行政復議的權力屬性思考范文

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一、研究綜述

對于行政復議的性質，郭潤生、陳貴民在《關于行政復議性質和原則的探討》一文中對于如何看待行政復議的性質，認為存在五種意見，除了“行政說”、“司法說”、“準司法說”外，還存在“行政救濟活動說”和“第五種意見”。行政救濟活動說，認為行政復議應當構成對作為相對人的公民、法人和其他組織合法權益提供救濟和保障的兩種有力手段。行政復議是解決行政爭議、為相對人的合法權益提供保障和救濟的法律制度。所謂的第五種意見，郭潤生與陳貴民認為是王黎紅在《行政復議的性質辨析》［5］一文中的總結，即行政復議的性質應當包括或表現為下述三方面（:1）行政復議是一種特殊的行政監督。（2）行政復議是一種特殊的行政補救。（3）行政復議是一種行政司法活動。應當承認，以上各種觀點都從不同角度和側面觸及了行政復議的性質，均有其合理之處，但是，筆者認為，所謂的第四與第五種意見值得商榷，首先，關于“行政救濟活動說”沒有指出行政復議到底是行政權還是司法權或者二者的合一，因此不能稱為一種對行政復議性質的分析，充其量算是對行政復議存在目的的解讀；其次，第五種意見就其表述上來說是“行政司法說或準司法說”的翻版，沒有新意。無論是三分說，還是五分說，都是通過對行政復議某一方面的屬性或特征以及復議行為的程序和表象來歸納其本質屬性，而不能從根本上來全面、準確地把握行政復議這一事物的權力本質屬性。認識行政復議的權力性質，應從兩個方面來考慮：首先，一個事物的性質，即某事物的本質屬性或質的規定性只能是一個，而不能是多個，更不能是多個屬性的合一，它的本質性質可以衍生出多個表現形式或形式特征，但任何一方面的形式或特征都不能代替事物的本質屬性，更不是各方面形式、特征的簡單相加。其次，就我國行政與司法制度的建設時間而言，還是一個新生事物，對其權力屬性的把握要考慮我國的具體國情與歷史發展，不僅要考慮目前國家法治發展的狀況，而且要有高度和超前性，要以發展的眼光看清行政復議特殊的本質和發展趨勢，尤其是要在目標性價值與手段性價值當中作以取舍，才能指導行政復議實踐向著理想目標前進。因此，就上述的三分說與五分說的分析對比，筆者認為，行政復議的權力屬性，只能在行政權與司法權之間做出決斷。而不可能有第三種權力屬性。

二、行政復議的權力屬性分析

1.司法權來自于行政權，從孟德斯鳩的理論說起當代的國家權力理論，可以說是孟德斯鳩國家權力理論的進化版。無論西方國家的“三權分立”制度還是我國的現代國家權力理論，都把國家權力按照運行的屬性分為立法權、行政權與司法權能。孟德斯鳩將國家權力劃分為三種“：立法權、適用萬民法的執行權、適用公民法的執行權。”單以此來理解似乎有些模糊和困難。“執行”與“司法”似乎還是很含混。但他進一步解釋道“：依據第一種權力，君主或執政官制定臨時或永久的法律，修改或廢除已有的法律。依據第二種權力，他們媾和或宣戰，派出或接受使節，維持治安，防止外敵入侵。依據第三種權力，他們懲治罪行，裁決私人爭執。人們把第三種權力稱作司法權，把第二種權力簡單地稱作國家行政權。”顯然，第二種權力不僅包括了外部事務（媾和或宣戰，派出或接受使節）的管理，還包括了內部事務（維持治安）的管理。打個比喻，這里的“外部事務的管理權”就類似于洛克的“對外權”，而“行政權”則類似于洛克所說的“對外權”加上“內部事務管理權”。孟德斯鳩最重要的貢獻在于在權力分立發展過程中，抽象出“行政權”這一超越其時代的現代意義的概念，為分權理論做出了重要貢獻。同時，他的第三種權力，即“司法權”的確立，并使其從國家權力中分立出來獲得了獨立自主的地位。實際上，他完成了從“執行權”舊的用法向一種新的“司法權”的轉變；司法權主要負責懲治犯罪，裁決私人爭執。司法權已不同于先前僅僅是實施法律的意思，它已承擔了一種新的職能。而其是對裁判權（司法權）的討論，是實際上將司法職能從行政職能中分離出來，并視司法職能與政府其他職能地位同等，使原來的“執行權”概念轉向新的“司法權”概念，而且使司法權獲得獨立，這是他的最大貢獻。而“司法權”的獨立，顯示出孟德斯鳩作為一個偉大思想家的智慧。其“三權分立”思想是建立在對人性與權力不信任的基礎之上，這一思想被美國的制憲者所認同，他們認為三權分立制度是防止人性惡與權力腐敗的最好制度。因此，他們選擇了以孟德斯鳩為顧問設計師。就三權分立學說之源言，司法權本就從行政權能中分列出來。而行政復議作為一種具體行政行為，行政復議活動受行政權支配并體現行政權的特點，是行政機關的活動，復議機關與被申請人之間的關系又是一種行政隸屬關系，這種情況與其他具體行政行為沒有什么本質的區別。而將行政復議看成是“司法”活動，是從行政復議權的運行形式上來看的，遠非對行政復議權能本質的認識。行政復議的權力屬性，應屬于行政權。對此，我們可以參考一下法國的行政法院制度，法國是嚴格恪守秉承三權分立思想的國家，自然地認為一切行政糾紛必然屬于行政權力的運行范圍，當然應由行政機關來解決，普通法院是不能干涉行政的，更不能審理由于行政事項而引發的訴訟。

2.現代司法權與行政權的分立目的普通法系國家的共識認為：司法權的獨立本身（相對于行政權來說）并非為絕對終極價值，僅在相對意義上是“終極”的，獨立也只是手段性價值，而非完全的目的性價值，其目的在于通過維護法官的公正性來維護另一價值———社會的公正。由于這樣一種法治理念，美英等國家對于行政權的司法審查交由普通法院來進行的理念則成了理所當然，在這樣的國家權力結構中，行政權和司法權之間沒有絕對尖銳化的區分，司法權獨立存在的目的是為了實現社會正義和公平。這一目的既是目標性價值，也是手段性價值。而行政權在運行過程中，為實現社會公正這一價值目標，除了司法權對其進行終極的控制與監督手段外，還應該有自我修復與自我監督機制作為手段性價值的體現。在自我完善與自我監督中樹立行政權威、提高行政權的運行效率。我們知道，行政權相對于立法權與司法權，更強調權威與效率，這是行政權特有的本質要求。因此，由行政機關來行使行政復議權，暗合這種內在要求。進而使行政復議這一公權力的行為，有著追求社會公正、公平并對行政權能在運行過程中的自我監督與權威保障的雙重手段功效。實際上我國行政復議法的第一條就體現了這一要求，行政復議法第1條規定“：為了防止和糾正違法的或者不當的具體行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權益，保障和監督行政機關依法行使職權，根據憲法，制定本法。”綜上，作為行政復議行為的權源的行政復議權本質上屬于行政權。這一權力歸屬，并不影響行政復議以司法權運行模式來運行。任何一種公權力，都沒有一定之規的運行模式，除了內在的運行規律外，還應該借鑒其他公權力的運行模式，相互補充，最終達到法治以保障人權的終級目標。這也是行政復議具備“時效、管轄、不告不理制度”等司法權能運行方式的主要原因。

3.現代行政權的重構現代社會的發展，尤其是“中國發展模式”的實踐，使西方國家開始思考：原來通過司法權對私權領域的秩序做出合理化安排的做法，在社會發展中顯得有些力不從心。面對社會現實的情況是行政權開始迅猛發展，促使國家通過政府以行政權運行的方式來向社會和公眾提供越來越廣泛的產品和服務，進而使得行政部門對福利、收入、教育以及其他受益機會擁有了更大的權力。“早在19世紀末20世紀初英美法德等國之間開始了這種轉變。而這些轉變具有許多共同的特點：委任立法的增多、行政權力的擴張、官僚機構的膨脹、公民權利的擴大，等等，在現代社會愈演愈烈。”行政權擴張的趨勢與行政權強化成為各國普遍的現象。而“全能國家”的出現、“福利國家”的建設使得行政權滲透到國家的各個領域。行政權在不斷的現代化、社會化、反思化，在這個過程中行政權重構正在出現———“從消極行政轉為積極行政；委任立法出現；行政權延伸到司法領域，從而形成行政司法權”。尤其二戰結束后，社會事務的日益繁雜使西方國家行政權的發展日益強大而集中，逐漸在三權分立體系中占據主導地位。近年來，我國行政權在解決國家重大災害與事故當中體現出來的執行力，充分地說明了這一點，比如戰勝“非典”。行政權所體現出來的高效率充分說明了在國家發展中的重要性。總之，行政權實現了“重生”，在法律保留原則下，行政權由于其權力運行特質在社會生活中居于核心的主導地位，而行政復議實質上配合了行政權擴張這一潮流。行政復議的權力屬性為行政權，與行政權擴張相伴生。它所具有的表象形式與司法權的屬性與特征相類似，但決非司法權。至于行政權能在現代社會的擴張，也只是行政權自身的擴張，無論如何的擴張也只是行政權具有某些立法權和司法權的運行方式或形式特征，決非將立法權、司法權合并到行政權當中。因此，行政復議權由行政機關來行使，是內在的權力屬性要求，行政復議權應該屬于行政權。

4.我國立法對行政復議的權力性質認定我國行政復議方面的立法一方面將其定性為救濟行為即行政審查，而這種審查是以行政權為主導還是以司法權為主導雖然沒有明示，但另一方面又將行政復議定性為具體行政行為,且賦予了其超過一般具體行政行為效力，即復議機關在實施行政復議權能時所表現出來的“準司法”性的一面。這種現狀導致行政復議在立法層面表現為“行政化”，而在研究者的層面卻倡導“司法化”，兩者之間的爭執直到今天。從立法角度而言，特別是我國行政復議法的第2條規定：“公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益，向行政機關提出行政復議申請，行政機關受理行政復義申請、作出行政復議決定，適用本法。”第3條規定：“依照本法履行行政復議職責的行政機關是行政復議機關……”行政復議法的規定明確地把行政復議規定為行政機關的活動，而行政機關所擁有的權能，只能是行政權，而非司法權或立法權。行政復議的權力屬性，自然地屬于行政權。

三、結論

基于上述分析，個人認為，行政復議的權力屬性只有一個：即行政復議的本質是一種“行政權”的活動，決非具有所謂的準司法權的權能屬性。但為了有效達到設立行政復議制度的目的，行政復議權作為行政權能，其在運行過程中，應該借鑒司法權的運行模式，取長補短，最終達到保障人權的目的。

作者：劉大勇單位：黑龍江省政法管理干部學院