政法治框架之下，確保行政行為在法律范圍內(nèi)有效行使。
要加強(qiáng)憲政建設(shè)，保障府際爭議的處理做到公平、公正、公開。憲政可有效監(jiān)督公權(quán)力，保障公平，推行公義。可在民眾中廣泛推廣憲政理念，利用輿論監(jiān)督和民間監(jiān)督，敦促政府秉承依法辦事理念，地方政府就會(huì)循規(guī)蹈矩并力求規(guī)避沖突，府際爭議從而會(huì)大大減少。實(shí)現(xiàn)公權(quán)力之間監(jiān)督制衡，立法、行政、司法體系應(yīng)彼此獨(dú)立，避免行政命令凌駕于法律之上，從而使得地方府際爭議依法處理而不受羈絆；引入司法體系并保障法院的自主性，以實(shí)現(xiàn)合理公正的處理府際爭議；引入判例法和司法審查，給最高法院以更多的決定權(quán)，避免重復(fù)工作并使府際爭議處理有章可循。府際爭議的處理，在開放的憲政語境下將會(huì)更有成效。
要適當(dāng)約束公權(quán)力，將府際爭議納入司法體系協(xié)調(diào)。公平是彌合爭端的有效武器，上級(jí)行政機(jī)關(guān)在協(xié)調(diào)府際爭議時(shí)難以做到不偏不倚，這將陷入兩難境地；司法則可相對(duì)超然地協(xié)調(diào)并捍衛(wèi)法律的尊嚴(yán)，故比行政體系更能秉持公平。若能保障法官對(duì)地方政府的獨(dú)立，法院對(duì)地方性法規(guī)進(jìn)行審查，則可徹底打擊地方保護(hù)主義并有效協(xié)調(diào)地方政府際爭議[8].因此，在處理地方政府際爭議時(shí)應(yīng)引入司法體系，根據(jù)法律及道德標(biāo)準(zhǔn)并參照以往成功的判例，以法官的智慧，公正地審判，有效處理紛爭，規(guī)范行政程序的正當(dāng)性，確保府際爭議的妥當(dāng)協(xié)調(diào)。要賦予最高法院違憲審查權(quán)，為促進(jìn)司法獨(dú)立與監(jiān)督行政的實(shí)現(xiàn)，司法權(quán)實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)并設(shè)立大區(qū)法院，減少地方行政對(duì)司法公正的牽制，以達(dá)到府際爭議的妥善處理。
立法時(shí)要側(cè)重協(xié)調(diào)合作，力求達(dá)到事前監(jiān)督。植根于公平的善法是協(xié)調(diào)府際爭議的立足點(diǎn)，僅行政干預(yù)難以保證公平性，一般由地方政府自主協(xié)調(diào)，例外情況下上級(jí)政府介入?yún)f(xié)調(diào)。要從力求完善的法治視角出發(fā)，制定協(xié)調(diào)地方政府際關(guān)系的法律——《府際關(guān)系協(xié)調(diào)法》，使府際爭議處理有法可依。以往府際往往是無序競爭產(chǎn)生爭議而后立法，而法治要求先宏觀立法，后有序競爭。解決途徑在于疏浚而非封堵，可先建立合法機(jī)制，而后讓地方政府依法競爭，以達(dá)到防患于未然的目的。中央在審查地方法規(guī)時(shí)，不僅要橫向比較下位法是否與上位法沖突，更要橫向比較地方法規(guī)是否沖突，爭取將法規(guī)沖突彌合在萌芽狀態(tài)。上級(jí)應(yīng)主動(dòng)將彼此沖突的地方法規(guī)告知相關(guān)方，鼓勵(lì)地方政府以開放平等的心態(tài)自主協(xié)調(diào)，在共同的語境中妥協(xié)談判乃至達(dá)成一致意見，以減少實(shí)際運(yùn)作中府際爭議發(fā)生的概率。在已發(fā)生爭議的態(tài)勢(shì)下，上級(jí)應(yīng)安排地方盡快從法律上彌合爭議，從而避免在同一沖突的法規(guī)上糾纏不休。
要明晰政府權(quán)限，創(chuàng)建治理理念下的行政協(xié)調(diào)的機(jī)制。地方政府間無序競爭會(huì)損害整體利益，欲理順地方府際關(guān)系必先明晰央地關(guān)系，以此為根基明確地方政府權(quán)限以規(guī)范其行政行為。法治情境要求央地合理分權(quán)，增加地方分稅比率，使地方能相對(duì)自足并有施展才能的空間。要建立公正透明的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，明晰央地及地方之間的產(chǎn)權(quán)以達(dá)到競爭規(guī)范化。法治要求建立解決地方府際爭議的機(jī)制和完善的授權(quán)制，創(chuàng)制良好的地方互動(dòng)關(guān)系。在治理的情境下力求最大限度地彌補(bǔ)市場配置與社會(huì)管理的不足，實(shí)現(xiàn)各主體之間的和諧發(fā)展，促進(jìn)法治國家的實(shí)現(xiàn)[9].善治是公共利益最大化的過程，是政府之間及政府與社會(huì)之間的良好協(xié)作。中央政府依法營造交流平臺(tái)，為協(xié)調(diào)地方政府際爭議保駕護(hù)航，確立制度框架使地方政府恪守協(xié)議；地方政府認(rèn)識(shí)到“雙贏”的優(yōu)點(diǎn)并約定俗成制定游戲規(guī)則，在互信的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)自我協(xié)調(diào)，獎(jiǎng)賞遵循規(guī)則者并處罰違規(guī)者；以網(wǎng)絡(luò)組織形式地平等協(xié)商，打破區(qū)域觀念、行政級(jí)別觀念，盡量采用圓桌會(huì)議方式，使地方政府有相對(duì)平等的地位，提高地方政府參與協(xié)調(diào)的積極性。位于山東省西南部的南四湖地區(qū)困境近年改觀很多，湖區(qū)民眾互諒互讓團(tuán)結(jié)一致共謀發(fā)展，兩地領(lǐng)導(dǎo)建立信任互訪、聯(lián)合預(yù)警和矛盾調(diào)處機(jī)制，湖區(qū)由府際爭議頻發(fā)之地變成和諧友愛之所[10].
要明晰公共利益范疇，對(duì)弱勢(shì)方要進(jìn)行利益補(bǔ)償。局部利益是合法的，應(yīng)該依靠協(xié)商的內(nèi)在機(jī)制在個(gè)人利益和公共利益、局部利益以及整體利益之間取得一個(gè)合適而且可以接受的平衡關(guān)系[11].法治情境要求中央政府確保地方合法權(quán)益不受侵害，防止地方政府打著“公共利益”的幌子行權(quán)力尋租之實(shí)；給地方一定的創(chuàng)制權(quán)，營造合理有效的環(huán)境；合理確定公益的界限，在同一語境下多元競爭，不給強(qiáng)勢(shì)地方政府以借公益之名侵害其整體權(quán)益的機(jī)會(huì)。國家公權(quán)力要尊重現(xiàn)狀，矯正地方政府間的利益關(guān)系，維護(hù)整體對(duì)資源和環(huán)境的合法權(quán)益；保護(hù)弱勢(shì)方的合法權(quán)益，設(shè)立補(bǔ)償機(jī)制，讓利益受損方得到安撫和補(bǔ)償。用激勵(lì)而非強(qiáng)制方式褒獎(jiǎng)舍小家為大家的行為，以維護(hù)公平正義，對(duì)做出讓步的地方政府要進(jìn)行補(bǔ)償，譬如對(duì)為實(shí)現(xiàn)河流治污和退耕還林等整體目標(biāo)做出妥協(xié)的地區(qū)予以獎(jiǎng)勵(lì)，激發(fā)其執(zhí)行宏觀目標(biāo)的積極性。注重NGO（不以營利為目的非政府組織）的意見并增加其話語權(quán)，NGO更關(guān)注本區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展，可對(duì)地方政府有效監(jiān)督并超脫地協(xié)調(diào)地方政府爭議。
中國橫向地方政府際爭議問題的解決不可能一蹴而就，需要在憲政法治架構(gòu)下不斷進(jìn)行調(diào)整。在地域發(fā)展非均衡的情境下，處理地方政府際爭議可通過治理理念把利益相關(guān)者統(tǒng)合在一起，形成協(xié)同的整體政府并順應(yīng)法治國家的發(fā)展訴求。將地方政府際爭議彌合在初始狀態(tài)，發(fā)揮政府的合力，促進(jìn)治理情境下的地方政府之間的公正平等并最終走向和諧發(fā)展。
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【摘要】中國橫向地方政府際爭議隨著改革的深入日漸凸顯，消減了政府間的協(xié)同合作，致使整體政府的塑造困難重重，政府的合力難以發(fā)揮，綜合成效大打折扣。在信息化、透明化的時(shí)代背景下，地方政府已不能自成系統(tǒng)乃至游離于行政生態(tài)系統(tǒng)之外，而須在法治的框架下尋求府際爭議的解決途徑。府際爭議的有效解決應(yīng)遵循法治原則；力求擺脫僅從政治視角研究的窠臼，探索出適合中國情境的法治與善治之路；立足于地域不均衡發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，解析橫向地方政府際爭議之成因并實(shí)施行之有效的消解方略。
【英文摘要】ThedisputesbetweenChineselocalgovernmentsemergethemselvesgraduallyalongwiththedeepeningofreforms，whichreducethecooperationbetweenlocalgovernments，preventtomoldanoverallgovernment，makethejointeffortsofgovernmentshardtofunction，andthengivesadiscounttothecomprehensiveeffect.Atthetimesofinformationalizationandtransparentness，nolocalgovernmentcanbeanindependentsystemandevendissociateitselffrompublicadministrativeecosystem.Itmustfindmethodstosolvethecontradictionsbetweenlocalgovernmentsundertheframeofrulingbylaw.Theeffectivesolutionsofconflictsmustconformtotheprincipleofrulingbylaw，Thisarticleattemptstointegraterulingbylawwithstategovernance，makesgreatefforttogetridofthelimitationofresearchesonlyfrompoliticalperspective，andexploresthepathsofrulingbylawandgoodgovernancethatsuitsChina‘ssituation.Basedontherealityofimbalanceddevelopmentamongdifferentregions，thispaperanalyzesthecauseofdisputesbetweenlaterallocalgovernmentsandputsforwardsomeeffectivesolutionstrategies.
【關(guān)鍵詞】法治；地方政府際爭議；治理；善治；整體政府
【英文關(guān)鍵詞】rulingbylaw；disputesbetweenlocalgovernments；governance；goodgovernance；overallgovernment
論點(diǎn)摘登
地方政府主導(dǎo)合作型治理：構(gòu)建和諧社會(huì)的新視點(diǎn)
胡曉芳在江南社會(huì)學(xué)院學(xué)報(bào)2006年第3期上撰文《地方政府主導(dǎo)合作型治理：構(gòu)建和諧社會(huì)的新視點(diǎn)》。文章指出：地方治理與和諧社會(huì)具備共同的哲學(xué)基礎(chǔ)，為我國構(gòu)建和諧社會(huì)奠定了必要的基礎(chǔ)。然而，地方治理在中國語境下有著特殊的含義，中央政府和地方政府之間長期以來關(guān)系不順，地方政府之間的無序競爭十分嚴(yán)重，公民社會(huì)和第三部門發(fā)育不成熟等問題的存在。這些都增加了社會(huì)的不和諧度，導(dǎo)致了我國地方治理實(shí)踐的失敗甚于成功。我國的地方治理有待在學(xué)習(xí)、反思和制度的演進(jìn)過程中不斷完善，構(gòu)建地方政府主導(dǎo)合作型地方治理模式，強(qiáng)化地方政府和中央政府的合作，培育公民社會(huì)和第三部門并努力獲取其支持，規(guī)范地方政府的有序競爭是增進(jìn)地方治理的有效途徑。（余光）
改革開放前，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)由中央調(diào)控，地方政府間橫向交流甚少，尚無維護(hù)自身利益的動(dòng)機(jī)與意識(shí)，或多或少有“井水不犯河水”的態(tài)勢(shì)。隨著開放的潮流，地方利益逐漸形成，而經(jīng)濟(jì)區(qū)域與行政區(qū)域并不完全重合，基于“經(jīng)濟(jì)人”視角考量，地方政府間展開了白熱化的資源爭奪，近來頻繁發(fā)生的汽車大戰(zhàn)、港口建設(shè)爭奪戰(zhàn)及啤酒大戰(zhàn)等即為例證。地方政府際爭議使得地方政府難以形成協(xié)同的合力，極大挫傷了宏觀調(diào)控能力，進(jìn)而損耗了國家的綜合實(shí)力，對(duì)整體的發(fā)展極為不利。地方府際關(guān)系綜合起來實(shí)際上是中央與地方關(guān)系，若地方政府際爭議處理不好，將直接影響中央的威信和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。提出問題的目的在于解決問題而非增加裂痕，而有效的基點(diǎn)即為法治，惟有納入法治框架之中，才會(huì)解決府際爭議，實(shí)現(xiàn)各地方政府的共贏，進(jìn)而發(fā)揮整體政府的實(shí)力，發(fā)展國家的經(jīng)濟(jì)。
一、地方政府際爭議泛化的現(xiàn)實(shí)表征地方政府際爭議的案例可謂比比皆是。
如豫陜兩省關(guān)于三門峽水庫存廢之爭，自水庫立項(xiàng)之初至今已延綿了半個(gè)多世紀(jì)。兩省間爭議的原因在于三門峽水庫的興建，使本無水患之憂的關(guān)中平原屢遭洪災(zāi)，導(dǎo)致豫陜兩省爭端愈演愈烈，已上升到政治層面，兩省人大代表在全國人大會(huì)議上提出相反的議案，陜西要炸，河南要保。兩省間的府際爭議問題比較嚴(yán)峻，已非行政調(diào)解所能解決[1].豫陜兩省的爭議已超出水利部行政調(diào)解的范圍，只能提交到國務(wù)院解決，若處理不當(dāng)可能導(dǎo)致兩敗俱傷乃至損害中央權(quán)威。
無獨(dú)有偶，在蘇魯邊界的微山湖地區(qū)，二省為爭奪水資源已到了劍拔弩張的地步，械斗事件屢見不鮮，給微山湖兩側(cè)人民造成巨大損失；水利部下設(shè)的淮委沂沭泗局只能控制南四湖的防洪工程，而取水工程由蘇魯兩省水行政部門管理；因行政級(jí)別及管轄范圍等原因，沂沭泗局無法進(jìn)行有效監(jiān)督。南四湖地區(qū)水事糾紛的協(xié)商，一般是淮委會(huì)主持蘇魯兩省代表談判，談判成功則皆大歡喜；協(xié)商不成則只能將矛盾上交中央裁決[2].類似事件也發(fā)生在太湖、洞庭湖等流域，僅以行政手段協(xié)調(diào)已無能為力。
紛繁復(fù)雜的跨區(qū)域污染問題使沿江河區(qū)際心存芥蒂，譬如為數(shù)眾多的江河污染，具體如長江、黃河、淮河流域污染頻頻發(fā)生。近者如松花江污染，致使沿岸的哈爾濱等大中城市緊急停水，污染源甚至進(jìn)入俄羅斯境內(nèi)，引起國際爭端。松花江污染問題使黑龍江對(duì)吉林素有成見，而黑龍江作為受害者，根本無法解決問題，只能提交國務(wù)院解決。另有大氣污染，如2006年6月河北農(nóng)民燒麥秸產(chǎn)生的煙霧被風(fēng)吹到北京，致使北京空氣嚴(yán)重污染。如此狀況不勝枚舉，實(shí)際上任何地方都不能孤立于生態(tài)系統(tǒng)之外，解決問題的路徑在于協(xié)作而非抵制甚至壓制。
在資源爭奪方面，如駐京辦，其職能已異化為“跑部錢進(jìn)”，爭奪稀缺資源的官員增加政績進(jìn)而謀求晉升階梯。地方政府之間的零和博弈導(dǎo)致你死我活的利益爭奪，給整體造成損害。再如地方政府為謀求政績，打起招商引資爭奪戰(zhàn)，紛紛降低招商標(biāo)準(zhǔn)，甚至通過贈(zèng)送土地使用權(quán)、降低稅率等方式壓低準(zhǔn)入門檻。這種種做法對(duì)于單個(gè)地方的經(jīng)濟(jì)增長有利，但損害了整體利益和弱勢(shì)方的權(quán)益，可謂“鷸蚌相爭，漁翁得利”。還有林林總總的關(guān)稅壁壘等地方保護(hù)主義導(dǎo)致烽煙四起，給地方間良性互動(dòng)帶來麻煩。
二、從法治視野探悉府際爭議之成因
法為立國之本。在依法治國的框架下，合理有效的法律手段是協(xié)調(diào)地方政府關(guān)系的基本保障，故而須從法治視野探求府際爭議的產(chǎn)生原因。
從法治行政角度探悉，當(dāng)前處理府際爭議的法律并不完善，府際爭議有無法可依之虞。公權(quán)力應(yīng)依法行使，而在缺乏相關(guān)法律的情境下，不受約束的權(quán)力只會(huì)使地方政府際爭議的處理雪上加霜。法治情境要求涉及公共權(quán)益的問題進(jìn)入法律調(diào)整的范疇，可并未有規(guī)定國務(wù)院處理府際爭議應(yīng)遵循的法律及行政程序，使得處理府際爭議無章可循。法治情境要求，行政權(quán)力愈大，外部監(jiān)督的機(jī)制也必須隨之加強(qiáng)[3].在國務(wù)院擁有不受監(jiān)督的自由裁量權(quán)的狀況下，公正難以確保。如爭奪微山湖水資源的案例，明顯缺乏相關(guān)法律來明晰水權(quán)分配，雖有《憲法》和《水法》對(duì)水資源進(jìn)行配置，但其缺失在于中央只授予地方政府水資源管理權(quán)而不予所有權(quán)，實(shí)際上中央難以精確估算地方政府確切需要的水量，這就給了投機(jī)主義可乘之機(jī)，也給沖突的產(chǎn)生留下了隱患。中國缺乏保障公正的法律和調(diào)解機(jī)制，此方面的缺失對(duì)法治提出了嚴(yán)峻考驗(yàn)，日后應(yīng)加強(qiáng)協(xié)調(diào)府際爭議的立法，盡量從法律層面做到未雨綢繆。
從司法層面分析，在當(dāng)前行政爭議排除司法權(quán)介入的情況下，難以捍衛(wèi)基本的公平正義。我國法律規(guī)定了解決行政機(jī)關(guān)間爭議應(yīng)遵循的原則：行政系統(tǒng)內(nèi)部解決，排除法院司法權(quán)的介入；爭議雙方的共同上級(jí)機(jī)關(guān)為爭議的最終解決機(jī)關(guān)[4].如此規(guī)定排除了走司法路線的可能，不符合“依法治國”的國策，也有悖于憲政精神。若福建與浙江交界的兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)生行政爭議，它們的共同上級(jí)是國務(wù)院，在行政爭議日趨增多的情況下，一味提請(qǐng)上級(jí)解決會(huì)浪費(fèi)大量行政資源，這給橫向政府際關(guān)系的協(xié)調(diào)增加了執(zhí)行難度。法治要求“任何人不得作為自己案件的法官”，在國務(wù)院不能成為被告且缺乏法律監(jiān)督的情形下，也就意味著國務(wù)院可不對(duì)自身的行政裁決負(fù)責(zé)，捍衛(wèi)公正也就無從談起。憲政要求，不能以損害一方的權(quán)益來換取另一方受益，這要求完善的立法從而進(jìn)行司法裁決[5].橫向地方府際爭議涉及地方公益事務(wù)，司法途徑能夠維護(hù)社會(huì)公義，故而“司法最終原則”是解決府際爭議的歸一之道。
從行政立法層面考量，具有立法資格的行政主體眾多，在缺乏監(jiān)督及協(xié)調(diào)機(jī)制的情境下為府際爭議的產(chǎn)生埋下了隱患。我國《立法法》第73條規(guī)定，具有制定政府規(guī)章主體資格的有省、自治區(qū)、直轄市政府和較大的市的人民政府。立法主體的眾多，使府際爭議的發(fā)生成為可能，一些具有立法權(quán)的地方政府在立法時(shí)制定有利于本地的法律的同時(shí)，卻侵犯了其他地方的利益。雖然地方立法是依法進(jìn)行的，也有審查備案程序，但并未以橫向比較以確定地方立法是否與周邊地方立法有沖突。實(shí)際上地方立法沖突導(dǎo)致的府際爭議已日趨增多，訂立合法合理的契約已成為當(dāng)務(wù)之急。協(xié)調(diào)治理是符合法治的正道，在長三角、珠三角和環(huán)渤海地區(qū)一體化進(jìn)程中，地方政府因立法沖突而導(dǎo)致的協(xié)調(diào)困難已制約著總體發(fā)展，故立法上減少?zèng)_突并鼓勵(lì)地方政府交流是非常必要的。
從權(quán)責(zé)對(duì)稱角度研究，中央與地方及地方之間權(quán)限界定不明晰，也是導(dǎo)致地方政府際爭議迭起的原因之一。我國政府之間強(qiáng)勢(shì)與弱勢(shì)難以平衡，在于強(qiáng)勢(shì)方以產(chǎn)權(quán)改革為名竊占公共資產(chǎn)與以“公共利益”為名強(qiáng)劫私有資產(chǎn)的“尺蠖效應(yīng)”。表現(xiàn)為政策收緊時(shí)，首先束縛的是弱勢(shì)方，政策放開時(shí)首先放縱的是權(quán)勢(shì)者[6].政府不是天使，不受監(jiān)督的權(quán)力難免產(chǎn)生腐敗，法治國家要求政府權(quán)責(zé)對(duì)稱，自覺接受各界監(jiān)督。中國當(dāng)前政府權(quán)限劃定并不明確，中央政府與地方政府的職責(zé)不清，而地方政府之間也存在職能模糊交叉的現(xiàn)象，在有利可圖時(shí)一擁而上，無利可圖則互相推諉，從而產(chǎn)生大量府際爭議，難以達(dá)到服務(wù)民眾的效能。法治要求明晰政府權(quán)限并嚴(yán)格遵守分權(quán)協(xié)議，以減少地方府際爭議的發(fā)生。
從資源分配角度探究，對(duì)公共資源的爭奪使得尋租行為屢禁不止，在妨礙程序正義的同時(shí)也為府際爭議埋下了隱患。從中央與地方資源分配而言，分稅制導(dǎo)致地方政府財(cái)源不足，中央政府財(cái)權(quán)上收而事權(quán)下放，地方政府有事權(quán)而財(cái)權(quán)不夠；地方之間就展開了稀缺資源的爭奪，地方政府難以從正規(guī)渠道獲得稀缺資源，只能暗箱操作以公賄方式向中央政府部門尋租，駐京辦的遍地開花即為例證，這不符合法治原則也并非長久之道，卻也是無奈之舉。某些地方政府把自身的行政行為及其主導(dǎo)下的經(jīng)濟(jì)行為都視作“公共利益”，以便于租用行政權(quán)力[7].這種有意無意的混淆成為地方政府權(quán)力尋租的理論依據(jù)，嚴(yán)重阻塞了正常的利益表達(dá)渠道，從起點(diǎn)上造成資源分配的嚴(yán)重失衡，最終損害的是中央權(quán)威，貽害無窮。分配不公導(dǎo)致府際爭議產(chǎn)生，尋租失敗抑或獲益少的地方政府心存不滿，將會(huì)采取更為不合法的程序獲得收益，這就導(dǎo)致政府爭議逐步激化。因此，應(yīng)從源頭來尋找地方政府際爭議的成因。
三、基于法治視角提出解決府際爭議的方略
依法行政是府際爭議解決的基點(diǎn)，府際爭議的最終解決要納入憲政法治框架之下，確保行政行為在法律范圍內(nèi)有效行使。
要加強(qiáng)憲政建設(shè)，保障府際爭議的處理做到公平、公正、公開。憲政可有效監(jiān)督公權(quán)力，保障公平，推行公義。可在民眾中廣泛推廣憲政理念，利用輿論監(jiān)督和民間監(jiān)督，敦促政府秉承依法辦事理念，地方政府就會(huì)循規(guī)蹈矩并力求規(guī)避沖突，府際爭議從而會(huì)大大減少。實(shí)現(xiàn)公權(quán)力之間監(jiān)督制衡，立法、行政、司法體系應(yīng)彼此獨(dú)立，避免行政命令凌駕于法律之上，從而使得地方府際爭議依法處理而不受羈絆；引入司法體系并保障法院的自主性，以實(shí)現(xiàn)合理公正的處理府際爭議；引入判例法和司法審查，給最高法院以更多的決定權(quán)，避免重復(fù)工作并使府際爭議處理有章可循。府際爭議的處理，在開放的憲政語境下將會(huì)更有成效。
要適當(dāng)約束公權(quán)力，將府際爭議納入司法體系協(xié)調(diào)。公平是彌合爭端的有效武器，上級(jí)行政機(jī)關(guān)在協(xié)調(diào)府際爭議時(shí)難以做到不偏不倚，這將陷入兩難境地；司法則可相對(duì)超然地協(xié)調(diào)并捍衛(wèi)法律的尊嚴(yán)，故比行政體系更能秉持公平。若能保障法官對(duì)地方政府的獨(dú)立，法院對(duì)地方性法規(guī)進(jìn)行審查，則可徹底打擊地方保護(hù)主義并有效協(xié)調(diào)地方政府際爭議[8].因此，在處理地方政府際爭議時(shí)應(yīng)引入司法體系，根據(jù)法律及道德標(biāo)準(zhǔn)并參照以往成功的判例，以法官的智慧，公正地審判，有效處理紛爭，規(guī)范行政程序的正當(dāng)性，確保府際爭議的妥當(dāng)協(xié)調(diào)。要賦予最高法院違憲審查權(quán)，為促進(jìn)司法獨(dú)立與監(jiān)督行政的實(shí)現(xiàn)，司法權(quán)實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)并設(shè)立大區(qū)法院，減少地方行政對(duì)司法公正的牽制，以達(dá)到府際爭議的妥善處理。
立法時(shí)要側(cè)重協(xié)調(diào)合作，力求達(dá)到事前監(jiān)督。植根于公平的善法是協(xié)調(diào)府際爭議的立足點(diǎn)，僅行政干預(yù)難以保證公平性，一般由地方政府自主協(xié)調(diào)，例外情況下上級(jí)政府介入?yún)f(xié)調(diào)。要從力求完善的法治視角出發(fā)，制定協(xié)調(diào)地方政府際關(guān)系的法律——《府際關(guān)系協(xié)調(diào)法》，使府際爭議處理有法可依。以往府際往往是無序競爭產(chǎn)生爭議而后立法，而法治要求先宏觀立法，后有序競爭。解決途徑在于疏浚而非封堵，可先建立合法機(jī)制，而后讓地方政府依法競爭，以達(dá)到防患于未然的目的。中央在審查地方法規(guī)時(shí)，不僅要橫向比較下位法是否與上位法沖突，更要橫向比較地方法規(guī)是否沖突，爭取將法規(guī)沖突彌合在萌芽狀態(tài)。上級(jí)應(yīng)主動(dòng)將彼此沖突的地方法規(guī)告知相關(guān)方，鼓勵(lì)地方政府以開放平等的心態(tài)自主協(xié)調(diào)，在共同的語境中妥協(xié)談判乃至達(dá)成一致意見，以減少實(shí)際運(yùn)作中府際爭議發(fā)生的概率。在已發(fā)生爭議的態(tài)勢(shì)下，上級(jí)應(yīng)安排地方盡快從法律上彌合爭議，從而避免在同一沖突的法規(guī)上糾纏不休。
要明晰政府權(quán)限，創(chuàng)建治理理念下的行政協(xié)調(diào)的機(jī)制。地方政府間無序競爭會(huì)損害整體利益，欲理順地方府際關(guān)系必先明晰央地關(guān)系，以此為根基明確地方政府權(quán)限以規(guī)范其行政行為。法治情境要求央地合理分權(quán)，增加地方分稅比率，使地方能相對(duì)自足并有施展才能的空間。要建立公正透明的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，明晰央地及地方之間的產(chǎn)權(quán)以達(dá)到競爭規(guī)范化。法治要求建立解決地方府際爭議的機(jī)制和完善的授權(quán)制，創(chuàng)制良好的地方互動(dòng)關(guān)系。在治理的情境下力求最大限度地彌補(bǔ)市場配置與社會(huì)管理的不足，實(shí)現(xiàn)各主體之間的和諧發(fā)展，促進(jìn)法治國家的實(shí)現(xiàn)[9].善治是公共利益最大化的過程，是政府之間及政府與社會(huì)之間的良好協(xié)作。中央政府依法營造交流平臺(tái)，為協(xié)調(diào)地方政府際爭議保駕護(hù)航，確立制度框架使地方政府恪守協(xié)議；地方政府認(rèn)識(shí)到“雙贏”的優(yōu)點(diǎn)并約定俗成制定游戲規(guī)則，在互信的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)自我協(xié)調(diào)，獎(jiǎng)賞遵循規(guī)則者并處罰違規(guī)者；以網(wǎng)絡(luò)組織形式地平等協(xié)商，打破區(qū)域觀念、行政級(jí)別觀念，盡量采用圓桌會(huì)議方式，使地方政府有相對(duì)平等的地位，提高地方政府參與協(xié)調(diào)的積極性。位于山東省西南部的南四湖地區(qū)困境近年改觀很多，湖區(qū)民眾互諒互讓團(tuán)結(jié)一致共謀發(fā)展，兩地領(lǐng)導(dǎo)建立信任互訪、聯(lián)合預(yù)警和矛盾調(diào)處機(jī)制，湖區(qū)由府際爭議頻發(fā)之地變成和諧友愛之所[10].
要明晰公共利益范疇，對(duì)弱勢(shì)方要進(jìn)行利益補(bǔ)償。局部利益是合法的，應(yīng)該依靠協(xié)商的內(nèi)在機(jī)制在個(gè)人利益和公共利益、局部利益以及整體利益之間取得一個(gè)合適而且可以接受的平衡關(guān)系[11].法治情境要求中央政府確保地方合法權(quán)益不受侵害，防止地方政府打著“公共利益”的幌子行權(quán)力尋租之實(shí)；給地方一定的創(chuàng)制權(quán)，營造合理有效的環(huán)境；合理確定公益的界限，在同一語境下多元競爭，不給強(qiáng)勢(shì)地方政府以借公益之名侵害其整體權(quán)益的機(jī)會(huì)。國家公權(quán)力要尊重現(xiàn)狀，矯正地方政府間的利益關(guān)系，維護(hù)整體對(duì)資源和環(huán)境的合法權(quán)益；保護(hù)弱勢(shì)方的合法權(quán)益，設(shè)立補(bǔ)償機(jī)制，讓利益受損方得到安撫和補(bǔ)償。用激勵(lì)而非強(qiáng)制方式褒獎(jiǎng)舍小家為大家的行為，以維護(hù)公平正義，對(duì)做出讓步的地方政府要進(jìn)行補(bǔ)償，譬如對(duì)為實(shí)現(xiàn)河流治污和退耕還林等整體目標(biāo)做出妥協(xié)的地區(qū)予以獎(jiǎng)勵(lì)，激發(fā)其執(zhí)行宏觀目標(biāo)的積極性。注重NGO（不以營利為目的非政府組織）的意見并增加其話語權(quán)，NGO更關(guān)注本區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展，可對(duì)地方政府有效監(jiān)督并超脫地協(xié)調(diào)地方政府爭議。
中國橫向地方政府際爭議問題的解決不可能一蹴而就，需要在憲政法治架構(gòu)下不斷進(jìn)行調(diào)整。在地域發(fā)展非均衡的情境下，處理地方政府際爭議可通過治理理念把利益相關(guān)者統(tǒng)合在一起，形成協(xié)同的整體政府并順應(yīng)法治國家的發(fā)展訴求。將地方政府際爭議彌合在初始狀態(tài)，發(fā)揮政府的合力，促進(jìn)治理情境下的地方政府之間的公正平等并最終走向和諧發(fā)展。
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