法學視域下環境質量負責制研究范文
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1問責主體
地方政府對環境質量負責，誰來追責?根據三審稿第22條第2款:“上級人民政府及其環境保護行政主管部門應當加強對下級人民政府及其有關部門環境保護工作的監督檢查。發現有關工作人員有違法行為，依法應當給予行政處分的，應當向其任免機關或者監察機關提出處分建議。”問責主體為上級人民政府以及任免機關或監察機關。根據《憲法》第101條:“地方各級人民代表大會分別選舉并且有權罷免本級人民政府的省長和副省長、市長和副市長、縣長和副縣長、區長和副區長、鄉長和副鄉長、鎮長和副鎮長。”以及《行政監察法》第7條第2款:“縣級以上地方各級人民政府監察機關負責本行政區域內的監察工作，對本級人民政府和上一級監察機關負責并報告工作，監察業務以上級監察機關領導為主。”的規定，對地方政府追責的主體是上級人民政府、本級人大、本級及上級政府監察機關。
2三審稿對地方政府環境質量負責制以總則規定的意義
地方政府環境質量負責制并非二、三審稿的首創，現行《環境保護法》對地方政府環境質量負責制在第三章“保護和改善環境”中已有規定。但從內容上看，該章主要規定了政府的環境職責和義務，第16到23條的規定重職責而輕責任，重權力的廣泛覆蓋而輕權力的深入履行，已顯現出地方政府環境質量負責制的立法缺陷。根據現行法規，地方政府僅需采取措施對環境質量進行改善，即僅存在改善義務，而環境質量改善的程度是否適宜人類生存、發展則無需地方政府予以保障。其對環境質量負責即有義務而無責任。沒有責任的約束，政府不會自覺履行義務，地方政府對環境質量負責也將成為空談。因此，在“重政府經濟責任，輕政府環境責任”(P20)的法律規定下，地方環境利益與經濟利益存在沖突時，環境利益難以得到保障。為了彌補現有立法的不足，三審稿對地方政府環境質量負責制在總則中進行規定。由于法的總則是整個法的綱領和事關法的全局的內容綜合。(P47)地方政府環境質量負責制作為一項制度在總則中進行規定，使其成為對全法具有統領性的制度，地方政府無論是職責的行使還是義務的履行都會受到該項制度的制約。根據三審稿第6條，地方政府的環境責任是環境責任的重要部分，優先于企業和公眾的環境責任。因此，地方政府環境質量負責制是地方政府環境責任的具體制度表述，在環境法中具有統領性的作用，這意味著我國環境法中政府部門的地位由“權力主體”轉變為“義務主體”，政府對環境監督管理職責由權力型規范轉變為義務型規范，(P6－7)體現三審稿對政府環境責任的重視。
3三審稿為地方政府環境質量負責制設計的配套制度
三審稿從以下兩方面分別設計了地方政府行使環境職責和義務的相關制度。
3.1地方政府行使環保職權保障
首先，三審稿較二審稿增加了對地方政府行使環境職責措施的關注。三審稿第8條、第9條分別對政府的環保財政支出、環保宣傳職責進行了明確規定，對于提高公民環保意識、治理污染長效機制的建立提供了保障。其次，三審稿規定了地方政府行使權力的相關制度。(1)規定了較為完善的環境保護規劃制。三審稿第12條規定將環境保護工作納入國民經濟和社會發展規劃，使地方政府能夠在源頭上控制本轄區內開展的經濟、社會工作都不損害環境利益，使各項工作都與環境、資源保護工作項銜接。第17條規定了開發利用規劃應當進行環境影響評價。第31條規定制定城市規劃應當明確保護和改善環境的目標和任務。三審稿將開發利用規劃、城市規劃等都納入了環境保護的范疇，有利于政府開展環境保護工作。(2)三審稿第18條保留了二審稿中創立的聯合防治制度。該制度能夠有效地彌補以行政區域為單位進行環境治理的缺陷，與環境公共性相適應，使地方政府對本轄區內環境質量負責更加公正，不會出現地方政府以其他轄區環境污染影響本轄區環境質量為由而免責的情形。最后，為了使地方政府有權保護和管理環境，三審稿對縣級以上政府環保部門賦予了現場檢查權與查封、扣押權。三審稿第20條規定了縣級以上政府環保部門的現場檢查權，取消了二審稿中對檢查內容的限制，放寬了政府對污染企事業單位等進行現場檢查的權限。第21條首次賦予了縣級以上人民政府環保部門以查封、扣押企事業單位和其他生產經營者違法排污的設施、設備的權力，對解決環境行政處罰、環境行政強制執行難問題有促進作用。
3.2地方政府環境責任承擔的制度保障
首先，三審稿第22條規定了環境保護目標責任制和考核評價制度，這是對地方政府環境質量負責制的重要制度保障，從制度上明確地方政府如何對環境質量負責，將地方政府環境質量負責制予以落實。依據該制度，地方人民政府將環境保護目標完成情況作為對本級及其下級人民政府環境保護行政主管部門及其負責人的考核內容。同時，三審稿明確該考核結果應當作為對考核對象考核評價的重要依據。這一規定明確了政府環境保護部門負責人的環境保護職責，并以此來監督政府環保工作人員落實環保目標的情況。考核評價制并不等同于地方政府環境質量負責制，二者在考核指標、考核對象、責任性質三方面都有所區別。考核評價制是地方政府環境質量負責制問責機制的重要組成部分，是確保地方政府環境質量負責制在實踐中真正落實的制度保障。其次，三審稿第24條規定了政府的限期達標制度。地方政府在未盡到環境保護義務，未達到國家環境質量標準，應當限期達標，這是地方政府對其環境責任具體承擔的體現。再次，三審稿規定了國家機關的內部監督檢查制度和社會監督制度。
內部監督檢查制度。三審稿第22條、23條分別規定上級人民政府及其環保行政主管部門對下級人民政府及其相關部門的環境保護工作進行監督;縣級以上的人民代表大會常務委員會對同級人民政府的環境保護工作進行監督。上級人民政府及其環保行政主管部門以及同級人大常委會有監督權，內部監督檢查制度是對地方政府環境負責制的落實。社會監督制度。三審稿對社會監督制度進行了兩個方面的規定:一方面規定了政府的環境信息公開義務，如三審稿第48條要求各級人民政府及其相關部門環境信息公開、完善公眾參與程序，為公民、法人、和其他組織參與和監督環境保護提供便利;另一方面規定了賦予公民、法人和其他組織對政府及其環保部門的違法行為向上級政府或監察機關舉報的權利。三審稿規定的監督主體廣泛，包括國家機關、公民、法人和其他社會組織，能夠對地方政府的環境職責進行有效監督，促使地方政府對環境質量的負責。最后，除了考核評價制，三審稿對各級人民政府及其有關部門的法律責任進行了明確規定。第63條明確了應當進行處罰的行為，并規定了對直接負責的主管人員和其他直接責任人員的具體懲處。該法律責任的規定，可督促相關部門負責人采取環境保護措施，履行環境管理職責，承擔環境責任，對環境質量負責。
4地方政府對環境質量負責如何貫徹實施
雖然三審稿對地方政府環境質量負責制以總則規定并以相關配套制度對該制度進行保障，但該制度并不完善，還存在缺陷和不足。
4.1地方政府環境質量負責制的自身完善
對于地方政府環境質量負責制的完善，應進一步理清以下三個問題:
4.1.1何時問責?———明確環境質量目標三審稿規定了各級地方政府對本轄區內的環境質量負責，但沒有明確環境質量應該達到的標準。沒有標準的要求，則不能確定地方政府何時擔責及如何擔責，這會導致地方政府雖有對環境質量負責的義務，但沒有對環境質量負責的動力、決心。在明確環境質量的目標上，可以將達到國家環境質量標準作為基礎目標，再借鑒三審稿第22條的規定，將完成環境保護目標作為環境質量目標的具體量化指標，予以輔助判斷。以國家環境質量標準與地區的環境保護目標雙重衡量標準來確定地方政府對本轄區內環境質量的負責程度，并以此來判斷地方政府應當承擔何種程度的責任。
4.1.2何人擔責?———細化內部責任主體哈耶克曾指出，“欲使責任有效，責任必須是明確且有限度的”，“欲使責任有效，責任還必須是個人的責任”［6］。(P99)由三審稿第6條第2款的規定可知，地方政府是環境質量總責任人。然而地方政府作為行政機關不能單獨運行，需要相關部門、人員的配合。為了保證地方政府對本轄區內的環境質量負責，地方政府內部各個機關、負責人員也應當承擔相應責任，即地方政府內部負責。我國《憲法》第105條第2款規定:“地方各級人民政府實行省長、市長、縣長、區長、鄉長、鎮長負責制。”1996年8月國務院的《國務院關于環境保護若干問題的決定》規定“實行環境質量行政領導負責制”，“地方各級人民政府及其主要領導人要依法履行環境保護的職責，堅決執行環境保護法律、法規和政策。”地方政府環境負責制的擔責主體雖然是政府整體，但是具體責任的承擔應當落到政府及相關機構的負責人上。因此，政府內部負責的主體應當是地方各級行政首長，以及具體負責環境保護工作的機關、部門負責人。
4.1.3如何問責?———堅持權責一致原則無論是地方政府整體負責還是地方政府內部的責任分配，都應當遵循權責一致的原則。權責一致主要是指政府的權力和責任大小相當，權力是承擔責任的基礎，一定的責任必須授予相應的權力，不然責任就難以落實。同時，權力的授予必須以責任為依據，有權無責必然會濫用權力［7］。(P21)地方政府環境管理權力應當與其承擔的責任相一致，有權才有責。地方政府環境責任隨著社會公眾環境需求的增長而擴充，政府環境責任的設定不應超出政府的能力范圍。(P73)由于各地方的經濟、社會、自然條件不同，環境問題在不同地區各具特點，因此各個地政府所面臨的環境問題是不同的，應當采取不同的措施來解決環境問題。由法條來看，各級地方政府的環境權力有相似之處，如現行《環境保護法》第17條、20條、21條等，規定了各級地方政府的環境權力。但是，由于各級政府能力的差異，各級政府在權力履行上仍然存在區別。如縣、鄉政府財政能力薄弱、行政能力欠缺，其承擔基本環境責任，即環境監管、必要的環境公共產品和公共服務的提供等。而省、市政府由于行政能力普遍高于縣、鄉政府，其環境責任還包括一定的協調責任、維護本行政區域的環境公平責任、環境監管和監督責任、局部風險預防責任等。(P80－81)因此，環境質量的標準、環境保護工作的目標應當根據各個地區的環境情況、環境管理權力的大小來確定。值得注意的是，三審稿第22條規定的環境保護目標責任制和考核評價制度也應當遵循權責一致原則來理解。由于上下級政府的轄區具有重合性，上級政府環境保護目標完成情況直接受下級政府環境保護目標完成情況的影響，因此可將上級政府環境保護目標完成情況作為下級政府及其負責人考核的參考因素。但上級政府有權力、有能力對下級政府的環境工作進行指導、監督，因此，轄區內下級政府的環境保護目標完成情況，更應當作為上級政府及其負責人的考核內容。另外，在地方政府內部環境責任承擔時，也應當遵循權責一致原則。對工作人員，并不能以誰實際采取行動就追究誰的責任，而應當根據其職權劃分，對履行職責者及相關負責人員追究責任。
4.2地方政府環境責任的事前監督機制的構建僅有地方政府本身責任的規定不能確保地方政府履行職責、承擔責任，還需要配套的監督機制。三審稿已經建立了內部監督與外部監督雙重監督機制，地方政府的環境職責履行受到來自國家機關內部即上級人民政府及其環保行政主管部門、同級人大常委會，以及國家機關外部即公民、法人和其他組織的雙重監督。但三審稿的規定仍不足以對地方政府履行職責形成全面的監督。現有的監督機制，大多是事中監督或事后監督。如上級環保行政主管部門對下級環保工作進行監督檢查，是在環保工作進行中或進行后進行檢查。而公眾、企業和社會組織對政府環境工作的監督往往比較被動，大多是在本地區內存在環境污染或環境污染威脅的情況下才對政府的環保工作展開監督。為了彌補事中監督、事后監督的不足，應當引入事前監督機制。事前監督是在政府做出行政決策、政策，開展行政管理活動之前，對政府行為進行監督檢查。事前監督可以防范環境污染和破壞的發生，節省行政成本，從根源上確保環境保護工作的順利進行。事前監督機制的構建應當立足我國實踐情況。我國存在事前監督的基礎，同級人大可以在人民代表大會上對政府環保工作進行事前監督。但是人大會議一年一次，且政府環保工作只是眾多議題之一，難以得到很好的監督，這種事前監督難以發揮作用。除了人大會議上的事前監督，還應當有日常事前監督機制。在我國，環境影響評價的對象主要限定在部分規劃和具體的建設項目上，不包括立法活動、政策行為、以及部分重要規劃行為等。為了建立對政府環境責任的事前監督機制，可以借鑒美國《國家環境政策法》的經驗，在我國環境影響評價制度中增加對政府抽象行政行為的環境影響評價，以我國現有的環境影響評價制度為基礎構建對政府工作的事前監督機制。
4.3地方政府環境質量責任的外部問責機制的構建根據三審稿的規定以及我國現行法律法規，上級人民政府、本級人大、本級及上級政府監察機關、司法機關都能在不同方面對政府環境質量責任問責。雖然問責主體廣泛，但都是國家機關，都是屬于國家機關的內部問責，其問責具有局限性，應當增加外部問責，以確保問責主體的廣泛性。外部問責的最集中體現就是社會公眾問責。社會公眾問責是以社會組織和公眾為主體的問責形式。它對政府是否履行環境責任進行問責是最自覺地監督和追究，具有自覺性;是一種自下而上的、非權力的外部性監督與追究，具有全面性;對政府環境責任不履行或履行不充分能夠及時感知，具有及時性。(P166－167)目前，法律對公眾問責雖規定不全面，但已有所涉及。如新民訴法第55條賦予法律規定的有關組織提起環境公益訴訟的權利;三審稿第52條賦予公民、法人和其他組織對人民政府及其環境保護行政主管部門或者其他有關部門的不法行為進行舉報的權利。公眾問責的最佳方式是訴訟，(P15)公民、企業、社會組織可以提起環境行政訴訟，法律規定的有關組織可以提起環境公益訴訟，通過訴訟的方式，公眾可以對政府的環境管理行為進行問責。然而，除了法律規定的有關組織可以提起公益訴訟外，其他公眾只能在自身利益受損的情況下對政府的環境管理行為提起行政訴訟，并不能對政府的所有環境管理行為進行及時有效的問責，也不能發揮公眾問責的主要功能。在現行法律未規定公民環境公益訴訟的情況下，應當通過其他途徑來保證公眾對政府環境管理行為的問責。建立公眾問責機制，需要政府部門的配合。首先需要政府部門進行環境信息公開;其次需要為公眾問責提供暢通無阻的途徑。為了確保公眾主動問責的順利實現，應當在政府網站上設置公眾投訴專欄，并在政府各個行使環境保護職權的部門中設立專門部門關注社會的意向、收集意見。為了確保公眾問責的廣泛性，可以月或季度為單位，對轄區內的公眾進行問卷調查，接受公眾的問責。調查方式可選擇網站公開調查、郵件發放問卷、定點填寫問卷等。為了使公眾問責具有效力，可以在每年人大會議之前，通過網絡、郵件等多種方式收集公眾對政府環境管理工作的評價情況，將公眾評價結果作為績效考核的內容之一。
5完善地方政府環境質量負責制的法律建議
首先，可在《環境保護法》中完善相關配套制度，建議對三審稿做出如下修改:第一，在三審稿中明確地方政府對環境質量負責的目標。由于第6條是明確各方的環境義務，不宜單獨將地方政府對環境負責的目標在此處規定，應當將目標規定于第24條中。可將第24條第1款改為:“地方各級人民政府，應當采取措施有效措施遏制環境惡化，改善環境質量，使本行政區域內環境質量達到國家環境質量標準與地區的環境保護目標。”第二，在三審稿中增加對政府抽象行政行為的環境影響評價，并確保環評中公眾參與的落實。三審稿雖然對規劃環評進行明確規定，但仍不足以在政府決策之前對環境威脅進行制止，將環境污染與破壞遏制在搖籃中。而三審稿第13條的規定讓我們看出了立法者規定政策環評的意圖，但又未明確規定的矛盾之舉。三審稿為“修訂”而非“修正”，可見對環境保護法大改之決心，何不直接在第13條中提出對政府的抽象行政行為的環評?即將第13條規定為:“各級地方人民政府對人類環境有重大影響的建議、決議、規劃、立法報告或其他重大行動，應當依法進行環境影響評價。未進行環境影響評價，不得通過、實施。”若這一改動太過激進，則應第13條中“應當充分考慮對環境的影響”改為“應當進行環境影響評價”，從政策環評開始，一步步向前邁進。其次，可以《環境保護法》司法解釋或國務院頒發行政法規的形式對地方政府環境質量負責制予以細化規定。地方政府環境質量負責制中要突出強調以下幾點:第一，對地方政府環境責任的問責應當遵循權責一致權責。第二，建立地方政府內部環境責任分配機制，明確地方政府內部環境責任承擔的主體和責任承擔方式。第三，對地方政府環境管理行為的監督與問責機制。再次，應當以部門規章或規范性文件的形式對確保地方政府環境負責制的相關制度即政府抽象行政行為環境影響評價制度、公眾問責制度予以細致規定。筆者認為，“地方政府環境質量負責制”是政府環境責任的制度體現。三審稿第6條第2款的規定較現行法來說是一種進步，有利于完善“地方政府環境質量負責制”。三審稿增加的政府環保權力與相關制度，也有利于配合“地方政府環境質量負責制”的實施。然而，三審稿仍未對地方政府環境質量負責制進行完整的規定。欠缺環境質量的目標，導致無法判斷地方政府的責任。為了防止歷史重演，防止地方政府環境質量負責制成為空談，應當對地方政府環境質量負責制本身以及相關監督機制、問責機制予以完善，確保該制度的落實。
作者：丁霖單位：中國人民大學法學院
