經濟法的功用新論范文

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一、民生與發展的法源性解讀

在不同的歷史環境和不同的學科認識下，對“民生”與“發展”有不同的理解。前者是產生的角度，后者是科學研究的角度。本文旨在以法律為線索，探求“民生”與“發展”的歷史軌跡。“民生”與“發展”的提出最早可溯源于《左傳•宣公十二年》：“欒武子曰：……其君無日不討國人而訓之于民生之不易……。箴之曰：民生在勤，勤則不匱。”［20］214意思就是說，國君在治理國家時時刻都在教育人民說，人民安居樂業不容易，百姓的生計在于勤勞，勤勞就不會匱乏［20］215。雖然其中僅提到“民生”，但通過釋義可知，此處“民生”既包括百姓的生活穩定，又包括事業興旺，事業興旺就是今天人們常說的個人發展。中國古代的國君就重視“民生”，關注人民的物質生活質量，并告誡勤勞是生活穩定和個人事業發展的根本。雖然《左傳》的民生涵義僅僅局限于物質生活上的穩定，但重要的是它說明統治階級對民生的重視有深遠的歷史淵源，且“民生”一詞出于古代君主與大臣之間的交流（法律體現的是統治階級的意志），而不是出于民間的闡釋，這也說明“民生”保障具有規范性效力的必然性。孫中山先生對“民生”如此定義：“民生就是人民的生活———社會的生產、國民的生計、群眾的生命便是。”［21］802孫中山的民生概念，指的是“維持人民群眾生命存在所需要的衣食住行一類的經濟生活。有了這種經濟生活，人民才能生存。”［22］孫中山民生思想的精神可以從幾個方面來詮釋：“民生問題是社會的中心問題，民生主義的理想目標是全國人民同享幸福生活，民生主義的現實追求是實現社會公平，實現民生主義的物質基礎是發展經濟，實現民生主義需要政府與人民協力推進。”［23］孫中山先生的民生思想源于其舊三民主義，并以此為綱領制定了《中華民國臨時約法》。這里暫不論證該憲法的功過是非，單就“民生”與“發展”來講，其體現了用法律手段來保障“民生”與“發展”的必要性。

“民生”與“發展”的思想在中國近現代經歷了一個引進、吸收、發展、創新的過程。馬克思列寧思想在革命戰爭時期影響著中國的革命者，他們強調人的生存、發展的重要性，注重人民物質生活水平的提高。雖然馬克思列寧思想中找不到“民生”一詞，但“民生”的思想卻縱貫馬列思想體系。思想、鄧小平理論吸收、發展了“民生”與“發展”的思想，強調人民當家作主、全心全意為人民服務是保障民生的根本。同志提出了三個代表重要思想，把生產力發展、先進文化建設、最廣大人民的根本利益作為新時期的新要求。同志提出了科學發展觀的重要思想，強調以人為本、可持續發展、經濟社會與人的全面發展。上述重要指導思想都會貫徹到法律的發展中，因為法律可以為“民生”與“發展”提供強制性保障。當前，“積極建設法治政府、促進人權保障、推動社會發展、依法保障民生和促進以人為本、公平稅負”等，充分體現了國家重視通過法律手段來保障“民生”與“發展”［24］48。“法是指永恒的、普遍有效的正義原則和道德公理，而法律則是由國家機關制定和頒布的具體行為，即前者為‘自然法’，后者為‘實在法’。”［25］25“民生”與“發展”體現了對人的正義和對人自由發展的保障，是自然法法意的體現，同時保障“民生”與“發展”也是統治階級保證階級穩定、國家安定、國家發展富強的根基，因此歷史上的各個不同時期的政府都會將“民生”與“發展”的保障上升為法律保障，是自然法意與實在法意一致性的體現。這里法律的內容涉及百姓的基本生活和發展，涉及群眾生活和國家發展的簡單解釋和簡單要求，涉及國民生活與國家穩定的內在關聯，涉及當今社會促進就業與經濟發展的協調、促進就業與市場機制的調整以及市場機制與政府職能的關系等，實際上更多地體現出不同歷史時期“國家干預”與“市場調節”的關系以及“國家干預”的適度性原則，而這正是今天經濟法研究的重點方向，屬于經濟法特有的功能范疇。

二、經濟法功能的比較分析

改善民生與經濟社會發展本身受到政治學、經濟學、社會學、法學等多個學科的關注，學者們也從不同角度論證了其意義，如有的政治學學者從意識形態的角度論證了民生政治的重要性①，有的經濟學學者從民生的經濟學性質的角度論證了民生產品的供給與民生滿足的物質成本變化②，而社會學學者主要從人民對生活的幸福評價、社會目標的實現程度及國家與社會的關系等角度論證民生之于社會的關系①。法學在論證民生保障上具有獨特的優勢，法律能夠保障制度安排，法律約束下的制度化社會是縮小貧富差距的重要模式。如前文注釋所列舉，法學學者從法治、憲政、其他部門法等角度論證了法治保障民生的意義與方式。但“術業有專攻”，不同學科對于民生與發展保障的理解有著不同的特點和優勢，在解決民生與發展的問題上比較各學科的獨特優勢，有助于解決實際問題時方法的選擇及不同學科的協調和互補。

1經濟法功能與其他非法學學科功能的比較

基于經濟法具有經濟性和社會性的本質屬性，與非法學學科中的經濟學和社會學聯系最為緊密，因此以這兩者為比較對象。經濟學講求效率優先，追求經濟效益的最大化，以提高經濟基礎為根本任務，更強調“物質”。問題決定功能的定位，按照經濟學家羅賓•巴德的觀點：“經濟學問題都是由稀缺性導致的。稀缺性使我們不得不進行選擇，在進行選擇的過程中，我們通過比較稀缺資源的邊際成本和邊際收益，使之創造最大的價值。”［26］54同時，經濟學是說錢的，但經濟學還研究商品和服務的生產和消費，經濟學問題的核心就是稀缺，經濟學研究如何在稀缺情況下作出最佳選擇，以獲得最優效益［27］5。社會學是以社會發展中存在的問題、社會穩定、社會文化建設為根本目標的，更強調物質的索取和精神的滿足。社會學的研究集中于政治、權力結構、階級、宗教、民族及社會結構等，是以整個社會為研究視野的學科［28］4，目的在于發現社會問題。社會學研究需要兩個簡單的必要條件：“一是應用社會學的視野，即對我們身邊各種新奇的行為模式需要作進一步的研究；二是好奇和提問，以此希望了解更多有關種族因素如何影響到高成就者的知識。”［29］34解決問題的物質基礎要靠經濟學來完成，解決問題的關鍵即是將特定的工具作用于物質基礎以解決特定問題，這一工具即法律。由于社會穩定、社會保障、社會文化建設屬于公共性問題，所以經濟學因為缺乏第三方的強制約束而不能解決物質資源的合理分配問題。而從社會學角度上講，由于其物質創造功能的缺陷，不能解決第三方的外部物質供給問題。經濟法具有法律本身所具有的先天屬性，即提供行為規范強制、提供行為保障、提供秩序保障及提供公共物品等。經濟法的根本任務在于社會利益的協調，主要調整手段就是“國家干預”。經濟法作為經濟學、社會學之外的第三方，能夠通過法律范疇內的“國家干預權”來合理地分配物質基礎，合理地配置經濟資源，為解決社會學面臨的問題提供物質保障，形成對物質轉移分配的“國家干預”。

2經濟法功能與其他相關部門法功能的比較

經濟法是通過國家行政權實現對市場的干預和調制，是具有社會屬性之法，與民商法、行政法、社會法聯系最為緊密，因此以這三者為比較對象。民商法是自由之法，以意思自由為主，強調市場的基礎性作用。民商法的調整手段主要是以自愿、有償、誠信為基礎的“私權”調整，其先天屬性決定了它無法解決市場失靈問題，無法實現社會資源的分配正義和不同主體間的利益協調。行政法是控權之法，強調對行政權行使尺度的監督，具有較大的強制性。行政法關注的重點是政治體制，為國家政治服務，因此其不能解決本身存在的政府失靈問題，同時其作用于市場的計劃行政指令的經濟干預模式不利于經濟效率的提高。社會法的功能在于建設福利國家，提供社會保障，為特色群體利益的實現提供保障，但社會法無法解決經濟效率問題，換句話說，社會法功能的實現具有后發性，即必須以具備一定的經濟基礎為前提。民商法、行政法及社會法在解決民生與發展的重大問題上都存在局限性。功能由本質決定，經濟法是國家干預經濟、解決市場失靈和政府失靈之法，具有經濟性和社會性的雙重本質，這就注定經濟法是一種矯正性質的法，強調對既有法律制度的調適。國務院新聞辦公室2011年的《社會主義法律體系》白皮書將經濟法界定為：“調整國家從社會整體利益出發，對經濟活動實行干預、管理或者調控所產生的社會經濟關系的法律規范。”經濟法為國家對市場經濟進行適度干預和宏觀調控提供法律手段和制度框架，防止市場經濟的自發性和盲目性所導致的弊端。因此，經濟法的重要原則包括社會本位、資源優化配置、經濟公平等［30］81。經濟法強調國家調控權的“適度干預”，這是建設服務型政府的應有之義；經濟法具有協調性，以社會整體利益為本位，能夠協調轉型期國家利益、社會利益、個體利益之間的平衡；經濟法有助于市場經濟建設，為有效市場競爭提供法律保障，因此能夠提高經濟效率，為轉型期提供充足的物質基礎；財稅法是經濟法的重要組成部分，在收入分配上具有重要作用，能夠促進社會資源的分配正義，其基本立場為“公共財政、民主政治、法治社會、憲政國家。”［31］因此，在解決轉型期民生與發展問題上，經濟法具有更大的優越性。

三、基于民生與發展的經濟法功能

法治保障并不僅僅是一種價值理念的訴求，并不僅僅是程序化規范的保障，它更是經濟社會發展不同時期的實踐回應。在中國的不同歷史時期都有法治保障民生與發展的實踐，雖然不同時期“法治”的涵義及“民生”的范疇有所不同，但都具有通過法律為“民生”提供制度化保障的本質。解決民生問題是法治社會的應有之意，是推進依法治國、建設社會主義法治國家的重要內容。從權利觀角度講①，民生法治的范疇包括：要求立法能夠反映人民的基本訴求、體現人民的基本利益，充分體現人民生活的基本內容；要求行政機關的權力受法律約束，保證依法行政，能夠最大限度地保障民生與發展政策的落實與持續性推進，以改善人民生計、實現惠及民生的目標。從經濟法的角度講，民生保障主要包括國有資產法、財政稅收法、金融法、環境資源法等內容。經濟法范疇中的民生問題關注社會主體收入的增加（物質基礎）和收入分配（資源）的調整，其中的核心是“權利保障與權力有限”、“國家與社會、個人的利益協調”。民生問題涉及多個維度，主要包括民生與政府職能建設的關系、民生與經濟發展的關系、民生與社會保障的關系等。發展也涉及國家、社會及個人等多個利益主體。因此，民生與發展的關鍵在于政府職能轉變、經濟效益提高、社會資源分配正義及不同主體間的利益協調，是在政府“公權”與市場“私權”之間建立一種動態的平衡。經濟法重在市場秩序的維護與矯正，重在公共利益范疇下權利與權力的平衡，因此能夠同時為物質基礎增加與資源合理分配提供制度性保障。

當今社會面臨的民生問題主要是教育、醫療和社會保障，而發展問題主要是經濟發展方式的轉變和經濟結構的調整。前者涉及公民的受教育權、接受醫療救治權和社會保障權的保障，后者涉及市場秩序發展的保障、市場主體救濟的保障、經濟風險的防范及農村金融發展權的保障。黨的十八大報告解讀中，四川大學馬克思主義學院蔣永穆教授提出民生與發展中的“三大難”，即改善財富分配難、城鄉居民同步增收難和經濟發展方式轉變難。民生與發展所需要解決的核心問題可以概括為兩個方面：一是資源、財富的分配問題，二是經濟增長與安全問題。因此，經濟法功能之于民生與發展主要體現在協調社會資源分配、經濟安全保障及經濟效率提升3個方面。

1協調社會資源分配

“平衡協調”本身就是經濟法賴以存在的基本原則，它是由經濟法的公私融合性和經濟社會性所決定的。經濟法對整個經濟生活的調整不再是國家—私人的二元對立之下維護任何一方利益的工具，而是以平衡協調為目標竭力促使私人與私人、私人與國家的合作，以社會福利最大化和社會公正為導向［32］157。“平衡”與“協調”的本質就在于，經濟法框架下的“平衡”主要指“權利與權力平衡”、“市場主體利益平衡”，而“協調”主要指“公共服務資源的協調與合理配置”。我國的“權力獨大”與“資源嚴重分配不均”是現階段經濟社會轉型所面臨的主要問題，而轉型主要包括經濟體制的轉型和政府職能的轉型。一方面，經濟體制的轉型是指從不完全市場經濟體制向市場經濟體制的轉變；另一方面，政府職能的轉型是指由全能型政府向有限政府轉型，體現服務型政府的理念①。改善民生與經濟社會轉型并存的核心是政府的轉型。政府職能轉型關鍵在于政府的角色定位，即政府是把自己定位為全能的授權政府，還是定位為控權的有限政府。轉型期社會資源分配的內容主要包括基礎性公共服務資源的合理分配和發展性資源的合理分配。

（1）基礎性公共資源的合理分配。所謂基礎性公共資源是指教育、醫療、社會保障、基層服務設施等與人民群眾基本生活保障相關的資源。我國現階段面臨的基礎性公共資源分配不協調主要體現為城鄉初級教育資源、鄉村初級教育資源的分配不協調；城鄉基本醫療資源、村級醫療資源嚴重失衡；全覆蓋的社會保障體系還需要完善、涉農保障水平需要進一步提高等。現在政界、學界將此概括地稱為“公共服務均等化”②問題，有學者對其內涵作了界定，即“一是全體公民享有基本公共服務的機會應該均等。二是全體公民享有基本公共服務的結果應該大體相等。大體相等不是搞平均主義，而是大體均等或相對均等。當然，這里講的不是所有公共服務，而是基本公共服務。三是在提供大體均等的基本公共服務的過程中，尊重社會成員的自由選擇權。”［33］其核心是強調有差別的均等化，即“相同情況，相同對待；不同情況可以差別對待”。但無論怎么界定，核心問題在于“資源的協調”，而協調的重點應該考慮如何實現均等化。例如，城市與農村公共服務均等化過程中存在的問題在農村子女的“婚姻實踐”中表現得“淋漓盡致”。問題的根源，一方面在于資源供給與經濟社會發展失衡。城市化發展過程中，城市人口激增，城市房屋成了稀缺資源，房屋需求與商品房購買力不成比例。另一方面在于中國人的固有觀念。中國人對于“家”的概念是有自己的“固定居所”，租房對于一個家庭來說，意味著生活的不穩定。所以，解決問題的根本在于農村資源的協調，因為農村結構比例占據著總人口的大部分，只有解決了絕大多數人的生活保障問題，談公共服務均等化才有意義。

（2）發展性資源的合理分配。所謂發展性資源是指能夠為人民群眾增加經濟收入的資源，具體包括：土地資源的市場化問題，該問題涉及提高農村土地使用權人的經濟利益；金融行業市場化的推進問題，關鍵在于金融行業市場化的進程中如何在國家金融業的安全與效率之間進行有效協調；經濟發展中的轉變問題，即向依靠科技發展經濟的方向轉變，包括科技的引進、勞動者素質的提高等；能源的可持續發展問題，主要指礦產資源、煤炭資源的開發與利用，目前的問題在于礦產資源的過度開發、違法開發及開發后造成地質危害等情況，關鍵在于缺乏有效的監管機制和執行協調機制。因此，轉型期發展性資源的協調主要體現為對土地資源、不可再生資源、金融資源、科技資源、高素質勞動力資源等的協調和分配。從社會物質利益分配的角度講，一是由主要靠出口拉動經濟增長向擴大內需轉變，以增加社會物質利益。為了擴大內需，必須提高廣大農民消費者的收入水平，目前的問題是農民的收入水平與物價水平上漲、生產成本增加不成正比③。因此，要在發展工業的同時提高農業生產效率和農業的收益率。二是高新技術產業的資源分配，主要涉及高新產業目標的選擇、高新技術資源引進和投入及高新技術人才的培養和分配。在全球化時代，高新產業物質資源的合理分配在社會資源分配中起著至關重要的作用。經濟法在轉型期社會資源分配中的功能主要體現為：一是經濟法的本位理念決定了經濟法是協調社會資源配置的最優選擇。經濟法以社會本位為本位思想，體現了對社會公共利益的維護，它既不會偏重于國家利益，又不會因為崇尚“意思自由”而過分保護個人利益，能夠以社會資源的合理公平分配為出發點。二是從經濟法本身規范的特殊性上來說，經濟性是經濟法的特殊屬性之一［34］57，經濟法在解決后經濟危機問題中具有其他學科無法超越的獨特優勢。經濟法是在堅持客觀經濟規律、分析經濟現象、總結制度經驗的基礎上作出制度調控并解決問題的。三是經濟法能夠在政府干預與私人自治之間進行有效的協調。經濟法能夠根據經濟發展的需要對政府干預權的限度進行調控，能夠根據市場的需要及時進行國家干預。在解決農村公共服務均等化問題上，經濟法的協調功能具體表現為財政與市場化構建結合下農民基本養老保障體系與醫療保障體系的完善。同時，應當建立制度化的保障途徑，包括公共財政資源對農村保障體系的協調、財政轉移支付制度的構建、農村資源市場化過程中農民后續保障制度的建立、向公共服務型政府轉型以及政府部門公共服務績效與問責制度的完善等。

2保障經濟安全

經濟安全涉及社會經濟結構的穩定和經濟制度運行的有序。轉型期經濟安全面臨著域外不特定因素的影響和國內市場變化的影響。域外的不安全因素主要包括全球經濟復蘇中整體低迷的拖拉、發達國家經濟風險轉嫁的風險、各國貿易保護的風險等；國內市場的風險主要包括市場結構調整中保持供需關系穩定的風險、市場主體利益分配的風險、內需市場中消費群體收入差距過大的問題①等，其中行業收入差距巨大、工薪階層收入偏低。轉型期經濟安全的保障有賴于經濟法的調制手段②和市場運行監管手段③。宏觀調控的手段主要包括財稅法、金融宏觀調控法和計劃投資法等，這些法律主要從宏觀層面調整經濟結構失衡問題。財政稅收法涉及收入的分配正義，是轉型期社會資源分配的根本法律制度。財稅法本身就具備收入分配正義的價值理念，關涉國富與民富的關系，關涉中央和地方財權的劃分問題。因此，財稅法在解決收入分配問題上具有獨特的理念和手段，這些決定了財稅法解決收入分配正義優于經濟的手段和行政的手段④。在金融宏觀調控法領域，通過制定宏觀金融政策來調控國內金融市場，同時，金融政策的國際協調與合作也是全球化時代的需要。通過中央銀行將國家的貨幣政策貫徹到金融領域，對貨幣政策的風險性和穩定性進行宏觀預測。金融宏觀調控法的功能就在于對域內和域外的經濟安全進行宏觀的預測和預防。在計劃投資法方面，涉及國家運用經濟政策、經濟手段和產業計劃政策的制定，引導計劃主體按需計劃、按需投資；同時，在經濟發展轉型期，計劃投資法能夠有效實現基礎產業政策和基礎設施建設投資計劃間的平衡。在市場規制法領域，經濟法能夠引導、協調縱向的供需關系和橫向的供需關系。市場結構調整中應保持供需關系的穩定，以實現不同市場主體之間的利益協調。國內企業的協調發展主要在培育有國際競爭力的大型企業和扶植有活力的中小新興企業之間進行協調，以實現轉型期國家經濟結構調整和經濟發展方式轉變。在轉型期，要重點規制行政壟斷，因為轉型期的權力分配方式多樣化，更容易產生規制空缺和權力濫用，政府權力更容易成為利益集團的工具。而經濟法具有規則調制與秩序建構的特有功能：“經濟法就是要創設法治型的市場運作氛圍，促進市場經濟的穩定健康發展，從而推動生產力社會財富的增量提高。”［13］因此，轉型期民生和發展中的不安全因素需要經濟法來排除，經濟法是保障轉型期經濟安全的有效手段。

3提升經濟效率

經濟效率的提高需要有一套合理、高效、系統的制度安排，核心問題是正確處理國家干預權與市場主體經營自主權的關系［30］83。在經濟轉型期，出于經濟風險預防和經濟發展考慮，政府會更多地介入經濟生活，所以政府干預權更容易暴露在法律框架之外。同時，市場主體為了在經濟轉型期尋找發展機會，需要更多的經營自主權，更容易產生競爭失效和市場失序現象。這些問題的解決是提高經濟效率的前提，其解決也有賴于經濟法，原因在于：其一，通過經濟法對政府干預權的權力內容進行范圍設定，對政府干預權的行使進行監督，以達到政府干預權的“有限性”，使政府的干預不違背客觀經濟規律。其二，通過宏觀調控法律制度，建立對企業的合理引導機制，引導企業進行社會需要的生產活動。其三，通過市場規制法律制度，有效解決市場失靈給企業帶來的效率低下的問題，通過反壟斷、反不正當競爭等法律制度給企業創造良好的市場競爭環境。其四，通過建立、完善現代企業法律制度，特別是公司治理法律制度，優化企業經營管理結構，提高企業經營效率。總之，可以通過建立良好的制度基礎、維護市場競爭環境、引導企業經營活動等不同類型的經濟法律制度來提高企業競爭力，提高企業的經營效率，進而促進社會整體經濟效率的提高。

最后，經濟法功能保障經濟效率提高的關鍵在于社會各利益主體效率的協調，包括國家效率、社會經濟效率、個體效率等。在經濟社會轉型期，國家出于經濟安全的角度需要提高整體經濟效率；國家出于社會穩定、社會保障的角度，需要提供更多的社會公共產品；個體出于自身發展、擺脫危機的考慮，需要更多地爭取自身利益。因此，在轉型過程中多種利益之間便會出現矛盾，這就需要代表多方利益的經濟法進行協調。“經濟法的效率雖然主要和直接是指經濟效率，但它不僅指經濟量的增長，也應重視經濟質的提高。經濟的質不局限于經濟性指標，還包括如對環境、社會公平正義和人的思想精神等方面的影響。”［34］58因此，在轉型期經濟法的特殊功能不僅在于促進經濟量的增長，更重要的是促進社會整體經濟福利的提高。

作者：郭金良單位：遼寧大學法學院