行政許可制度范文

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目前，我國行政許可制度在適用范圍、實施機關、程序及監督等方面存在一系列問題，為腐敗的產生和部門壟斷地方利益的形成提供了可乘之機，影響了政府形象和行政效率，增加了公民法人的負擔。為此，作者提出盡快研究制定許可法的立法構想。主張嚴格限制許可適用范圍，嚴禁規章及以下規范性文件設定許可制度；行政機關應盡快制定并公布許可標準和條件；提倡許可機關聯合辦公，實行“一站服務”體制；許可程序應當簡化，促使行政機關及時公正地行使許可權力；許可收費要有限制，涉及經濟利益許可或競爭許可的，可采用競價拍賣方式，許可收費全部上繳國庫。還應當加強對許可機關及被許可人的監督，規定各自承擔的法律責任。

隨著我國社會主義市場經濟體制的建立，行政許可制度的適用范圍日益廣泛。與此同時，許可的設定和實施也出現了一系列問題，其中較為突出的是：行政機關從行業或地方利益出發，利用許可制度搞壟斷，競相設定許可制度，造成許可泛濫，使許可制度日益成為行政機關滋生腐敗的溫床；許可機關權限不清，多層次多部門許可形成新的官僚主義；許可標準混亂不統一；許可程序冗長繁瑣；行政機關利用許可亂收費；許可證缺乏監督等等。上述種種問題不僅嚴重阻礙了統一市場體制的建立，也影響了行政效率和政府形象，給公民法人帶來日益沉重的負擔。為此，有必要針對許可制度存在的各種問題予以分析，盡快研究制定統一的行政許可法。本文將我國許可制度存在的問題歸納為七個方面，并結合國外有益的經驗，提出我國許可法的立法構想。

一、行政許可的涵義及許可法的適用范圍

關于行政許可的概念，理論界有幾種定義方式。第一種為“行政許可是行政主體應行政相對方的申請，通過頒發許可證、執照等形式，依法賦予行政相對方從事某種活動的法律資格或實施某種行為的法律權利的行政行為。”[1]第二種為“許可通常指行政機關根據當事人的申請，在一定條件下解除禁止，準許個人或者組織從事某種活動的一種行政行為。”[2]第三種為“許可是行政主體準許、變更和終止公民、法人或其他組織從事特定領域活動的具體行政行為。”[3]上述三種定義的內涵基本一致。首先，許可是行政機關或行政主體實施的一種行政行為；其次，許可是被動的行政行為，即公民法人或其他組織申請在先，行政機關許可在后；再次，許可是準許申請人從事某種活動的行為。三種定義方式的差別體現為以下幾個問題：

第一，行政許可必須是要式行為嗎？除許可證、執照以外，有無其他非要式的許可？

第二，行政許可是否以禁止為前提？許可與認可、登記等概念有何關系？

第三，許可為解除禁止恢復權利的行為還是賦予相對方法律資格和法律權利的行為？

第四，許可行為是否包括準許、變更、終止等其他有關許可過程的行為？

回答第一個問題，有助于認識行政許可的性質和范圍，從而確定未來我國行政許可法的適用范圍。多數情況下，行政許可表現為頒發證照式的要式行為，但個別情況下也表現為非要式的行為，如同意、批準、指定、審驗。如果行政許可法著眼于要式許可，那么是否意味著非要式行為不重要而無須規范呢？是否會助長行政機關利用非要式許可行為規避法律、限制公民法人人身財產權益呢？看來，有必要將非要式的行政許可行為也納入行政許可法范圍內。

第二個問題關系到許可概念的特征。從嚴格意義上說，行政許可不同于認可和登記，許可是一種自由裁量行為，而認可和登記卻是羈束裁量行為；許可以全面禁止為前提，個別解禁為內容，認可和登記則不一定以禁止為前提，也不一定是個別解禁的結果；許可以限制從事某種活動的自由為目的，認可、登記則是對某一事實的官方承認、記錄，以便備查；許可是一種賦予法律權利和資格的行為，而認可、登記則是對已有權利的確認和記載，并沒有賦予新的權利。但就廣義而言，許可、認可、登記屬于同一類行政行為，均為國家依申請實施的一種監控管理手段。

第三個問題涉及許可的性質問題，即許可究竟是賦予權利的行為還是解除禁止的行為。臺灣學者林紀東認為：“應受許可的事項，在沒有這種限制以前，是任何人都可以作為的行為，因為法令規定的結果，其自由受到限制，所以許可是自由的恢復，即不作為義務的解除，并非權利的設定。”[4]而一部分美國行政法學者卻認為許可是一種特許權的授予，“如果政府給予某人某種東西，而在此之前他對此物并無‘權利’，他只是得到了一種特權，特許權可以任意收回，它不受正當程序的保護”。[5]筆者認為，由于行政許可適用范圍廣，種類多，所有的許可并不體現為單一的性質，既有解禁性的，也有賦權性的。無論屬于何種性質，都應當納入法律規范和保護范圍。而且解禁性的許可也可能轉讓為賦權性的。“在很多情況下，授予許可證的結果導致該許可成為持證人生計和主要收入來源，許可證對他個人來說變得至關重要，一旦要撤銷該許可，必須向他說明正當理由。”[6]

第三個問題實際上關系到對許可行為范圍的理解。從立法角度而言，廣義理解許可概念更為全面。例如，美國《聯邦行政程序法》第551條第九項規定，核發許可證包括機關批準、延續、拒絕批準、吊銷、暫停、廢止、收回、限制、修改、變更許可證的活動，以及為許可證規定一定條件的活動。我國未來的許可法似乎也應當就廣義規定許可行為。

根據不同標準，可以對許可行為進行多種分類。如根據表現形式可分為證照式許可與非證照式許可；根據國家監控程度可分為一般許可與特許；根據許可的數量及獨立性，可以分為排他性許可與非排他性許可；根據權利義務特征可以分為附權利許可與附義務許可；根據性質可以分為資格許可與行為許可；根據內容可以分為治安許可、資源許可、城市建設管理許可、食品藥品許可、工商許可、生產許可、文化許可等等。

從目前我國許可立法的必要性和可行性看，將包括登記、認可在內的各種形式的許可納入統一的許可法范圍是必要的，也是科學的。通過許可法進一步規范許可的表現形式及其他內容具有重要的意義。

二、行政許可的范圍及設定

我國行政許可制度發展很快，特別在該制度的適用范圍和設定上，出現了不當擴大化的混亂現象。問題表現在：

第一，適用范圍過于廣泛，出現了交叉、重復許可現象，給公民法人造成很大負擔。例如，據報載，沈陽出租汽車司機出車時必須帶齊20多種各類證件，并隨時接受檢驗，按時加蓋驗章。司機對每月不可怠懈的“跑部門、蓋公章”之事有無法明言的苦衷；[7]

第二，行政機關享有和行使許可設定權缺乏法律限制，所有機關都試圖設定許可制度，并籍此擴張權利獲得利益；

第三，各類規范性文件設定許可缺乏統一標準，有的以公益為設定標準，有的以管理方便為設定標準，有的則以能借此收取費用、擴張權力為設定標準。

國外許可制度的設定和范圍體現為以下幾個特點：

第一，中央和地方立法為設定許可的主要依據。例如，美國的所有許可制度均由聯邦議會或州議會、地方議會制定的法律設定。英國法律則采用要求地方政府設定和準許地方政府選擇設定兩種方式規定許可制度。[8]日本許可制度均由法律規定，目前約有500多個法律規定了許可制度。國外行政機關一般不得設定許可制度。

第二，國外行政許可制度的適用范圍有嚴格限制，一般僅限于嚴重影響公民人身財產權利和社會公共利益、社會風氣的行業及活動。如售酒許可、食品藥品生產銷售許可、土地規劃建筑許可、博彩業、色情行業許可、佩戴槍支、出口文物許可等。

第三，地方立法設定許可的比例較大。國外許可制度主要集中在地方，因而多由地方根據議會制定法予以設定。

行政許可事關國家行政權與公民法人個人權利的界線，既不能對所有行業、活動實行許可制度，也不能全部放棄管理、任人隨意行事。關鍵要把握適度，根據一定標準在某些領域行業設定許可制度，在另外一些領域“放任自流”或采用其他的管理形式。日本二戰以后出現的緩和經濟規制，強化社會規制就是對許可制度適用范圍的調整結果。在我國，設定許可的標準和原則可以包括以下幾種：一是依法設定原則，即所有行政許可均由法律、法規設定；二是兼顧公共利益和個人權益原則；三是必要原則；四是公平原則。

設定許可的規范性文件似應作如下劃分：

第一，法律可以根據需要設定任何一種形式的許可；

第二，行政法規除有權對法律所設定的許可作具體規定外，還可以根據需要，在不違反法律、不損害公民法人合法權益情況下設定其他許可；

第三，地方性法規除對法律行政法規設定的許可做具體規定外，有權在本轄區內結合地方特色和需要設定許可，但不得違反法律、行政法規，不得妨礙國家統一的管理權限和公民人身自由和財產權利。

第四，規章及規章以下規范性文件不得創設許可制度，但有權根據需要就法定的許可事項規定許可標準、許可條件、許可程序和其他內容，不得與法律法規相抵觸。規章以下規范性文件不得規定任何許可事項。

三、行政許可的條件和標準

行政許可的適用范圍很廣，因此，許可條件和標準因法而異，很難統一規定于一部法律中。目前我國行政許可制度中關于許可條件和標準的規定存在以下問題：

第一，規章以上規范性文件規定的許可條件和標準比較籠統，人為掌握的許可條件和內部標準過多；

第二，許可條件和許可標準往往不對外公開，申請人獲取許可信息材料的權利受到很大限制。

國外立法十分重視許可條件及標準的規范化問題。日本行政程序法明確規定，行政機關應當制定并公布各種許可的條件和標準。[9]據介紹，到目前為止，日本各行政機關已制定4613種基準，公布4115種。此外，國外也十分重視公民法人獲得許可條件等信息資料的權利，美國的信息自由法就明確規定，公民申請許可時，有權取得官方有關信息，政府也有義務向申請人公開并提供這些信息。[10]

我國未來的許可法應當規定行政機關有制定并公布許可條件和標準的義務。此外還應當要求許可機關在辦公場所張貼許可標準，公布許可條件及相關材料，保證申請人以最為便捷經濟的手段獲得這些信息。

四、行政許可機關組織及權限

我國許可制度中存在的最嚴重的問題是組織與權限問題，主要表現在：

第一，非法定機關及組織行使許可權，上路設卡、收費現象日益增多；[11]

第二，許可機關權限交叉、互相矛盾，多個部門就同一事項實施各自許可引起的矛盾增加；

第三，許可種類過多造成許可機關林立，環節復雜，降低了行政效率，給申請人增加了不便；

第四，許可機關組織結構不合理，機構不健全，許可權限缺乏應有的限制，下級機構越權行使上級許可機關權力的現象也時有發生。

國外立法十分重視行政許可組織的規范化和高效化問題，力求避免出現偏私專斷和官僚主義。

第一，國外行政許可權相對集中，地方政府為法定許可機關。具體事務由地方政府下設的分組委員會或歸口管理機構負責，但接受地方政府的監督和制約。[12]

第二，許可機關的決定采用少數服從多數的委員會制和回避制。

第三，同一申請涉及多個許可機關時，實行一站服務體制，[13]以提高行政效率。

我國行政許可法應當本著許可法定原則對許可機關組織權限及工作制度作如下規定：

第一，法定許可機關是實施許可行為的唯一主體，非依法律實施的許可行為無效。

第二，法律、法規應當明確規定各個許可機關的具體權限，遇有同一申請涉及多個許可機關時應當本著便民、效率原則確立相關事務的聯合許可制度和集中辦公制度。

第三，許可機關應實行合議、回避制度。

五、行政許可程序

程序不健全是我國許可制度的根本缺陷，也是導致官僚主義、滋生腐敗的主要原因。存在的問題主要有：

第一，許可處理期限規定較少，許可機關拖延處理現象嚴重；

第二，許可程序不公開，申請人難以了解許可機關的辦事程序、許可過程和許可結果；

第三，許可程序缺乏公平機制，如聽證制度、說明理由制度；

第四，許可程序過于繁瑣，許可機關程序違法責任不明。

國外行政許可程序多由行政程序法規定。主要內容是；

第一，有些國家法律要求行政機關制定標準的許可處理期限，并公布于有關報刊，如日本；[14]有些國家在行政許可法中規定最長的處理期限，如奧地利、西班牙為6個月[15]；我國臺灣行政程序法草案要求行政機關接受申請后盡快處理，不得拖延，最多延長一次。

第二，行政許可機關須向申請人提供必要的資料，如受理機關、文件要求、審查標準、處理程序、處理期限。公開有關信息材料。

第三，依法律規定，行政機關不得拒絕接受許可申請，如果拒絕許可，應書面通知并說明理由；收回、中止、吊銷、廢止許可證的必須給予書面通知，并允許申請人在一定期限內實現法定要求。

第四，遇有競爭性申請，許可機關根據申請人或利益關系人要求，應舉行聽證會，并將有關情況記錄在案。

我國行政許可法應就許可處理期限、信息提供、聽證制度、權利救濟制度等內容作出明確規定：

第一，許可期限。行政機關應制定實施許可行為的標準處理期限并在辦公場所張貼公告，通常最長期限為3個月，法律另有規定的除外，可延長一次。受理機關須盡快處理許可事項，需補充材料或許可條件時，應及時告知申請人。

第二，行政機關應根據要求向當事人有償或免費提供申請許可所需的文件、資料。

第三，應當事人或利害關系人（第三人）要求，行政機關應當在頒發、拒絕頒發、更換、轉讓、變更許可證時舉行聽證會，聽取當事人或利益關系人的意見。

第四，行政機關拒絕、收回、廢止、吊銷、變更許可或給許可增加條件時，應書面通知申請人或持證人，說明作出決定的理由，并向當事人交代申請復議或提起訴訟的權利及期限。

六、行政許可與收費

行政機關利用許可亂收費是目前許可領域存在的主要問題之一。由于法律沒有明確限制，因此，利用許可收費現象日益嚴重，而且因此不適當擴大了許可制度的適用范圍。有些情況下，交費成為許可機關實施許可的主要條件，甚至唯一條件，導致許多不具備法定條件的人因此取得了許可證照。與此同時，社會上還出現了拍賣許可證（如車牌號）等新問題。

國外行政機關實施許可時也同樣收費，但收費多少由法律明確規定，如澳大利亞維多利亞省煙草法規定，申請年檢煙草許可證須交納50澳元費用加30%的銷售額。[16]英國法院判例所確認的收費原則是，行政機關只能收取許可證的工本費加必要的監管檢查費。[17]

關于許可收費問題，在未來行政許可法中，應當明確規定下列內容：

第一，除行政機關實施核發證照式許可外，其他形式的許可不得收費，如登記、批準、同意、檢驗等。

第二，行政機關收取的所有許可費用，除工本手續費外，都應上繳國庫，不得截留、私分。

第三，一定數額以上的許可費，均應通過銀行收取。

第四，遇有多個競爭申請，且許可具有經濟利益或數量有限時，行政機關可以采取競價拍賣方式核發許可證照，拍賣所得全部上繳國庫。

七、對行政許可行為的監督管理

隨著許可制度適用范圍日漸廣泛，對行政許可行為監管及對許可申請人、持證人的管理也顯得日益緊迫。目前我國許可行為的監管主要存在以下問題：

第一，行政機關及工作人員濫發許可證、發證后疏于監管現象增多；

第二，許可證持有人非法轉讓、倒賣、出租、出借許可證現象嚴重，行政機關難以有效地履行對許可證的監管職責。

為了加強對行政許可行為及持證人許可活動的監管，行政許可法應當明確規定行政許可機關負有依法實施許可行為的職責，不履行法定許可職責或濫用許可權力的法律責任。還應規定對被許可人的監管措施，如禁止任何出租、出借、轉讓、偽造許可證的行為。此外，行政許可法還可以在許可證的格式、印制、防偽等方面作出明確規定，進一步加強行政許可行為的規范管理。新晨

注釋：

[1]羅豪才主編：《行政法學》（新編本），北京大學出版社1996年12月版，第175頁。

[2]張正釗、韓大元主編：《中外許可證制度的理論與實務》，中國人民大學出版社1994年1月版，第1頁。

[3]楊海坤主編：《行政法與行政訴訟法》，法律出版社1992年6月版，第110頁。

[4]林紀東：《六五社會科學大辭典》第七冊行政學。

[5]施瓦茨〔美〕：《行政法》，群眾出版社1986年版，第194、197頁。

[6]MRWilliams;Thelicensingjungle,Solicitorsjournal,Vol.133No.37.15.September1989,P1146.

[7]《出車帶證何其多》，載《經濟日報》1996年5月22日第2版。

[8]SeeMRWilliams,Supra,atP.1146.

[9]見《日本行政程序法》第5條，載《行政法學研究》1994年第1期，第81頁。

[10]見《美國法典》第552條，《外國國家賠償行政程序行政訴訟法規匯編》，中國政法大學出版社1994年版，第127頁。

[11]高云才：《收費？憑什么！》，載于《人民日報》1997年3月7日。報道河南沈丘縣境內公安人員上路設卡，檢查外地過境人員有無打工證，并強行要求過境人員交費辦理打工證。

[12]SeeMRWilliams,Supra,atp.1147.

[13]見韓國《1994年管理和申請程序基本法》有關內容。所謂一站服務體制是指一項許可申請涉及多個行政機關時，每個機關均應派代表組成合作辦公機構，稱為聯合委員會，同時為申請人提供服務，符合條件的申請人一次就能夠獲得所有相關部門的許可，故稱之為一站服務體制。

[14]見《日本行政程序法》第6條。

[15]見《奧地利行政程序法》第73條，《西班牙行政程序法》第61條，《外國國家賠償行政程序行政訴訟法規匯編》，中國政法大學出版社1994年版，第307頁、第265頁。

[16]BusinessFranchise(Tobacco)Act1974,Section10.

[17]拉爾夫·賴斯納〔英〕：《法律和衛生健康制度》第32頁。