行政法的效益原則范文

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一、行政效益原則的地位

1．行政法原則體系周佑勇教授認為，法律有其共同的價值追求，行政法乃法律之一種，現代法律的基本價值也就提示出行政法的價值。現代法律追求的基本價值是自由、平等、正義（公正）、秩序、效益等。行政法也不例外。行政法雖然有其特定的規范對象和制度內容，但行政法的價值追求并沒有特殊性。從總體上或根本上講，法的基本價值就是正義價值。行政法的基本原則作為法律價值的載體，其承載的根本價值也應當是法的正義價值。行政法的基本矛盾即行政與法的對立統一。劃定“行政與法的關系”必然要注入民主法治的現代法律精神，體現行政法的根本價值取向。這就不僅要求行政活動要嚴格符合法律的規定，即體現法的形式正義，還要求行政活動具有實質的正當性，體現法的實質正義和程序正義。據此周佑勇教授提出了行政法的三項基本原則：行政法定原則、行政均衡原則、行政正當原則。另外，在人們理性精神潮流趨勢下，行政效益原則業已成為重要的一項行政法原則。2．行政效益根本論以組織理論為視角，行政法基本原則中，行政效益原則處于最高位階。國家作為一種社會組織形式，其價值追求是實現社會的整體效益最大化。以一種民法觀點來對待國家，國家作為一種社會組織形式，與其他社會組織形式一樣是處于平等地位的經濟實體。國家為社會提供服務，而社會則回饋國家稅務收入。國家與其他社會組織形式一樣是向市場提供產品和服務的組織，并從市場交換回自己需要的產品和服務。社會之所以承認國家，是因為它在市場中是必不可少的，并且有了國家則可實現整個社會運行的效益最大。行政法三項基本原則“行政法定、行政均衡、行政正當”均包含有對社會效益實現的價值追求，可以說，行政法效益原則是最根本的行政法原則。

二、行政效益原則的法源性論證

行政法原則的法源性地位，在現行的我國行政法體系中并未得到明確。但是，刑法和民法原則不同，刑法原則和民法原則分別在刑法典和民法典中得到了明確的承認。雖然行政法效益原則的法源地位并未確立，但并不是說我國行政法中沒有對行政效益原則的體現。在我國現行憲法、行政法、行政法規中，多處牽涉到行政效益，有的行政法規甚至直接提到行政效益原則。

（一）憲法中的效益條款我國歷來注重行政效率，兩部《憲法》中有效率（效益）要求條款。《中國人民政治協商會議共同綱領》（1949年9月29日中國人民政治協商會議第一屆全體會議通過）第二章，政權機關，第十八條。《中華人民共和國憲法》（1982年12月4日第五屆全國人民代表大會第五次會議通過）第一章，總綱，第十四條；第二十七條。

（二）行政法中的效益條款《中華人民共和國行政許可法》（2003年8月27日第十屆全國人民代表大會常務委員會第四次會議通過2003年8月27日中華人民共和國主席令第七號公布自2004年7月1日起施行）第一章，總則，第一條；第六條；第十條二款。第二章，行政許可的設定，第十三條。第三章，行政許可的實施機關，第二十五條。第四章，行政許可的實施程序，第一節，申請與受理，第三十三條。第六章，監督檢查，第六十七條。《中華人民共和國行政處罰法》（1996年3月17日中華人民共和國第八屆全國人民代表大會第四次會議通過，1996年3月17日中華人民共和國主席令第六十三號公布，自1996年10月1日起施行，根據2009年8月27日中華人民共和國第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議《關于修改部分法律的決定》修正）第一章，總則，第一條。《中華人民共和國治安管理處罰法》（2005年8月28日中華人民共和國第十屆全國人民代表大會常務委員會第十七次會議通過，2005年8月28日中華人民共和國主席令第三十八號公布，自2006年3月1日起施行）第一章，總則，第六條。第五章，執法監督，第一百一十二條。《中華人民共和國公務員法》（2005年4月27日中華人民共和國第十屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議于通過，2005年4月27日中華人民共和國主席令第三十五號公布，自2006年1月1日起施行）第一章，總則，第一條；第八條。《中華人民共和國行政監察法》（1997年5月9日第八屆全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議通過，2010年6月25日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議《關于修改〈中華人民共和國行政監察法〉的決定》修正）第一章，總則，第一條；第十八條。以上條款都包含效益原則。

（三）行政法規中的效益條款我國行政法規《國務院行政機構設置和編制管理條例》、《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》、《行政法規制定程序條例》、《規章制定程序條例》中，直接規定了行政遵循精簡、統一、高效的原則。其他行政法規中，也多有效益條款。《國務院行政機構設置和編制管理條例》（1997年8月3日中華人民共和國國務院令第227號自之日起施行）第一章，總則，第一條：為了規范國務院行政機構的設置，加強編制管理，提高行政效率，根據憲法和國務院組織法，制定本條例；第二條：國務院行政機構設置和編制管理應當適應國家政治、經濟、社會發展的需要，遵循精簡、統一、高效的原則。《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》（2007年2月24日中華人民共和國國務院令第486號自2007年5月1日起施行）第一章，總則，第一條：為了規范地方各級人民政府機構設置，加強編制管理，提高行政效能，根據憲法、地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法，制定本條例；第三條：地方各級人民政府機構設置和編制管理工作，應當按照經濟社會全面協調可持續發展的要求，適應全面履行職能的需要，遵循精簡、統一、效能的原則。《行政法規制定程序條例》（2001年11月16日中華人民共和國國務院令第321號公布自2002年1月1日起施行）第三章，起草，第十一條：起草行政法規，除應當遵循立法法確定的立法原則，并符合憲法和法律的規定外，還應當符合精簡、統一、效能的原則，相同或者相近的職能規定由一個行政機關承擔，簡化行政管理手續。《規章制定程序條例》（2001年11月16日中華人民共和國國務院令第322號公布自2002年1月1日起施行）第一章，總則，第五條二款：制定規章，應當符合精簡、統一、效能的原則，相同或者相近的職能應當規定由一個行政機關承擔，簡化行政管理手續。《信訪條例》（2005年1月5日國務院第76次常務會議通過，2005年1月10日國務院令［2005］第431號公布，自2005年5月1日起施行）第一章，總則，第七條二款：各級人民政府應當將信訪工作績效納入公務員考核體系。我國行政法沒有法典化，因此，行政法原則具有法律淵源地位是困難的。但是，行政法原則是否可以對行政規則的制定產生拘束力則可以討論。在行政法體系中，存在著大量的不能作為審判依據，但可對相當人權益產生影響的行政規則。行政規則在沒有發生行政性糾紛的情況下，在行政事務管轄范圍內是具有普遍拘束力的（組織或個人）行為規范。如若發生行政性糾紛，在英國行政法上，這種行政規則如果合理則不屬法院審查范圍。但是，作為行政規則制定機關的最高領導機關的行政首府，則完全可就行政規則的制定和實施進行全方位監督。這些行政規則的制定，如果能夠遵從行政法原則，則可進一步使法治國的建設具體化、可操作化，也可促使行政規則文件更趨合理合法。

三、行政法效益原則內容的展開

行政法的效益原則，是指行政法律制度體系，要能夠實現減少社會成本，增進社會公共福祉，實現社會均衡發展的目標，并在社會公共目標實現的過程中盡可能滿足社會成員的個人利益最大化。為了實現減少社會成本、增進社會公共福祉的目標，行政法需要遵循一些更具體的原則，這些原則即行政法效益原則的具體內容。科層組織結構是建立在勞動分工理論的基礎上的，分工被認為是效益的原因。所以，為實現組織效益，行政法首先需要遵循明確分工原則。雖然行政績效本身不是行政管理活動的環節和手段，但它是衡量管理活動客觀效果的重要標準，效益高低是行政管理中各種要素組合是否科學的綜合反映。甚至可以說，沒有績效評估，就沒有組織效益。因此，為實現組織效益，行政法其次需要遵循評估績效（效益）原則。在分工理論的基礎上，行政是政府組織的職能，政府組織享有對社會特定領域的排他性裁量權，因而，行政法需要遵循行政裁量原則。同時，公正裁量是減少社會糾紛的保障，行政法還需遵循裁量公正原則。另外，社會教化是政府組織減少社會協同成本的主要手段，行政法需要遵循注重教化原則。綜上所述，行政法效益原則的內容，包括明確分工原則、評估績效原則、行政裁量原則、裁量公正原則、注重教化原則五個方面。

（一）明確分工原則基于組織理論的行政法效益原則，首先要求國家組織中各組成部門明確分工。國家組織通過憲法和組織法明確授予立法部門、行政部門、司法部門職責權限，盡量避免在國家權力運行過程中各種權力的交錯，以減少國家組織的運行摩擦。在立法部門、行政部門、司法部門內部系統中，同樣要求以憲法和組織法確立的原則，明確各組成機構的職責權限。國家機構一般是擁有壟斷性管理某些社會事務權力的社會最高層級的組織。國家機構壟斷的管理權力包括，對外軍事權力，政治外交權力；對內維護社會秩序的權力，民主政治建設權力，行政權力，司法權力。政府組織一般是管理國家社會事務中的行政事務。根據政府組織管理行政事務對象的不同屬性，可以將政府職能分為七大類，即政治外交職能、公共安全職能、經濟管理職能、文化管理職能、公共服務職能、司法行政職能、國防建設職能。1．政治外交職能。即政府機關代表國家進行國際和平交往和利益交涉行為的壟斷性職權和功能，是政府機關的一種對外職能。2．公共安全職能。即政府機關代表國家使用暴力進行保障公共安全和穩定社會秩序行為的壟斷性職權和功能，是政府機關的一種對內職能。3．經濟管理職能。即政府機關代表國家進行宏觀經濟運行調控行為的壟斷性職權和功能，是政府機關的一種對內職能。經濟管理職能又可分為三種職能：（1）促進經濟發展；（2）保障經濟穩定；（3）保護生態環境。4．文化管理職能。即政府機關代表國家進行意識形態建設和主流文化引導行為的壟斷性職權和功能，是政府機關的一種對內職能。5．公共服務職能。即政府機關代表國家向社會提供市場無力提供、而成員又必需的公共產品的壟斷性職權和功能，是政府機關的一種對內職能。6．司法行政職能。即政府機關代表國家進行與司法組織關聯的公共性行政行為的壟斷性職權和功能，是政府機關的一種對內職能。7．國防建設職能。即政府機關代表國家進行與軍隊組織關聯的公共性行政行為的壟斷性職權和功能，是政府機關的一種對內職能。

（二）評估效益（績效）原則隨著公共管理新理念的產生，政府行政模式發生了轉變，傳統的行政模式，以政府壟斷為基礎，社會管理權力高度集中，嚴格的規章制度、過程取向的控制機制、官吏的非人格化等等是其主要特征。公共管理新理念，主張公共服務市場化、社會化，強調社會管理權力非集中化，公民為本和結果導向等。績效評估為這些新理念的實施提供了有力的技術支持。這是因為，首先，沒有公民滿意度的持續調查，公民為本就不能落實。其次，傳統行政集權模式，壓制了行政主體的積極性和首創精神，最終導致效率低下。公共管理的新模式要求分權，“從等級制到參與和協作”。績效評估為上級提供了充分的信息和控制績效的手段，從而為分權化改革提供了基礎。第三，結果導向的管理要求按效果而不是按投入撥款，而按效果撥款的前提是對績效的科學測定。傳統政府管理模式由于不衡量效果，也就很少取得效果。第四，績效評估對于市場競爭機制的意義，主要體現在兩個方面：在公共服務機構與公眾的關系上，績效評估提供了引導公眾做出正確選擇的信息，從而對公眾機構形成壓力，迫使它們提高服務質量和效率；在公共部門內部，績效評估和在此基礎上的橫向、縱向比較有助于形成一種競爭氣氛，同樣會起到提高服務質量和效率的效果。第五，績效評估利于政府建立形象。績效評估推動公眾對政府的了解、監督和參與政府的工作，展示的成果能贏得公眾的支持和理解。另外，進行績效評估的政府姿態，本身就能幫助提高政府的信譽。

（三）行政裁量原則在傳統的行政法理論中，禁止授予行政機關以裁量權的控權模式，已不能適應現代社會發展的要求，而被現代承認裁量權的功能主義模式所取代，實際上行政裁量權早已被事實上接受。同時，法治已成為一種社會意識，政府依法治國也成為我們國家建設的重要目標。功能主義模式的裁量權，是從形式法治向實質法治的轉變。在功能主義模式下，行政權力在憲法授予的管理權力中行使裁量權。

（四）裁量公正原則中華人民共和國憲法（1982）第三十三條規定：中華人民共和國公民在法律面前人人平等。平等原則也被學者總結為憲法的一項基本原則。自然在行政法領域，行政法律面前必須人人平等。我們理解的平等是一種法律地位的平等。法律地位，即人們在社會法律關系中處于的位置。行政法的平等是一種制度下的平等，對于國家行政制度來說，人人平等，任何人不得超越行政法制度。可見，平等并不是對社會產品和社會權力享有均等的占有權平均。自然人現實的平等是一種人格平等。人的基本權利，無差別的賦予每個可能行使的系統成員。但并不是所有實現的權利都是一樣的均等。或者我們也可以認為是一種有限制的平等，某些權利的平等。但行政法律中平等的“人人”并不僅限于自然人，更多的時候則是指公司、獨立經濟主體的自然人。對待獨立經濟主體的自然人或公司，在經營生產行為規范方面則更強調公平公正。公平是市場經濟的要求，而社會主義市場經濟則不止追求平等，而是追求公正價值的實現。公平，指行政主體在對待同類行政相對人時，需要給予同等的競爭機會，不能以不相關的因素為由歧視其平等主體身份。公正，則不僅僅限于公平對待。它是政府組織的精神標桿。行政主體公平對待同類行政相對人時，不可能是絕對的公平。對于競爭優勢較弱的行政相對人，為了社會整體效益或者遠期利益，可能會有一些政策性傾向。對于行政相對人的法律效益后果，行政主體也不可能實現絕對的均等。政府組織在出現不公平對待的情況下，需能夠說明其公正的原因。除了實然法角度的制度規定之外，從應然角度來看，公平公正原則可以滿足市場經濟的機制要求、實現政治生活的民主，并最終激發社會活力。

（五）注重教化原則亞里士多德認為，關于平等和正義這些問題，要在理論上弄明白誰所抱有的見解是正確的，這實在很困難。然而這類困難，比之更加困難的勸人遵守正義，那就微不足道了；人們要是其權力足以攫取私利，往往就不惜違反正義。弱者常常渴望平等和正義，強者對于這些則無所顧忌。法律（和禮俗）就是某種秩序；普遍良好的秩序基于普遍遵守法律（和禮俗）的習慣。即使是完善的法制，而且為全體公民所贊同，要是公民們的情操尚未經習俗和教化陶冶而符合于整體的基本精神（宗旨）———要是城邦訂立了平民法制，而公民缺乏平民情緒，或城邦訂立了寡頭法制而公民缺乏寡頭情緒———這終究是不行的。

作者：謝永霞周佑勇單位：東南大學法學院博士生東南大學法學院教授