行政刑法視角下非法集資的法律規(guī)制范文

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一、非法集資類犯罪的刑法規(guī)定及其與行政法的關(guān)系

《刑法》對(duì)于非法集資類犯罪的制裁多半要借助于司法解釋及其他法律、法規(guī)的規(guī)定來(lái)實(shí)現(xiàn)。了解這其中指向的司法解釋、其他法律、法規(guī)的規(guī)定，有助于合理界定、懲處并預(yù)防非法集資類犯罪。三個(gè)條文均位于第三章破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序罪中，這些犯罪屬于法定犯，而法定犯的概念與行政犯大體相同，這些犯罪可視作行政犯。通過(guò)前面對(duì)行政犯罪的分析可知，行政犯罪觸犯了行政法律和刑事法律，需要承擔(dān)行政責(zé)任和刑事責(zé)任，具體到規(guī)制非法集資類犯罪的三個(gè)罪名，行政法規(guī)便可視為其前置性規(guī)定，也是其構(gòu)成犯罪的“必經(jīng)之路”，那么，行政法規(guī)是如何規(guī)制這些行為的，行政法規(guī)如何實(shí)現(xiàn)和刑法規(guī)定的對(duì)接以及如果通過(guò)行政法手段遏制此類案件發(fā)展成為刑事案件是本文主要解決的三個(gè)問(wèn)題。

二、規(guī)制非法集資行為的行政法概述

通過(guò)對(duì)我國(guó)現(xiàn)行行政法進(jìn)行梳理可知，規(guī)制非法集資行為的行政法規(guī)范性文件主要有以下六個(gè)。這些規(guī)范性文件包括行政法規(guī)和部門規(guī)章，前者是指國(guó)務(wù)院根據(jù)憲法、法律制定的及其的具有規(guī)范性性質(zhì)和內(nèi)容的決定和命令，主要有1993年《國(guó)務(wù)院關(guān)于清理有償集資活動(dòng)堅(jiān)決制止亂集資問(wèn)題的通知》，1998年《非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)取締辦法》。后者指國(guó)務(wù)院所屬部委及其內(nèi)置機(jī)構(gòu)根據(jù)法律和行政法規(guī)在本部門職權(quán)范圍內(nèi)制定的規(guī)范性文件，主要包括以下四個(gè)：1999年中國(guó)人民銀行的《關(guān)于取締非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)中有關(guān)問(wèn)題的通知》，2002年的《中國(guó)人民銀行關(guān)于取締地下錢莊及打擊高利貸行為的通知》，2007年通過(guò)的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于依法懲處非法集資有關(guān)問(wèn)題的通知》。最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)于2008年聯(lián)合的《關(guān)于整治非法證券活動(dòng)有關(guān)問(wèn)題的通知》。行政法規(guī)的效力要高于部門規(guī)章的效力。從調(diào)整范圍來(lái)看，這些規(guī)范性法律文件有些從總體上禁止非法集資，有些具體規(guī)定了非法集資的含義、表現(xiàn)、罰則，有些則以行政規(guī)章的形式保障政策的執(zhí)行。

三、行政法規(guī)制非法集資行為的實(shí)體規(guī)定和程序規(guī)定

行政法中一般不會(huì)出現(xiàn)“民間借貸”的表述，代之以“高利貸”、“地下錢莊”、“非法集資”等說(shuō)法，這說(shuō)明本屬于民法規(guī)制領(lǐng)域的民間借貸行為性質(zhì)發(fā)生了變化。上個(gè)世紀(jì)90年代我國(guó)金融業(yè)出現(xiàn)了“金融三亂”，指單位或個(gè)人亂集資、亂批設(shè)金融機(jī)構(gòu)、亂辦金融業(yè)務(wù)。1993年國(guó)務(wù)院通過(guò)了《關(guān)于清理有償集資活動(dòng)堅(jiān)決制止亂集資問(wèn)題的通知》，主要規(guī)定有償集資的禁止以及例外，表明了國(guó)務(wù)院整頓非法集資、恢復(fù)市場(chǎng)秩序的態(tài)度和決心。

（一）實(shí)體規(guī)定

在我國(guó)，非法集資行為主要可分為兩類，一是直接融資，資金需求者直接向多個(gè)資金供給者發(fā)出要約或要約邀請(qǐng)，請(qǐng)求提供資金；二是間接融資，即通過(guò)金融中介機(jī)構(gòu)融資，資金供給方在一定條件下將資金交給金融中介機(jī)構(gòu)，后者再將資金交給資金需求方。擅自發(fā)行股票、公司、企業(yè)債券罪規(guī)制的直接融資行為，而非法吸收公眾存款罪和集資詐騙罪規(guī)制的間接融資的行為。

1.對(duì)直接融資行為的規(guī)制

“兩高”、公安部、證監(jiān)會(huì)于2008年聯(lián)合的《關(guān)于整治非法證券活動(dòng)有關(guān)問(wèn)題的通知》。這份文件中專門談到關(guān)于擅自發(fā)行證券的責(zé)任追究，界定了諸多法律界限，對(duì)于公司及其股東向社會(huì)公眾擅自轉(zhuǎn)讓股票行為的性質(zhì)、非法證券活動(dòng)性質(zhì)等在司法實(shí)踐中容易模糊之處進(jìn)行了闡釋，并明確了擅自發(fā)行證券的責(zé)任、非法經(jīng)營(yíng)證券業(yè)務(wù)的責(zé)任。指出了擅自發(fā)行證券違反《證券法》或《刑法》所承擔(dān)的不同責(zé)任，兼顧了行政法與刑法的規(guī)定。

2.對(duì)間接融資行為的規(guī)制

規(guī)制非法集資行為的具體辦法體現(xiàn)在《非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)取締辦法》、《關(guān)于取締非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)中有關(guān)問(wèn)題的通知》和《關(guān)于整治非法證券活動(dòng)有關(guān)問(wèn)題的通知》三個(gè)法律文件中。司法實(shí)踐中，非法吸收公眾存款罪所依之“法”便是《非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)取締辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）。《辦法》對(duì)于非法金融機(jī)構(gòu)、非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)的含義進(jìn)行了界定，規(guī)定各行政機(jī)關(guān)對(duì)于取締非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)的分工，債權(quán)債務(wù)的清理清退原則，明確了有關(guān)人員的法律責(zé)任。本《辦法》列舉的非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)主要有三類———非法吸收公眾存款或者變相吸收公眾存款，非法集資，非法發(fā)放貸款等，再加一個(gè)兜底條款———中國(guó)人民銀行認(rèn)定的其他非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)。關(guān)于非法集資，《辦法》則沒(méi)有進(jìn)行詳細(xì)的解釋，只是陳述了“未經(jīng)依法批準(zhǔn)，以任何名義向社會(huì)不特定對(duì)象進(jìn)行的非法集資”這一行為。中國(guó)人民銀行于1999年針對(duì)《辦法》了《關(guān)于取締非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)中有關(guān)問(wèn)題的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》）。《通知》主要細(xì)化了非法集資的含義和表現(xiàn)形式，正好彌補(bǔ)了《辦法》未充分界定非法集資的缺陷。

（二）程序規(guī)定

對(duì)于非法集資行為的程序法規(guī)定集中在《辦法》中，規(guī)定了中國(guó)人民銀行從立案———調(diào)查取證———認(rèn)定———做出取締決定———公告的一整套程序，使每一步程序都有法可依。在這個(gè)過(guò)程中，工商行政管理機(jī)關(guān)、金融機(jī)構(gòu)、地方政府和公安機(jī)關(guān)與中國(guó)人民銀行相互配合。其中，最重要的是公安機(jī)關(guān)的職能。除了《辦法》之外，還有兩個(gè)規(guī)范性文件從程序上打擊非法集資行為。《中國(guó)人民銀行關(guān)于取締地下錢莊及打擊高利貸行為的通知》界定了高利貸的含義，在抵制地下錢莊、打擊高利貸的同時(shí)，提到了金融機(jī)構(gòu)改善金融服務(wù)的具體方法以及宣傳金融法規(guī)、信貸政策的途徑，將“疏導(dǎo)與制裁并舉”的行政手段以部門規(guī)章的形式確立下來(lái)。《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于依法懲處非法集資有關(guān)問(wèn)題的通知》設(shè)立了“處置非法集資部際聯(lián)席會(huì)議”制度，將聯(lián)席會(huì)議作為專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督各級(jí)政府上報(bào)的非法集資類案件，進(jìn)行統(tǒng)一控制和處理。

四、現(xiàn)行規(guī)定存在的問(wèn)題

（一）空白罪狀參照規(guī)范性文件級(jí)別較低

關(guān)于空白罪狀引證其他法律規(guī)定，刑法沒(méi)有明確說(shuō)明。但是《刑法》第九十六條對(duì)“違反國(guó)家規(guī)定”的含義做了解釋，是指違反全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律和決定，國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)、規(guī)定的行政措施、的決定和命令。由前面的分析可知，非法集資類犯罪引證的規(guī)范性文件主要有行政法規(guī)、部門規(guī)章，由于其表述的含糊性，在司法適用的過(guò)程中還要借用司法解釋的規(guī)定來(lái)認(rèn)定。該類犯罪所引證的規(guī)范性文件法律效力級(jí)別較低，而且內(nèi)容龐雜，主體復(fù)雜，不利于正確適用，有違罪刑法定原則。

（二）行政法與刑法銜接不力

具體體現(xiàn)在《辦法》中，第九條規(guī)定對(duì)非法金融機(jī)構(gòu)、非法吸收公眾存款或者變相吸收公眾存款以及非法集資，中國(guó)人民銀行一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)立即調(diào)查、核實(shí)；經(jīng)初步認(rèn)定后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)提請(qǐng)公安機(jī)關(guān)依法立案?jìng)刹椤５侵袊?guó)人民銀行什么時(shí)候應(yīng)當(dāng)移交案件？“初步認(rèn)定”的標(biāo)準(zhǔn)何在？這里沒(méi)有厘清行政違法與刑事犯罪的區(qū)別，會(huì)導(dǎo)致中國(guó)人民銀行無(wú)所適從，或者拖延案件的辦理。

（三）行政程序與刑事程序沒(méi)有良好對(duì)接

《辦法》是帶有刑事罰則的行政法規(guī)，屬于行政刑法范疇，在實(shí)施過(guò)程中要適用《刑事訴訟法》的規(guī)定，《刑事訴訟法》對(duì)于審理案件均有確定期限，《辦法》中的查處非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)雖然不同于審理案件，但是避免久拖不決，也應(yīng)當(dāng)對(duì)受理案件的機(jī)關(guān)有期限限制，可是在《辦法》中卻沒(méi)有出現(xiàn)期限，不利于程序正義的實(shí)現(xiàn)。

（四）行政法規(guī)定太嚴(yán)厲，不利于放活民間金融

根據(jù)《辦法》的規(guī)定，企業(yè)間的資金拆借屬于非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)。而我國(guó)目前銀行貸款難、手續(xù)多、周期長(zhǎng)，企業(yè)面臨資金鏈斷裂的困境，資金拆借的情況潛滋暗長(zhǎng)，成為名符其實(shí)的“地下錢莊”。如果將企業(yè)間的資金拆借一律視為非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)，則不利于疏導(dǎo)企業(yè)的融資途徑，不利于企業(yè)在陽(yáng)光下規(guī)范操作。

五、如何解決現(xiàn)行行政法中存在的問(wèn)題

（一）清理規(guī)范性文件，統(tǒng)一規(guī)定

對(duì)于非法集資類案件的行政法規(guī)，最早制定于1993年，年份跨度大，制定主體不一而同，規(guī)范的方式各有千秋，為了準(zhǔn)確、迅速地認(rèn)定非法集資，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)以《辦法》和《關(guān)于整治非法證券活動(dòng)有關(guān)問(wèn)題的通知》為主體，以《關(guān)于取締非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)中有關(guān)問(wèn)題的通知》來(lái)補(bǔ)充《辦法》。因?yàn)椤掇k法》和《關(guān)于整治非法證券活動(dòng)有關(guān)問(wèn)題的通知》分別對(duì)應(yīng)的是間接融資和直接融資的兩種行為，規(guī)制更有針對(duì)性，而中國(guó)人民銀行的這一通知是對(duì)《辦法》的補(bǔ)充，其中非法集資的含義和特征要通過(guò)這個(gè)通知來(lái)界定。其他的規(guī)范性文件可以視為規(guī)定了一種行政措施，表明了禁止非法集資的態(tài)度，規(guī)定了預(yù)防非法集資的途徑以及打擊非法集資的方法，這些不會(huì)直接適用于司法認(rèn)定。

（二）重視行政法與刑法的銜接

我國(guó)法律體系中，對(duì)于違法經(jīng)濟(jì)行為的認(rèn)定，一般是從行政違法再到行政犯罪，期間有一個(gè)遞進(jìn)的關(guān)系，因而，現(xiàn)行司法實(shí)踐對(duì)于非法集資行為是一種行政取締與刑事懲罰雙重規(guī)制模式。刑法不應(yīng)過(guò)快過(guò)早地介入非法集資的糾紛中，而是應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮行政法的前置性作用，這樣有利于發(fā)揮刑法的謙抑性，能夠?qū)π袨樽龀銮‘?dāng)?shù)脑u(píng)價(jià)。具體到《辦法》中存在的問(wèn)題，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)細(xì)化中國(guó)人民銀行移交案件的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)非法集資的規(guī)模、數(shù)額、參與人員、社會(huì)危害性做一個(gè)綜合的考察，使得行政案件轉(zhuǎn)為刑事案件有法可依。

（三）行政程序與刑事程序的對(duì)接

查處非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)不屬于行政訴訟的范疇，因而不受《行政訴訟法》的約束，但是《辦法》中沒(méi)有明確查處以上機(jī)構(gòu)和活動(dòng)的期限，導(dǎo)致無(wú)章可循，造成久拖不決的局面，為了解決這個(gè)問(wèn)題，筆者認(rèn)為在《辦法》中應(yīng)當(dāng)對(duì)辦案期限有一個(gè)細(xì)化的規(guī)定。

（四）放開(kāi)企業(yè)間的資金拆借

企業(yè)間借貸在我國(guó)一直是禁止的，但在企業(yè)面臨銀行貸款難的困境時(shí)，為了維系自身發(fā)展而借貸是一種無(wú)奈之舉，也是現(xiàn)在普遍存在的情況。為了解決這一個(gè)問(wèn)題，根本上還是要改善銀行服務(wù)，方便貸款。筆者認(rèn)為企業(yè)間的借款合同在不擾亂社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序，不損害社會(huì)公共利益的情況下，可以認(rèn)定為有效。

本文作者：楊新綠單位：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)