財政性支農資金調研報告范文

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近些年來，國家相繼出臺了一系列惠農政策，各級政府對“三農”的投入力度不斷加大，一定程度上改善了農業生產環境，增強了農業綜合實力，促進了農村經濟和社會事業的可持續發展。據縣財政部門不完全統計，近3年來，我縣每年到位的財政性支農資金規模均在5000萬元以上，年達到了1.4億元以上。但是，在支農資金的管理使用上，由于制度性因素的影響，其使用效益和政策效應未得到充分發揮。近期，我們圍繞“整合財政性支農資金，提高資金的使用效益”問題進行了專題調研，對我縣財政性支農資金運行中存在的主要問題進行了分析，提出了一些膚淺的想法和建議。

一、我縣財政性支農資金運行過程中存在的主要問題

(一)惠農補貼因素性問題較多，現實價值認同度不高。

我縣惠農補貼包括糧食“兩補”、農業生產資料增支補貼、棉花良種推廣補貼、農機具購置補貼、能繁母豬補貼等方面。年，全縣發放糧食“兩補資金”2542萬元；年，發放糧食“兩補資金”2566萬元、農業生產資料增支補貼資金1096萬元；年，發放糧食“兩補資金”2563萬元、農業生產資料增支補貼資金2340萬元、棉花良種推廣補貼375萬元、農機具補貼309萬元、能繁母豬補貼69萬元。國家惠農補貼范圍不斷擴大，項目不斷增加，力度也不斷增強。但是，通過調查我們發現，由于制度設計和運作機制等方面因素的影響，惠農補貼的作用與效益未能充分體現，干部群眾對此的認同度并不是很高。

1、惠農補貼民心效應高于激勵效應，效益預期縮水。惠農補貼的目的在于刺激并保護好農民生產積極性，更好地促進國家糧、棉、油安全、穩定生產；這也是國家以工補農、反哺農業，增加農民收入的一條重要政策途徑。從調查情況來看，盡管補貼資金每年都在幾千萬、上億元以上，集中起來是一筆很大的資金，但按目前補貼標準計算，平均補貼到戶，補貼多的也只有幾百元，少的甚至只有幾十元。與糧、棉、油等農產品價格增漲所帶來的利潤空間和收益相比，與打工收入相比，對農民的生產積極性和興奮點刺激不大。同時，每年惠農補貼都分成若干次發放，并且很難在農民生產急需資金的期間發放到位，加上各種惠農補貼給農民帶來的收益，往往被農業生產資料價格的攀升所沖銷，導致不少農民產生逆反心理，認為好的政策背后總是一個“陷井”，因而降低了對惠農補貼的期望預期，農業生產熱情在政策的實施過程中逐步冷卻。年以來，我縣除糧食種植面積逐年略有擴大外，棉花、油菜種植面積一直上下波動，沒有持續增長。可以這樣說，稅費改革減輕了農民負擔，杜絕了棄田拋荒現象，但惠農補貼只是在一定程度上起到了安撫民心、穩定農民的作用，對農業的生產、農民的增收沒有實質性地推動。

2、惠農補貼制度設計超于農村實際，相對成本過大。目前，各種惠農補貼項目分類很細，項目發放要求各不相同，既加大了這項工作的落實成本，又增加了農民不必要的麻煩。如：糧食補貼分商貿口徑類補貼和農業口徑類補貼。商貿口徑的如良種補貼補當年，糧食直補、農資綜合補貼當年補上年；農業口徑的都是當年不補，次年補上年。基層干部感覺一年四季都在為發放補貼作準備，都在發放惠農補貼。而每次發放一類補貼，鎮、村及財政干部都要進村入戶逐戶登記、逐戶核實、制訂賬卡表冊，張榜公示，層層報批、層層督查、層層驗收。對各種惠農補貼發放時的人力、財力重復投入實行成本效益核算，行政成本過大。如：年一次水稻良種補貼共計33萬元，全縣畝平1元左右，要求一次性發放給農民，補貼到位。從政策宣傳、填表造冊、公示報批等，每一個環節都必須有嚴格規范的資料，每一個環節都必須要鄉鎮、村的干部投入大量精力進行動員、調查、核實，投入的行政成本，遠遠超過這次補貼所帶來的實際收益。同時，農民為了從鄉鎮金融網點取回幾十元補貼，往往需往返數十里，甚至往返數次，才能取到。很多時候，農民取回的補貼還不夠所付出的工時成本、消費成本，這些也給農民群眾帶來了諸多麻煩。

3、惠農補貼具體形式疏于體制監管，潛在矛盾較多。一是政策制度因地域、季節差異而引起的矛盾。各種惠農補貼發放都有明確的規定。一方面要求嚴格按照實際種植面積或實際數量進行造表申報；一方面又要求有關補貼必須在某個時間點或時間段發放到位，導致制度上的規定與地域差異上的矛盾經常出現。如按照規定的時間發放，不少地方生產季節不同步，又無法進行摸底統計，也不能按時申報、發放，出現政策不落實、落實滯后的情況。二是政策制度因管理真空而引起的矛盾。如：隨著農村生產水平的不斷提高，農民工轉移力度加大，農村土地經營權“地下”流轉現象普較為普遍。特別是“二輪延包”后，一些農民把耕地轉給其他農戶，經營權發生轉移。而在補貼發放時，因相關制度不完善、資料跟蹤不到位，有的仍然以土地承包人為補貼對象，直接將補貼款打入“一折通”，從而出現了“未種田的領補貼，種田的沒補貼”的現象。有的農戶在計稅面積上沒有種植糧食作物，而是種植經濟作物和其他作物，但同樣得到了糧食補貼。另外，有的“一折通”農戶姓名不符、賬號不對，或因破損等原因，有“折”，但取不到款。潛在的矛盾和糾紛較多。三是政策制度因市場體制問題而引起的矛盾。如現行的農機具購置補貼是補貼經銷商，不是直接補貼到購機農戶。農機具購置都是定點廠商、定點產品、定點維修。經銷商在農機具價格運作上缺乏有效的監控，運作空間較大，潛成市場壟斷，競爭不充分，不少購機農民擔心經銷商“吃兩頭”，既拿補貼，又不降價。特別是農機具產品一旦出現故障，全縣大多只有縣城一個維修點，給農機具用戶帶來很多不便。

(二)支農項目整合乏力，項目資金放大效應受限

年至年，全縣通過財政系統下撥的上級支農專項資金為17742.8萬元，其中農業專項資金8703.6萬元，林業專項資金181萬元，水利專項資金6555.2萬元，扶貧專項資金556萬元。綜合近些年來項目資金使用管理情況，我縣項目資金還存在以下三個方面的問題：

1、項目規劃編制滯后，資金投入重點分散。不少鄉鎮和部門對各自領域內的建設項目沒有提前規劃，項目庫很不完善。每年在向上爭取項目時，往往不是根據全縣農村經濟和社會事業發展規劃，結合各地重點發展區域、重點產業、重點項目進行項目策劃和包裝，而更多地是跟著上面的政策走，依據上級年度支農方向，為爭項目而報項目，為爭取到項目而跑項目，造成爭取的項目很多時候不合實際，項目投入作用不大。同時，財政支農項目投入涉及農業生產的水、田、路、林等多方面，一般由發改局、財政局、國土局、農業局、林業局、水利局等部門分別管理，有很多條線，分許多口子，政出多門、“資”出多門，各部門安排各自的計劃，各部門爭取各部門的項目，造成不同渠道的投資在使用方向、實施范圍、建設內容、項目安排等方面各行其事，投入分散，從而導致重點區域、重點村、重點產業、重點項目投資總量不足，建設規格不高，甚至造成低水平重復建設。

2、項目管理各自為政，資金統籌配套困難。一方面，對于每一個部門、每一塊的項目和資金，上上下下，條條塊塊，各個部門都有自己的使用和管理辦法。不少項目國家、省里是直接到點，不少資金國家、省里也是戴帽下達。縣鄉政府和有關部門想“張錢李用”是絕對不可能的。對于這些不同渠道和類型的項目和資金，大多無法進行區域、產業上的整合。另一方面，支農項目資金盡管大多從縣財政口子下達，但是，不同類型的項目資金是從不同的財政口子走，具體的使用與管理是具體職能部門的事情，政府與財政部門只能起一個劃拔和監管作用，很難統籌。例如：上級下撥到我縣的扶貧專項資金，明確要求只能投放到甘家廠、章田寺等鄉鎮，如果投入其他地方，則違背政策，農村安全飲水項目也是如此。而像土地平整專項資金，我縣每年有數千萬元，既沒有從農業口走，也沒有從財政口走，統籌安排就更難實現。另外，很多項目資金都附帶地方配套的要求，而我縣縣、鄉地方財政都比較緊張，地方配套難以承受。這樣，既造成很多項目因配套資金難以完全到位，影響項目實施的完整性，同時也增加了縣級財政統籌的壓力與困難。

3、項目推進聯系松散，資金使用效益較低。部門與部門之間相互溝通不夠，對某些具體項目的推進實施情況了解不清，造成一些項目資金到位不足，成為“半拉子”工程，大大降低了項目資金的使用效益。有的因為項目推進部門聯系松散，對項目立項、申報、實施進展情況不明，導致不少部門重復申報、重復投入；甚至因為重復申報造成既定項目的不了了之。如斗湖堤某村申報的幾十萬元的改水項目，省里已經確定立項。某單位在不明確項目配套政策的前提下盲目爭取、立項，后因管網配套問題和相關資金配套方案不可行而放棄，導致這一項目目前擱淺。另外，部分支農項目資金財政直達施工單位的方式，不利于業主和受益方對工程質量的監管，難以確保項目資金的使用效益。

(三)轉移支付及其他專項資金作用單一，綜合調配沒有余地。

1、轉移支付重點彌補地方財政缺口，支農建設心有余而力不足。取消農業稅后，地方財政減收造成的財政缺口，將由省級財政轉移支付。省財政對轉移支付的使用有明確規定，主要是保證基層正常運轉和農村義務教育投入不減少，這為轉移支付資金的打捆使用設置了門檻。同時，雖然每年上級拔付我縣轉移支付資金近2000萬元，但由于縣級財力薄弱，大部分鄉鎮負債沉重，農業稅取消前，保運轉、保工資既已困難，取消后更是捉襟見肘。轉移支付資金目前只能用于地方財力的補充，投入支農建設還不現實。

2、以錢養事機制處于發展探索階段，養人不養事的現象依然存在。近兩年，雖然我縣鄉鎮綜合配套改革已基本完成，以錢養事新機制初步建立，但農村公益性服務機制還不健全，很多公益性服務還不到位，仍然處在浮在面上的階段。部分服務中心公益性服務和經營仍未分離，以績取酬的考評機制在一定程度上還沒有真正落到實處，多數地方存在“換湯不換藥”的現象，“以錢養事”還是變相的“以錢養人”。

3、救災等專項資金平衡照顧較重，功能弱化。由于扶貧、救災、農業綜合開發等專項資金申報、審批不規范，資金安排的隨意性較大，加之各鄉鎮、各部門要求解決資金的項目多，因而在資金分配時，總是“撒胡椒面”，實行平均主義，某種程度上弱化了這些資金的實際效用，造成了專項資金的浪費。

二、提高財政性支農資金使用效益的對策建議

(一)努力形成支農資金整合的思想共識。近幾年來，財政部連續下發了關于做好財政支農整合工作的通知，明確了財政支農資金整合工作的總體思路和主要任務，并在全國160多個縣開展了支農資金整合試點工作。省政府也加大了支農資金整合力度，制定了《省整合財政性支農資金激勵性轉移支付管理辦法》等相關政策和措施。我們要認真學習國家、省市有關文件，學習、推廣試點縣市的成功經驗。要通過學習、宣傳，使縣鄉各級黨委、政府，各有關部門增強對支農資金整合工作的思想認識，充分理解財政性支農資金整合工作的重大意義。特別是要幫助各有關部門，肅清整合支農資金就是削弱部門職能和權益的錯誤觀念，從而把全縣各級黨委、政府，各部門的思想統一到整合支農資金是轉變政府和部門職能，合理配置公共財政資源，集中力量辦大事，促進農業發展和新農村建設這一思想認識上來，力爭通過思想認識上的統一，形成整合工作上的合力。

(二)大膽改革惠農補貼的實踐形式。惠農補貼要立足實際，既要維護政策的嚴肅性，更要體現方法的靈活性。當前，我們要在進一步落實現行的惠農補貼政策，完善補貼發放形式的基礎上，大膽探索、嘗試新的惠農補貼途徑。一是變分次發放為打包集中發放。要深入調查、認真研究，逐步改變以往惠農補貼年度內分項、多次發放的模式，簡化補貼審批程序，優化補貼標準，實行惠農補貼次年度一次性打包集中發放。凡是財政安排、直接發放給農民的補助資金，可以采取集中上門支付的方式，由金融機構直接到村設點，定期兌付，形成財政——金融——農民一條線直達。二是變貨幣直補為建設直入。一方面，可以采取“一事一議”的辦法，由鄉鎮或村，在充分征求群眾意見的基礎上，將以往分散兌付給農民的一項或多項惠農補貼資金集中起來，投入鄉村基礎設施建設和公共服務事業建設。另一方面，自上而下，改變現行的惠農“直補”方式，減少對農民的貨幣直補，逐步提高政府對農田水利、交通電力等基礎設施建設直接投入的比重。三是變直接補貼為間接補貼。不再對農民實行貨幣補貼。可以借鑒“糧食收購保護價”政府干預模式，由政府對農村農藥、化肥等各種生產資料實行限價銷售，企業生產成本由政府實行補貼，降低農村生產資料投入成本；同時，也可以采取物化補貼的方式，有針對性地為農民提供各種生產資料。

(三)加大支農項目資金整合的力度。一是要合理確定資金分類，明確整合方向。根據財政支農目標和重點，適當歸并設置支農資金，突出財政支農資金的公共性。整合的重點應明確為現有的農業發展方面的資金，建議可考慮分設為四類，即：改善生產條件類資金，目前可歸并的有農林水等領域的基本建設投資、農業綜合開發資金、農業科技推廣資金等；結構調整類資金，包括促進農業結構調整、農產品精深加工和農村勞動力轉移就業資金，目前可歸并的有農業產業化資金、農民培訓資金等；管理服務類資金，包括主要用于對農業農村發展進行組織管理和提供公共服務的資金；農村發展類資金，包括主要用于支持農村公益設施建設和農村社會事業發展方面的資金，目前可歸并的有農村教育、醫療衛生和文化方面的支出、轉移支付資金等。在適當歸并資金分類的基礎上，再對現有財政支農資金進行整合，以達到集中財力辦大事的目的。二是要搞好項目規劃，完善支農項目庫建設。整合支農資金，必須從整合事開始。各部門要認真研究全縣經濟和社會發展規劃，及時掌握國家、省市有關政策發展導向，根據縣域經濟和農村社會發展重點，制定本地本部門的項目近期、遠期發展規劃；并根據近期發展規劃，及早確定年度內項目發展重點，建立和完善項目庫。在此基礎上，縣里對各部門申報項目進行統一協調和平衡，分年度制定全縣農業建設發展規劃，建立、完善并及時調整全縣項目庫，列入年度投資計劃，由縣對上實行聯合、統一上報，以避免條塊分割導致的項目重疊和真空。三是要搭建支農資金整合平臺。要按照“渠道不亂、用途不變、捆綁使用、各負其責、各記其功”的原則，采取項目捆綁、資金統籌的方式，圍繞三個重點搭建項目、資金整合平臺。即：圍繞重點區域整合。如可以效仿我縣花基臺新農村建設和孟溪大垸扶貧開發試點的做法，以重點區域為載體，比如全縣28個新農村建設試點村、17個百鎮千村試點村等，由各部門圍繞區域發展總體規劃，制定項目規劃實施方案，捆綁項目，集中農業基建投資、農業綜合開發、水利建設、農村公益設施、農村基礎教育、醫療衛生和文化等方面的資金，實行整體推進。圍繞重點產業整合。根據我縣糧、棉、油、蔬菜、水產、雙孢蘑菇等農業龍頭產業發展規劃，由各部門制定扶持產業發展的具體方案，實行項目配套，加強產業發展的各項基礎設施建設，促進主導產業的優勢發展。圍繞重點項目整合。對已經爭取落戶的重點建設項目，地方配套資金不足的，可以整合其他方面的資金，集中力量打“殲滅戰”，保證重點項目按期建成受益。如麻豪口鎮在資金不足的情況下，通過爭取省、市主管部門認可，與移民簽定協議，分別整合移民安置資金130萬元和270萬元，建設黃水套排灌站及“黃五”公路，黃水套排灌站工程投入使用后，有效解決了13個村、5萬畝農田的抗旱問題。在整合利用上級資金的同時，縣里也要圍繞這幾個方面的重點，積極對縣級以獎代補資金及其他支農扶持資金加以整合，及時對項目建設進行配套補充，彌補項目建設資金缺口。

(四)建立健全支農資金整合的保障機制。一是要加強支農資金整合工作的組織領導。成立由縣政府有關領導牽頭，各有關部門負責人為成員的全縣整合財政支農資金領導小組，明確成員單位工作職責，制定整合工作議事規則，實行規劃統一編制、項目統一申報、資金統一撥付、驗收統一組織、績效統一考評。二是要建立部門配合的工作機制。建立領導小組各成員單位主要負責人、分管負責人聯席會議制度，加強各部門以及部門內部機構之間分配、管理、使用財政支農資金中的溝通協調，切實建立起財政部門以管理資金為主、涉農部門以管理項目為主、審計監察部門以監督為主，各司其職，各負其責，相互支持，密切配合的整合工作新機制。三是積極爭取上級支持。一方面，爭取上級逐步改善惠農補貼的途徑和形式，增強惠農補貼的激勵效應。另一方面，各部門要密切與上級對口部門的聯系，爭取省、市下放項目審批權限，靈活項目資金整合措施，實現支農項目資金的放大效應。