社會組織承接公共服務(wù)外包的困境范文

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摘要:

在社會主義市場經(jīng)濟條件下，政府一元化的公共服務(wù)供給方式已經(jīng)不能滿足公民多元化的公共服務(wù)需求。社會組織正以其公共服務(wù)供給的多樣性、高效性彌補政府供給的不足。然而社會組織在承接公共服務(wù)外包時還存在著諸多困境，應(yīng)從加強社會組織自身建設(shè)和優(yōu)化外部大環(huán)境兩個大方面來提升社會組織的規(guī)模、獨立性和社會公信力等等，使其更好的提供公共服務(wù)，滿足公眾需求。

關(guān)鍵詞:

社會組織；公共服務(wù)外包；困境；出路

2013年11月，黨的十八屆三中全會更是從創(chuàng)新社會治理體制的戰(zhàn)略高度提出了要“改進社會治理方式，激發(fā)社會組織活力”，這意味著社會組織要在公共服務(wù)外包中發(fā)揮更為重要的作用，但是，如何克服社會組織在承接公共服務(wù)外包時出現(xiàn)的諸多困境還需要進一步的研究和探討。

一、社會組織承接公共服務(wù)外包的困境

(一)社會組織發(fā)展先天不足

從社會組織自身來看，它在承接公共服務(wù)外包時主要存在以下三個方面的問題：

1.社會組織的專業(yè)性不夠。在我國民政部出臺的《社會組織評估管理辦法》中明確規(guī)定了社會組織的等級評定標(biāo)準(zhǔn)，社會組織評估共設(shè)五個等級，全國共有社會組織56.1萬個，其中社會團體29.4萬個，基金會3736個，民辦非企業(yè)單位26.4萬個。但是從“中國社會組織網(wǎng)”得到的數(shù)據(jù)來看，在評估等級有效期內(nèi)達(dá)到5A的僅有48家，4A的186家，3A的252家。從數(shù)據(jù)上來說，雖然在民政部登記注冊的社會組織較多，但是專業(yè)的社會組織還不到總數(shù)的四分之一，這造成了政府有意將一些公共服務(wù)外包出去但是找不到具備資質(zhì)的社會組織來承接的窘境。我國社會組織發(fā)育不僅在規(guī)模上較小，而且專業(yè)的人才也較少。目前，我國社會組織的工作人員主要分為三類，第一類是專職從事社會組織工作的人員，第二類是兼職人員，第三類是志愿者。從數(shù)量上看，我國社會組織專業(yè)的在職人員少，長期、穩(wěn)定、專業(yè)的兼職人員更是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。志愿者參與以體制內(nèi)為主，主要集中在黨政群團和社區(qū)層面，社會組織和企業(yè)的志愿者參與較少[3]。從質(zhì)量上看，由于志愿者自身存在極大的不穩(wěn)定性，真正參與到社會組織運營中的核心成員較少，只能承擔(dān)一些協(xié)助工作。

2、社會組織的獨立性較差。首先表現(xiàn)為對政府的經(jīng)濟依附。在清華大學(xué)的調(diào)查問卷中顯示，在社會組織的收入來源中，政府提供的資金支持占49.97%，幾乎占到了社會組織全部收入的一半，其他的收入來源比例均比較小，其中經(jīng)營性收入占6%，企業(yè)贊助和項目經(jīng)費占5.63%等。在公共服務(wù)外包的實踐中，作為購買者的政府和作為承接者的社會組織應(yīng)該均為獨立平等的主體，而從以上的數(shù)據(jù)來看，作為承接者的社會組織很難說普遍都是獨立于政府之外的法人主體，且在某種程度上成為了政府部門的延伸。此外，我國的社會組織在思想觀念上對政府的依賴性強。我國經(jīng)歷了一個漫長的宗法社會，進而形成了“臣民除了君主意志以外沒有別的法律”的“依附型”臣民文化，表現(xiàn)出極大的“強制—服從”性。在這種“臣民文化”的傳統(tǒng)之下，部分社會組織在思想上表現(xiàn)出了對政府的依賴性，如在公共服務(wù)外包中，過分依賴政府以獨立關(guān)系非競爭性購買模式進行定向購買，導(dǎo)致社會組織失去了其本質(zhì)屬性和應(yīng)有活力。

3、社會組織的公信力弱。社會組織能否承接公共服務(wù)外包的關(guān)鍵不僅在于社會組織自身的實力大小，也在于社會組織公信力的高低。目前，我國社會組織的社會公信力不高，主要因為以下幾個方面：一是因為社會組織自身的透明度存在問題。公眾對社會組織的信任，不僅僅是要依靠主觀道德上的判斷，更加依靠社會組織公開的組織運營資料，這種公開不僅僅是社會組織自身的公開，更應(yīng)該是有監(jiān)督的公開。而目前我國的社會組織的信息公開缺乏一個權(quán)威的監(jiān)督機構(gòu)，公開的信息不被信任，公信力的缺失就是在所難免的。二是社會組織自身與公眾之間的互動少，社會公眾的參與程度低。一方面是因為公眾對社會組織的了解不夠。我國的社會組織眾多，社會公眾對社會組織的了解甚少，能叫上名字的已是鳳毛麟角，就更不用說了解其發(fā)揮的作用和對社會組織存在的問題進行監(jiān)督，這就造成人們很難對社會組織產(chǎn)生信任感。另一方面，公眾缺乏參與社會組織的有效的途徑。截至到目前我國的公眾參與沒有相關(guān)的制度保證，造成了大多數(shù)社會組織的群眾基礎(chǔ)薄弱，發(fā)起活動無人參加等困境。

(二)社會組織承接公共服務(wù)外包的外部困境

1．社會組織的監(jiān)管較松。近幾年來，我國的社會組織發(fā)展迅速，但是對于社會組織的監(jiān)管較松。從監(jiān)管理念上來看，社會組織的監(jiān)管理念落后。我國社會組織監(jiān)管基本上從分散管理到歸口管理、再從歸口管理和雙重管理到分類管理的路線演進，大體經(jīng)歷了這三個主要階段，每一階段都滲透出了我國目前社會組織的管理理念，即政府主導(dǎo)下的“管制”理念，強調(diào)對社會組織的控制和管理，但是卻忽視了社會組織在社會管理中自我管理的重要作用。從監(jiān)管體系上來看，我國社會組織的監(jiān)管體系落后。目前已經(jīng)出臺了《民辦非企業(yè)單位登記管理條例暫行條例》、《社會團體登記管理條例》、《基金會管理條例》、《外國商會管理暫行規(guī)定》、《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》。關(guān)于社會組織最基本的社會組織法律卻遲遲沒有出臺，相關(guān)的行業(yè)協(xié)會法等規(guī)制社會組織行為、管理、等方面的法律嚴(yán)重缺位。

2．社會組織承接公共服務(wù)外包的法律體系尚未完善。首先，在社會組織承接公共服務(wù)外包中，未明確這一活動的法律地位。社會組織承接公共服務(wù)外包的活動缺乏統(tǒng)一的法律法規(guī)和規(guī)章可循，即使在與公共服務(wù)外包相關(guān)的《政府采購法》中，也尚未明確規(guī)定政府向社會組織采購公共服務(wù)性商品，這就使得社會組織在承接公共服務(wù)外包過程中缺乏全國性的法律依據(jù)和法律保障。其次，缺乏法律來規(guī)范公共服務(wù)外包的程序。從申請程序上來說，目前的程序復(fù)雜冗亂，且申請時間長、缺乏統(tǒng)一規(guī)范；從招標(biāo)程序上說，其過程中還不能保證完全的公平、公正、公開和保證各個社會組織以平等的身份參加招標(biāo)活動。

二、社會組織承接公共服務(wù)外包的思考

(一)加強社會組織自身建設(shè)

1．提升社會組織專業(yè)化水平。首先要完善組織內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)和管理制度，達(dá)到運作專業(yè)化。規(guī)范組織內(nèi)部的財務(wù)制度、人力資源制度、項目管理制度、信息公開制度等，使組織內(nèi)部能夠合理分工，明確崗位職責(zé)。其次，要加強人才隊伍建設(shè)，達(dá)到組織內(nèi)部人員的專業(yè)化。一方面，要健全招募機制，尋找優(yōu)秀人才。按照企業(yè)模式向社會招聘人才，并建立自己的人力資源管理體系和相關(guān)制度規(guī)范。另一方面，要優(yōu)化培訓(xùn)機制，提高志愿者的服務(wù)能力。對志愿者進行短期的培訓(xùn)，并把活動過程中表現(xiàn)好的志愿者納入社會組織的核心成員，調(diào)動志愿者的積極性。最后，要加強與政府間的溝通交流，達(dá)到信息溝通專業(yè)化。

2．提高自身獨立性。社會組織要保持自身的獨立性，最關(guān)鍵的還是解決資金問題。由上文可以得知，中國社會組織的資金一半來源于政府。社會組織要保持自身獨立性并不是不接受來自政府的資金，而是要通過獨立關(guān)系競爭性購買的模式承接公共服務(wù)外包，在外包活動完成時拿到資金，這與保持自身獨立性并不矛盾。與此同時，社會組織要加強社會資金的募集能力，建立多樣化的籌資機制，拓寬籌資渠道。此外，社會組織要轉(zhuǎn)變思想觀念，并厘清與政府間的關(guān)系，既要積極與政府合作承接公共服務(wù)外包，又要在職能、人員、資產(chǎn)、財務(wù)等方面與政府脫鉤，借鑒國外成熟社會組織的經(jīng)驗，成為獨立于政府之外的法人主體，提升自治水平和承接公共服務(wù)外包的能力。

3．提升自身的公信力。要提升社會公信力首先要提升社會組織的透明度，自覺接受監(jiān)督。組織可以定期通過互聯(lián)網(wǎng)向社會公開組織的編制狀況、運行結(jié)構(gòu)、資金來源以及使用情況，自覺接受政府和社會公眾的監(jiān)督。其次要加強與公眾之間的互動，拓寬公眾參與社會組織活動的渠道。一是要發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)動員作用，通過在網(wǎng)上招募志愿者吸納更多的社會群體參加公共服務(wù)和公益活動。二是要擴大社會參與，形成良性互動機制和有效的監(jiān)督機制、問責(zé)機制[8]。最后，要加強與新聞媒體之間的互動。積極地向社會公開自己，宣傳自己，接受媒體監(jiān)督，爭取社會的支持，促進公信力和影響力的提高[9]。當(dāng)然這種宣傳是建立在事實基礎(chǔ)上的，是建立在組織信息的公開透明的基礎(chǔ)上的。

(二)優(yōu)化社會組織發(fā)展環(huán)境

1、加強社會組織的監(jiān)管。在監(jiān)管理念上，要突破“管制”的框架，對社會組織的行為應(yīng)以引導(dǎo)為主、管理為輔。發(fā)揮好對社會組織的監(jiān)督和培育作用，不干預(yù)社會組織的內(nèi)部管理，并重視社會組織的自我管理；在監(jiān)管的法律體系上，要將社會組織納入國家法律制度體系并對其行為進行有效管理。通過出臺更高層次的法律法規(guī)，對社會組織成立之后的工作運行進行約束，并在法律的層面上明確社會組織的行為標(biāo)準(zhǔn)和具體行為的法律責(zé)任等。更重要的是必須按照政社分開原則，通過立法來厘清社會組織與政府部門、社會組織與其成員之間的法律關(guān)系，減少行政干預(yù)。

2.完善社會組織承接公共服務(wù)外包的法律體系。首先要進一步明確社會組織在公共服務(wù)外包中的法律地位，將社會組織參與公共服務(wù)外包納入《政府采購法》。現(xiàn)有的《中華人民共和國政府采購法》規(guī)定的供應(yīng)商不包括社會組織，采購的內(nèi)容大多是有形的服務(wù)。修改后的采購法應(yīng)當(dāng)明確社會組織的供應(yīng)商地位，并對購買的范圍、程序、經(jīng)費保障等做出明確規(guī)定，使政府購買社會組織服務(wù)有法可依。其次，要建立健全服務(wù)購買的法定流程。公共服務(wù)的外包程序是否妥當(dāng)，將直接影響外包結(jié)果。StevenGloberman和AidanVining將外包過程分為四個步驟：一是確定外包目標(biāo)，使所有參與者的成本最小化；二是是分析外包費用，使總成本最小化；三是評估外包環(huán)境，對于決定費用的因素和減少費用的機會進行分析；四是設(shè)計和執(zhí)行外包策略。中國也可參照這一模式，對社會組織承接公共服務(wù)的流程進行明確規(guī)定。

綜上所述，在市場經(jīng)濟條件下，為了使政府能夠更好地提供公共服務(wù)和提供更好的公共服務(wù)，社會組織必須承接一定的公共服務(wù)外包，然而，目前我國的社會組織發(fā)育程度較低，社會大環(huán)境也有待成熟，所以在社會組織承接公共服務(wù)外包時還存在重重困境有待解決，自身的優(yōu)勢也有待提升。

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作者：朱珠 單位：南京工業(yè)大學(xué)