行政法提升社會管理能力范文

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一、行政法提升社會管理能力的涵義

行政法提升社會管理能力是指用行政法體系及其行政法治對相關主體履行社會管理職能及其社會管理過程的相關認知水平和處置能力的改造和提升。這是我們對社會管理能力提升所下的一個簡單定義。下列要點必須引起重視。其一，所提升的是社會管理主體的能力。社會管理是一泛指概念，其本身可以作為一個名詞或者一個籠統的稱謂來看待。在這個稱謂之下可能包括了社會管理中相關的構成部分，如管理的主體、管理的領域、管理的方式、管理的社會效果等等。我們所講的社會管理能力的提升從總體上看肯定要反映在社會管理的效果上，這是毋庸置疑的。然而，社會管理能力的提升是具體的，在筆者看來，這種具體性主要體現在對社會管理主體能力的提升。在現代法治社會中，社會管理的主體究竟包括哪些方面是需要用法律手段進行框定的。但就社會管理作為公權力的運行來看，社會管理的主體是手上握有國家相關權力的機關，這其中最主要的是行使行政權的國家行政機關以及在一個具體的行政過程中進行行政處置的行政主體。當然，廣義上的行政主體也可能包括了國家機關以外的其他社會主體。至于這些主體究竟框定在哪種范圍內則是另一個范疇的問題。也就是說，行政法對社會管理能力的提升主要是相關國家機關尤其是行政管理機關管理能力的提升。事實上，行政法治的實施主體是行政系統及其行政主體，行政法如果能夠提升相關主體的管理能力也可能只限于行政系統。其二，是行政法與社會管理的動態融合。就我國學界和實務部門關于社會管理的認知來講，在目前情況下存在一個認知上的較大缺陷，即將社會管理予以絕對理解。所謂絕對理解是指諸多論者將我國整個社會機制的運行都用社會管理的概念來框定。

有些論者甚至將社會管理凌駕于法治之上。如果具體到社會管理與行政法的關系上來，這種傾向則在于沒有賦予社會管理以行政法治的意義，也沒有將行政法治作為實施社會管理的基本主導因素。具體地講，諸多論者將社會管理與行政法治作為了兩張皮。在筆者看來，這是非常危險的。這種危險性在于它最終有可能使社會管理回到計劃經濟年代下政府及其行政系統無所不能的狀態中。事實上，社會管理能力的提升與一國行政法治的實現是一個事物的兩個方面，我們稱之為行政法與行政管理的動態融合。如何理解這個命題呢？可以說社會管理在運行過程中是受相關主體統治和制約的，若這個主體能夠巧妙地運用行政法的典則體系及其行政法治，對社會管理過程進行有效的調控和處置，那么這個社會管理過程則與現代行政法治緊密的結合起來，反之，社會管理則會游離于行政法治之外。說到底，社會管理主體在實現社會管理中的能力與他所掌握的行政法知識，與他對行政法的認知程度等都有著密切聯系。因此，我們認為行政法提升社會管理能力實質上是行政法與整個社會管理的一種動態融合，對此，我們應當認真予以領會。其三，是對社會管理法治化的肯定。社會管理僅就其字面意義來看，它并不是一個全新的命題或者概念系統。一方面，在沒有實行法治的國家也有類似于社會管理的東西，例如封建社會的社會制度運行同樣可以用社會管理的概念來稱謂。另一方面，在法治價值取向政府管制的國家社會管理的概念同樣是存在的。例如前東歐諸社會主義國家，它們的社會治理過程具有明顯的計劃和政府管制取向。但是它們同樣也實現著社會管理。由此可見，社會管理是可以沿著兩種進路而進行的。第一個進路是法外的進路，我們所指的法外的進路是指社會管理是在強烈的或者純粹的行政手段的推動下為之的。在這樣的推動過程中也可能有一定的法律上的支撐，但是法律在這個過程中所扮演的是配角而不是主角。第二種進路是法律的進路，指社會管理的實現過程實質上是一國實現法治的過程，法治相對于社會管理而言是一個更大意義上的概念。換言之，社會管理是從屬于法治的，社會管理能力的行政法提升實質上就是要賦予社會管理以法律屬性，就是要用法治的概念來統攝社會管理過程。從這個角度講，行政法提升社會管理能力對我國社會管理而言是一個具有根本意義的問題。上列三個方面是我們理解行政法提升社會管理能力的基本切入點。若將行政法提升社會管理能力的涵義進一步具體化就可以說，它包括下列科學內涵：

第一，使社會管理能力得到正當提升。社會管理能力提升可以做出多種解讀，例如我們可以從社會管理主體個體能力提升的角度來認知社會管理能力的提升問題。我們知道，社會管理在運行過程中是由相關的主體而為之的，從社會管理實施的具體環節而論，對一個社會管理秩序的維護，對一個社會管理事件的處置，甚至對一個社會管理過程中出現的一個糾紛的解決等等都是通過相應的組織或個人來進行的。也就是說，社會管理主體在一個具體的社會管理過程中是個別的，具體化的。那么，當我們說社會管理能力提升時我們完全可以將這些個別的個人和組織的能力的提升與社會管理能力提升相等同。事實上，在我國社會管理的實施過程中也常常對社會管理能力的提升作這樣的解讀。還如，社會管理如果與管理者的工作關系結合在一起，那么就可以說一個具體的社會管理常常是一個組織或者一個官員個體的工作范疇。由此推知，社會管理能力的提升也可以被認為是對相關組織和個人工作能力的提升。再如，社會管理由于牽扯到社會矛盾的化解和社會秩序的穩定等內容，這就使人們容易將社會管理能力與相關組織和個人在職權行使中的行政權威結合在一起。即是說，我們常常將在矛盾處理和糾紛化解中權威相對較高的組織或者個人視為有較強的管理能力，反之則將在事件處置和糾紛化解這權威較低的組織和個人視為管理能力相對較差，等等。由此可見，社會管理能力是一個可以做出多種解釋的概念，與之相對，社會管理能力提升的方式也可以有多種選擇。毫無疑問，將社會管理能力提升與個體能力提升相對應、將社會管理能力提升與工作能力提升相對應、將社會管理能力提升與行政權威等提升相對應都是非理性的，甚至可以說都是非正當的。因為，這樣的能力即使提升了也不一定有利于構建有效的社會管理秩序及其過程。基于此，我們認為，社會管理能力提升必須做出一個理性與非理性、正當與非正當的價值判定。用行政法提升社會管理能力就是要使社會管理的主體在法治意識的統攝下實施社會管理。因此，這樣的能力提升可以被歸到理性提升和正當提升的范疇之內。

第二，使社會管理能力得到有力提升。當我國政府強調提升社會管理能力時，實質上是基于各個方面的考慮。一是基于我國社會管理必須在和諧社會的構建中體現更高的價值，二是基于我國目前的社會管理能力存在諸多缺陷這樣的基本事實。正是這兩個大背景決定了社會管理能力的提升這個命題的必然存在。這便提醒我們提升社會管理能力一要針對我國社會管理的現實，二要針對社會管理主體還存在精神氣質上不足的現實。進一步講，這兩個現實都說明我們要有效地實施和實現社會管理，必須對社會管理能力作一個有力提升而不是一個相對疲軟的提升。這同時引申出來另一個問題，那就是我們如何或者用什么手段對社會管理能力的提升才可以被定性為是有力提升，而同時要將不能夠有力提升的方式和手段糾正出來。我們知道，我國在提升行政主體相關能力方面并非沒有傳統和方法，可以說在我國傳統的社會管理過程中我們常常采用政策的手段、強化學習的手段、批評與自我批評的手段等等來提升相關社會管理主體的能力。這樣的能力提升方式也許在一城一地的得失中是有效的，或者說在局部的個案性的問題上，這樣的能力提升可能是很給力的。然而，從社會管理主體能力是否得到有力提升的角度來看，我國傳統的提升管理者能力的方法是存在很大缺陷的。因為，這樣的能力提升既被個例化又被碎片化，甚至履行社會管理職能的主體也不知道他在這樣的社會管理能力提升中提升了什么樣的能力。與之相比，用行政法提升社會管理能力則會得到另一種效果，這其中的緣由是非常清楚的。一方面，行政法治存在于一國法治大系統之中，它具有一國法治大系統所固有的系統性、穩定性、普遍性等特質。用這樣的特質來塑造社會管理主體，那么這些主體也就會必然地通過一個系統和穩定的方法來履行社會管理職能。另一方面，行政法治一旦成為社會管理的主流，它就必然會得到來自各種社會主體的強烈支持，會得到各社會主體對這種管理秩序的認可。上列兩個方面均說明，用行政法提升社會管理能力是一種非常有力量的能力提升，其中的穩定性、系統性以及廣大社會主體的認同就能夠得到充分佐證。

第三，使社會管理能力得到長效提升。社會管理可以被視為一個基本的社會現象，說到社會現象是說無論低級的社會形態還是相對高級的社會形態都離不開社會管理。我國政府提出社會管理的概念并不是一個政治口號，也不是一個臨時性的行政政策，而是針對于我國實現長遠的社會治理而言的。即是說，社會管理不是一蹴而就的，它將與我國長期的社會治理有機地統一在一起。如果我們忽視了這個價值判斷，我們就會在社會管理過程中犯急功近利的錯誤。與社會管理作為一個長效性的事物相對應，社會管理能力的提升也不是一個在短期之內就可以解決的問題。也許，我們通過傳統的一些相對非理性的手段能夠在較短的時間內使社會管理主體的能力有所改善，但是社會管理能力肯定是一個具有長效機制的問題。作為一種長效機制，它的構造和推行也必須有相對長效的手段。我們上面已經指出，用行政政策的手段提升社會管理主體的管理能力是非長效的。我們也指出通過短期的政治學習或者其他形式的強化等手段提升管理能力同樣是非長效的，而用行政法提升社會管理能力則與之不同。因為行政法治存在于我國法治國家的構造之中，法治國家并不具有任何急功近利的色彩。我們知道，我國在1999年第13條憲法修正案中確立了建設社會主義法治國家的方略。這個方略的確立無論對于我們國家的社會治理還是對于我們國家目前所強調的社會管理都有著絕對性的價值。法治國家是相對于其他非理性的國家治理而言的，法治國家最為本質的東西是相對長效的治理機制。而這種治理機制不會隨著行政政策的改變而改變，不會隨著內外在環境的改變而改變，更不會隨著管理主體身份的改變而改變。我們知道，法治國家建構中最為核心的內容是行政法治的建構。正如我國早在黨的文件中所指出的，依法治國的關鍵是依法行政。這中間“行政法治”、“法治”以及“法治國家”等概念系統是一脈相承的，它們是通過一個穩定的治理系統而連接在一起的。用行政法提升社會管理能力所追求的便是這種一脈相承中的超穩定系統。

二、行政法提升社會管理能力不足之分析

在我國社會管理的實施過程中，有關社會管理能力提升的問題并非完全沒有引起關注，一定意義上講，我國理論界和實務部門在一些環節上也比較重視相關管理主體社會管理能力的提升。但是，社會管理能力提升的對策或者方式與社會管理能力的認知是緊密結合在一起的。換言之，當我們在社會管理能力認知上發生了錯誤，也就必然會在社會管理能力提升的方法和路徑上犯錯誤。那么我們究竟在社會管理能力的提升中有哪些非理性的認知并進而導致提升方法上的偏差呢？我們認為，下列諸方面是比較致命的。一則，我們常常將管理經驗與管理能力作為一個事物來看待。即是說，認為社會管理主體的管理經驗是其管理能力的核心構成。我們將這種認識上的誤差稱之為經驗型管理能力之誤差，這種誤差在于其將社會管理能力與社會管理法治作為兩個關系范疇的東西，將能力僅僅視為管理者在管理過程中對相關經驗的積累。毋庸置疑，管理經驗可以作為管理能力的構成部分之一，但是管理經驗是管理過程中一個量的積累問題，這種量的積累是否一定能夠帶來質的方面的變化是要被打上問號的。因為，管理經驗不一定會隨著管理環境的變化而變化，恰恰相反相應的管理經驗常常并不能夠適應管理環境的變化。而且管理經驗與管理過程中的創新并不是完全相容的。肯定地說，在有些情況下，管理創新是要否定已經形成的管理經驗的。二則，我們常常將政府行政權行使的強度與管理能力劃等號。上面已經指出，社會管理概念系統中的重心存在于行政系統之中。正是政府行政系統行政管理活動的存在構成了社會管理的核心內容。以此而論，如何評價政府行政系統的管理就成為如何評價社會管理的關鍵。我國的行政系統及其職權的構建是在打碎舊的規則體系的基礎上形成的，在這個形成過程中政府行政系統要負責對新的社會秩序的設計，要對新的社會關系進行確立，要對新的社會事務進行處置。上列三個方面的作出都是在相對空白的社會格局中進行的。這個過程中，政府行政系統幾乎表現的無所不為和無所不能。而在這樣的情況下，我國政府行政系統的高權性就得到了充分的體現。這種高權性是通過行政系統的管理權威而得到體現的。對此，我們基本上形成了一種思維上的定式，那就是政府高權體現得越充分，其管理能力也就體現得越強烈。反之，政府高權得到的體現越不充分，其管理能力也就體現得越差。總之，政府在管理過程中的管制特性，其高權行使的有效性是我們衡量社會管理能力的重要指數，這樣的指數至今仍然存在于我國的社會管理之中。那么，這種以高權行使的質量作為衡量社會管理的能力究竟意味著什么呢？在筆者看來，它與法治是不對稱的。尤其在現代法治發達國家政府行政系統的高權行使已經控制在相對小的范圍之內，因為這種高權行政既有可能導致行政過程中的行政造法，也有可能導致行政過程中的行政違法。此點表明，高權行政并非社會管理能力的必要構成。上列基本事實說明，我國在用行政法提升社會管理能力方面還存在非常明顯的滯后性。

筆者對此可以再作出下列方面相對拓展的論證。第一，從社會管理作為政治機制分析之。社會管理的命題在我國近一兩年來被明確提出之后就成了我國學界和實務部門關注的一個熱點問題，這個問題所分布的學科范圍主要包括下列方面：一是社會學，即是說，社會管理在我國社會學領域已經成為一個基本問題，乃至于成為社會學的一個基本范疇和研究對象；二是行政學，在我國行政學領域中也有不少學者展開了對社會管理的研究，一些學者從行政學的角度對社會管理的概念和推進方式做了解讀；三是政治學，政治學在現代社會科學體系中有自己獨立的研究對象和學科構成，以政治學的基本范疇，社會管理不一定在這個學科中獲得相應的學科地位，但不爭的事實是在我國學界諸多政治學研究人員引入展開了對社會管理的研究；四是法學，法學作為一個一級學科包括了諸多二級學科，如憲法學、行政法學、經濟法學等。社會管理在法學研究中相對比較普遍，而且大多集中在憲法學和行政法學以及其它二級法學的學科中。由此可見，就社會管理的社會歸屬來看已經非常泛化了。令人不安的是社會管理在學科歸屬上的這種泛化性只是其現狀的一個方面，另一個方面表現在其內涵確定上的泛化性。即是說社會管理究竟應當包括什么樣的科學內涵呢？在我國學界和管理實務中眾說紛紜，有的將立法權的運行過程歸入到社會管理的范疇之中，有的將司法權的運行機制歸入到社會管理的范疇之中，有的甚至將存在于民間的管理機制也歸入到社會管理的范疇之中，等等。之所以會造成社會管理學科歸屬和內容確定上的這種多元性和不確定性，其根本原因在于我們下意識地將社會管理作為政治機制中的東西。我們往往用政治思維和政治邏輯來框定社會管理，這樣的政治邏輯是不證自明的。因為我國的社會管理本身就是通過強烈的政治機制進行推進的，應當說用政治機制推進社會管理從一定的角度來講是有優勢的。因為它可以引起人們對社會管理更多的關注，容易使社會管理成為全社會的事情。筆者的這個判斷應當說是成立的，在這個能夠成立的情況下同時引申出來的問題就是我們用法律或者行政法的手段提升社會管理能力不足的這個事實。

第二，從以法切入社會管理被忽視分析之。社會管理的概念之下是否包含法治和行政法治的問題在我國學界并沒有引起普遍關注。就筆者所掌握的我國目前有關社會管理的研究資料和實務資料來看，社會管理與法治似乎還存在非常大的認識上的割裂性和實施上的斷層性。就前者而論，諸多學者在研究社會管理時是僅就社會管理而為之的，他們將社會管理作為一個相對獨立乃至于絕對獨立的事務而看待。諸多學者往往更愿意從管理和行政管理的角度給社會管理進行定性，在這種定性中有兩種傾向。一種傾向是從技術上論證社會管理的，其將社會管理中的決策、執行、咨詢、信息、監督作為一個相互連接的環節和系統，這個系統是在社會管理運行中的技術邏輯的支配下構建的。顯然，該技術邏輯只強調社會管理中相對自然的屬性而忽視社會管理中相關制度設計的屬性。例如，一些學者在構建社會管理系統時排斥了一國的憲政制度，排斥了一國的法治系統，更排斥了一國的行政法治系統。筆者注意到，對社會管理進行此種邏輯構造的主要是一些非法學的研究人員，這個層面上的制度構建對于探尋社會管理的科學系統可能是有幫助的，但它帶來的負面效應也是非常明顯的。另一種傾向是從日常行政管理工作的角度論證社會管理的。社會管理存在于一國的社會管理過程中，它與一國相關主體對社會事務的管理或處置常常連接在一起，這就使得相當一部分從事社會管理的主體所履行的職能是我們通常意義上所講的行政職能，而非行政法治職能。我國將行政系統分成了若干類，具體到行政法治實踐中就是若干的管理部門。從法律邏輯的角度講這些主體都應當是行政法的實施主體。然而在我國行政法治實踐中真正能夠稱得上是行政法治主體的只有一部分行政機關，而絕大多數行政機關都只認為自己所履行的是行政管理職能，如文化行政管理機關、衛生行政管理機關、科技行政管理機關等等。這既是由于歷史的原因而形成的，也是由于我國的制度設計形成的。另一方面看，在我國的法治概念中并不一定天然地包括社會管理的概念。例如2010年當我國宣布我國社會主義法律體系已經建成的時候，我們并沒有將社會主義法律體系和社會管理的概念進行有機的整合，甚至在法律體系形成的文件中沒有出現社會管理的概念。在筆者看來這并不是一個小的問題，之所以這樣說，是因為法治是我國治理國家的一個基本國策和方略，而社會管理是我國實現社會治理的一個基本國策和方略。進一步講，社會管理和法治共同存在于我國的國策和治國的基本方略之中，它們不是一個二元命題而是一個一元命題，目前將這兩個本來應當統一的東西分散于不同的系統和機制之下，這樣便使以法或者以行政法提升社會管理能力必然成為一個沒有承載因素的東西。

第三，從行政法的發展與社會管理脫節分析之。“在今天這仍是事實。放松管制、商業化、法團化、公共部門減縮、私有化以及全球化所帶來的深刻變化，在世界范圍內從根本上改變了多個國家的政治和社會景象。法律家們作為一個共同體，對這些變化給法律體系和社會所造成的影響，反應相當遲鈍。”此論表明行政法治的發展和社會的變遷向來就不是高度和諧的。即是說，行政法治的發展常常不能夠和社會過程發展的變奏對應起來，這樣的情況在我國顯得更加突出。我們知道，在西方法治發達國家，行政法的精神氣質乃至于范圍已經發生了深刻變化，行政法中的服務精神和救濟精神已經成為諸國行政法治的主流。然而，這些國家行政法中的此種變化是有一定的社會背景的，是受一定的社會機制制約的。與之相比，我國的行政法雖然在近30年來有了突飛猛進的變化，但是我國行政法的變化用量的積累來表述這種變化的特征特更加貼切一些。至少，作為福利國家的若干行政法制度在我國或者是空缺或者尚處于起步階段，像服務行政和給付行政這樣的行政法精神氣質以及由這種精神氣質所決定的行政法典在我國尚未形成體系。在行政法治還不十分成熟的情況下，社會管理所體現的基本屬性就是純粹的管理屬性，這一點同樣證明了我國行政法在提升社會管理能力上的不足。第四，從社會主體法意識淡化分析之。社會管理主體在我國究竟包括哪些范疇至少我國相關的官方文件還沒有給出一個確切的說法。正如上述，如果從寬泛的角度來認識社會管理的話，所有履行國家管理職能的機構以及它的個體都可以作為社會管理的主體。這其中既包括行政主體及其公職人員，也包括司法主體及其公職人員，還包括立法主體及其公職人員。如果把社會管理作更加寬泛的理解，那么在社區從事管理工作的人員、在企業和事業單位從事管理工作的人員等等都可以作為社會管理的主體。很顯然，這些非常廣泛的社會管理主題中究竟有哪幾個符合法治主體的資格呢？是完全可以做出明晰判斷的。可以說，其中絕大多數并不具有真正意義上的法治主體資格。當然，我們將命題進一步予以濃縮，將社會管理主體的范圍進一步予以限定。例如，或者限定于國家權力主體之中，或者限定于行政主體之中，那是不是說限定以后我國社會管理主體的法律素養就有明顯提高了呢？在筆者看來，我們很難得出一個樂觀的結論。因為我國的國家權力系統，尤其主要履行社會管理職能的行政系統，并不一定是天然的法治主體。它們之所以不是天然的法治主體，是因為我國行政權使的邏輯和司法權行使的邏輯是有非常大的差異的。

可以簡單地說，我國行政權在行使程中更多的就是決定問題和處理問題，而在其決定問題和處理問題的過程中，它的模式是單向度的。這樣的單向度與司法權行使中的相對中立性是有非常大的反差的，而司法權行使的中立性才與真正意義上的法律思維和法治式是吻合的。從這個角度講，筆者認為我國行政系統及其公職人員相關的法意識是相對淡化的。當我們談到這個淡化性時并沒有將責任歸咎到特定主體的身上，說到底它是由我國長期以來相關的體制機制所決定的，正如有學者指出的“國家行政機關，是國家為實現對國家政治、經濟、社會和文化等諸領域以及相應的社會公共事務的有效管理而設置的，其職能隨著時代的變化和社會的變遷而發展、變化。隨著科學技術的發展和行政職能的擴大，現代國家中政治、經濟、文化等各個領域的管理事務越來越紛繁復雜，國家行政機關的地位越來越重要。因為在瞬息萬變的現代社會中，國家行政機關較其他國家機關具有更強的適應性和應變能力，國家行政機關能否有效地行使其組織、管理、指揮和監督等行政權利，能否及時對相關權力、利益施行保護和救濟，關系到能否確保國家和社會的安全與安定，關系到整個社會能否健康而迅速地發展。”此論既準確地反應了我國行政機關的傳統行政管理職能，也反應了行政機關在履行這些管理職能時與法律典則與法律規范兩張皮的現象，這是行政法提升社會管理能力不足的又一個表現。

三、行政法提升社會管理能力的若干技術

社會管理能力的提升是一個長久的話題，即是說哪怕在一個國家社會管理能力處于相對成熟的情況下，它也不會放松對社會管理能力的提升。同時，社會管理能力的提升也是一個具有多元徑路的問題。換句話說，我們可以采用多種方法或手段提升社會管理能力。例如，通過強化行政政策的手段提升社會管理的能力、通過提高社會管理主體文化水平的手段提升社會管理的能力、通過強化社會管理主體道德提升社會管理的能力等等。提升社會管理能力的多元性是沒有錯的，但是提升社會管理能力的諸種手段必須有一個順序上的排位。即有些手段可能是主要的，有些手段可能是次要的；有些手段是持續性的，有些手段則是有所選擇的等等。行政法提升社會管理能力是提升社會管理能力諸多手段中的一種，這應當是無需爭論的。但我們不能夠把這種手段與其他手段作半斤八兩的處理。質而言之，提升社會管理能力如果疏忽了行政法手段那我們就丟棄了本質上的東西。總之，以行政法提升社會管理能力具有絕對性和排他性，是無論如何都不可以放棄的。就目前我國社會管理及其社會管理能力的現狀而論，行政法提升社會管理能力應當說有三個特點。其一，它是提升社會管理能力最簡潔的方式。我們可以通過行政道德和行政政策等手段來提升社會管理能力，但是這樣的提升可能來得并不一定簡潔或者有效。因為行政道德和行政政策是一個非常寬泛的概念，它們之間本身就可能存在沖突，所以這樣的提升就有可能加大相應的成本，更得不到非常好的效果。相比之下，行政法具有確定的內涵和價值，更具有明晰的邊界，同時也有非常好的規制力。這些特點都表明我們有可能在短期之內用行政法手段確實起到提升社會管理能力的作用。其二，它是一個具有針對性的提升社會管理能力的方式。上面我們已經從多個層面作過分析，認為我國的社會管理與法治和行政法治存在一定的脫節。對于社會管理的長效機制而論，在短期之內解決這樣的脫節性是當務之急。因為，我們如果繼續在這樣具有脫節性的機制上進行社會管理，那就必然會對和諧社會的構建帶來負面效應。因此我們說，用行政法提升社會管理能力是具有針對性的。其三，它是一個方便于操作的社會管理能力提升方式。社會管理能力提升的方式在其操作過程中必然是有區別的，有些操作方式并不一定那么容易，而有些操作方式則有可能事半功倍。用行政法提升社會管理能力則相對而言容易操作，這其中的道理就免于詳論。總而言之，提升社會管理能力是具體的、可以操作的、但同時也是講究技術的，用行政法提升社會管理能力其中的技術手段不應被忽視。筆者試結合目前我國社會管理的狀況將行政法提升社會管理的技術概括為下列方面。

第一，以行政法界定社會管理的概念。社會管理的命題在我國已深入人心，幾乎沒有人對它提出質疑。但是，社會管理究竟包括什么樣的內容在我國同樣沒有定論。正如上述，就目前社會管理的學科歸屬來看，社會管理至少存在于四個學科之中，這本身就是一個極其不正常的現象。因為當大家都認同的一個概念存在于四個以上的學科中時，這個概念的精神氣質便必然有可能成為一人一張號、各吹各的調的狀況。這種狀況對于學術研究而言是有利的，但對于它的實際操作而論卻是具有災難性的。事實上，在我國社會治理的實踐中，社會管理既沒有明確的邊界也沒有明確的實現方式和手段。當然，我們可以將所有運用于社會治理中的手段都當做社會管理的方式，但是，這種內涵和方式不確定的社會管理的實施狀態必然不是長久之計。因此，我們應當將目前黨的文件中的社會管理概念、政府文件中的社會管理概念、法律規范中的社會管理概念、領導講話中的社會管理概念予以統一，使它具有同質化的傾向。就目前情況來看，能夠對社會管理概念作出界定的最為合適的是行政法。因為，社會管理的實施主體最主要的是行政系統，而非其他系統。用行政法對社會管理進行界定也是符合我國行政立法的傳統的。我們知道，我國的行政法治尤其是行政立法長期以來所走的是分散化的道路。即我們既沒有制定一個統一的行政實體法，又沒有制定一部統一的行政程序法。我們是針對若干敏感而具體的行政行為而制定程序規則的，例如我們有針對行政許可的行政許可法，有針對行政處罰的行政處罰法，有針對行政強制的行政強制法。這種分散立法的道路也許是符合我國國情的，社會管理作為法治中的一個基本現象，制定一個典則，并通過一個典則給它下定義闡釋它的內涵、揭示它的范圍當然是一個好的選擇。

第二，以行政法強化社會管理的理念。社會管理在我們國家包含著若干復雜的價值判斷，例如在政治學體系中社會管理所包含的價值判斷就是在社會系統中進行合理的權力分配，進行適當的利益平衡：“政府和其他社會組織內部政治中最重要的社會關系，是個人和小集團依附于那些力圖謀求系統內的權力、制定政策的組織。在任何系統中，力圖謀求權力的集團都可稱之為‘政黨’（韋伯，1953年）。這些集團包括國家、州、地方政府中的一般政黨、一黨制國家中的派別、爭奪董事會席位的進攻者和防御者、工會中互相爭奪的黨派、企圖發動政變的陰謀集團、無情鎮壓試圖奪取政權的潛在對手的獨裁政黨，如此等等。在一個井然有序的集團中，合法權力通常多少同具體的機構聯系在一起。”而用社會學的眼光來觀察，社會管理則是要實現國家對社會過程的有效統治、國家對社會關系的有效處理，國家對社會角色的有效分配等。在行政管理學中，社會管理的基本價值則是強化行政對社會的干預和控制，強化政府行政職能在行政管理中的體現等。也許社會管理的諸種價值判斷和理念是可取的，但是我們認為在現代法治國家社會管理的理念必須回歸到法治中來。我們允許學術上有關社會管理理念的多元化存在，但是我們不能夠容忍在社會治理過程中同樣賦予社會管理理念不確定的元素。也就是說我們應當用行政法強化社會管理的理念，2004年國務院制定的《全面推進依法行政實施綱要》對我國行政法治的基本理念作了初步規定，例如正義、公平、正當程序、行政公開等等。令人遺憾的是，當我們在制定這個重要的行政法文件時我國還沒有將社會管理作為一個熱點問題，因此，這個行政法文件就沒有涉及到相關的行政法理念與社會管理理念的關系。基于此，我們主張可以通過立法的形式來對社會管理的相關理念予以提煉和強化。通過這樣的提煉和強化使社會管理理念與行政法治理念相融合，使現代行政法治理念成為真正意義上的社會管理理念。

第三，以行政法重塑社會管理的意識。社會管理的理念是一個相對較大的概念系統，它甚至具有文化意義上的內涵。與之相比，社會管理的意識則是一個內涵相對較窄的概念。具體地講，社會管理的意識指的是行政主體以及行政公職人員在社會管理中存在的主觀認知。正如上述，我國行政主體和行政公職人員在社會管理的意識中還存在諸多非理性的因素。例如，行政主體常常以行政權的萬能性對社會過程進行干預，而行政管制人員也常常以行政權的優越性來對私權進行滲入。這嚴重制約了我國公眾對社會過程的參與，制約了他們實現社會管理職能的積極性。這種非理性的社會管理意識對我國目前正在廣泛推行的社會管理是有負面影響的，因為它突出了管理過程中公權對私權的絕對優越性。因此我們認為，我們必須以行政法意識構造社會管理意識，這里筆者重點要強調一下我國的行政法意識應當不斷地更新和創新，筆者這樣說是有充分的事實依據的。我們知道，在我國行政法理論中有一個行政權優先的理論，在我國行政法關系的理論中有一個單方面性的理論：“在行政實體關系中，法律承認行政權具有公定力，由行政機關優先實現一部分權利以保證行政管理的效率，形成不對等的法律關系。”這兩個理論已經成為我國行政法理論中的正統理論。作為一種正統理論它不但制約著我國行政法學研究，更為重要的是它在一定程度上制約著我國的行政法治。諸多行政主體在職權行使中之所以能夠表現出那樣的強勢，往往與這兩個理論有關。在筆者看來這兩個理論已經是我國行政法中的一個偽命題。即是說，我國的現行法律制度并沒有為這兩個理論留下空間。我們知道2000年制定的《中華人民共和國立法法》在第8條規定了法律保留原則，由法律保留原則出發，行政主體在行政法治中、在行政法關系中所體現的應當是法律優先、應當是權利和義務的對等性等。總而言之，我們必須樹立一種科學的社會管理意識，我們必須用行政法意識來統攝社會理意識，我們必須對我國行政法意識中的陳舊部分進行更新甚至創新。這樣便使行政法意識與社會管理意識予以統一。

第四，以行政法設計和實現社會管理的秩序。社會管理與社會秩序的關系是手段與結果的關系。進而言之，社會管理是實現社會秩序的手段，社會秩序是社會管理的最終結果。這個關系原理必須引起高度重視，因為我們如果離開社會秩序而討論社會管理就有可能陷入到自娛自樂的圈子中，反之，如果我們離開了社會管理而談社會秩序則會陷入到迷茫之中。筆者注意到，我國學界和相關的政府文件尚未對兩者的關系作出深入研究和框定，這是一個必須引起警惕的問題。正如上述，社會秩序是社會管理的最高境界和最終結果，就社會管理及其實現的過程而論，社會管理從一開始就存在一個秩序設計問題。例如，我們在稅收管理中有個人所得稅的秩序設計，我們在環境管理中有防治社會污染的秩序設計，我們在土地管理中有土地使用權限的秩序設計等等。近兩年來，由于我們過分強調了社會管理的概念，便導致我國有些部門，在社會秩序的設計之中用純粹的管理手段進行這樣的秩序設計。例如，有地方在旅游景點的收費上就采取了用行政命令劃地為王的收費方式，有些地方在環境污染的秩序設計上就采取了以收費放行違法的秩序設計方式等等。而且，諸多管理主體當它作出這種非理性的秩序設計時常常冠以社會管理創新的名義。

例如某縣在將縣城原來旅游景點單個收費變為進入該縣城統一收費的秩序設計中，當公眾對該收費行為和秩序設計行為提出質疑時該縣政府就以社會管理創新的名義對其收費行為進行辯解。可以肯定的講，我國一些地方政府和部門在對社會管理的秩序設計中遠離了法治的軌道。正因為如此，我們認為將社會管理與社會秩序連接在一起的最好方式是強化行政法的制度設計功能，就是用行政法設計相應的社會秩序并在這種設計中體現社會管理。上面所討論的是行政法對社會秩序的設計問題。同時，社會秩序還有一個實現的問題，毫無疑問目前諸多政府部門和行政主體都樂于以社會管理的名義實現社會秩序。當它以社會管理的名義實現相應的社會秩序時，其手段的選擇具有極大的任意性。我們認為這樣的任意性既是對社會秩序的破壞，也是對相關社會管理過程的破壞，而糾正這種非法方式的最有效手段就是用行政法賦予的方式進行這樣的管理。

作者：關保英單位：上海政法學院