金融市場銀行法完善范文
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一、加入WTO與金融業開放
加入WTO意味著我國服務市場的全面開放。我國將由目前有限范圍和領域的開放,轉變為全方位的對外開放;由以試點為特征的政策主導下的開放,轉變為法律框架下的可預見的開放;由單方面為主的自由開放,轉變為世貿組織成員之間的相互開放。①根據我國與有關國家達成的協議,我國將開放現有的投資禁區,新開、擴大開放八大領域。同時,我國在中美雙邊協定對中國金融市場開放也作出了如下具體承諾:我國在加入WTO后,將逐步取消對外資銀行的限制,使外國銀行獲得充分的市場準入。(1)正式加入時,取消外資銀行辦理外匯業務的地區或客戶限制,外資銀行可以對中資企業和中國居民開辦外匯業務;(2)逐步取消外資銀行經營人民幣業務的地域限制,在入世后5年內,取消所有地域限制;(3)逐步取消人民幣業務客戶對象限制,在入世后2年內,允許外資銀行向中國企業辦理人民幣業務,在入世后5年內,允許外資銀行向所有中國客戶提供服務;(4)入世時,允許已獲準經營人民幣業務的外資銀行,經過審批可向其他已開放人民幣業務的地區的客戶辦理人民幣業務;(5)發放經營許可證應堅持審慎原則,入世5年內,取消所有現存的對外資銀行所有權、經營和設立形式,包括對分支機構和許可證發放進行限制的非審慎性措施;(6)在汽車消費信貸方面,允許設立外資非銀行金融機構提供消費信貸業務,并可享受中資同類金融機構的同等待遇,外資銀行可在入世后5年內向中國居民提供汽車信貸業務。②
根據WTO的有關規則要求,成員方將決定開放的服務部門、關于市場準入和國民待遇的具體條件、資格和限制等都列入各自的承諾表中。而這些承諾表是通過GATS成員之間的雙邊或多邊談判達成的,經過談判成達的承諾表附在總協定之后作為其整體的一部分。因而,中美雙邊協議也將成為WTO規則的一部分。依據最惠國待遇原則,中國入世后,該協議所規定的中國對美方所承諾的具體開放業務,也將無條件的適用于世貿組織的任何其他成員。因此,中美協議很具代表性。該協議一經生效,它所規定的中國應承擔的具體法律義務,基本上可以看作是中國加入WTO應承擔的法律義務。
中國政府的承諾,和中美協議給中國逐步開放金融服務市場提出了要求和期限,這意味著中國銀行業將全面融入國際金融市場,中國銀行業必將遵循國際銀行經營管理的“游戲規則”,根據以《巴塞爾協議》為準則的國際銀行業的有效監管原則及標準和方法進行經營管理。因此,研究WTO的相關規則,檢討我國現行立法的缺陷及其完善措施,是一個刻不容緩的課題。
二、對我國現行銀行立法的檢討
(一)我國現行銀行法對中資銀行的業務管制過嚴,國有商業銀行內部治理結構不合理,影響和制約了我國銀行業的競爭能力,也不適應金融市場開放及自由化的需要。
1.現行銀行法對中資銀行及金融機構的業務范圍限制過嚴,一般規定在傳統的狹小的業務空間,很難適應國際國內市場競爭的需要。如現行《商業銀行法》第三條所列舉的業務范圍,都僅限于商業銀行的傳統業務,而對現行商業銀行的新興金融業務,如資產重組、投資理財、衍生金融工具、基金管理、信息咨詢、消費信貸等都缺乏相應的規定。因而,我國商業銀行經營的金融產品主要都是基礎產品,業務大部分是傳統的資產負債業務,大量的中間業務開展不足,金融衍生產品基本沒涉及。但是入世后,隨著具有雄厚資本實力和管理經驗的外資銀行進入國內金融市場,將會對我國內資銀行帶來巨大的沖擊。外資銀行在國際金融市場上經營的許多金融產品相對國內而言都是新產品,他們在新產品的開發上有成熟的技術和經驗。在這方面,中資銀行與外資銀行機構有很大的差距,我國西部的銀行機構差距更大。繼續實施過嚴的管制政策,會使中資銀行在同外資銀行的競爭中處于不利境地,而且也不利于其業務的創新和發展。如果在過渡期內不做相應的制度調整,中資銀行在金融創新領域的業務及市場份額也會丟失。有學者預計在中國加入WTO五年之后,外資銀行的外幣存款和人民幣存款的市場份額將分別上升到15%和10%左右;外資銀行的外幣貸款市場份額可超過1/3,人民幣貸款份額將達到15%;外資銀行中間業務的市場份額有可能超過50%;外資銀行將獲得絕大部分金融衍生產品交易業務以及投資銀行業務的市場份額。預計在入世后十年,整體上,外資銀行將占有1/3左右的銀行市場份額③。
2.我國現行法律確定的分業經營、分業管理的制度相對滯后。《商業銀行法》第43條規定:“商業銀行在中華人民共和國境內不得從事信托投資和股票業務,不得投資于非自用不動產。商業銀行在中華人民共和國境內不得向非金融機構和企業投資。”保險法第104條,《證券法》第6條的規定,奠定了我國銀行業、信托業、證券業、保險業分業經營、分業管理的法律基礎。截止1998年底,國有商業銀行與所屬信托投資公司、證券公司和其他經濟實體徹底脫鉤;中央銀行也不再承擔證券業和保險業的監管職能,將證券機構的監管移交給證券監管委員會單獨監管,“保險業則由1998年11月成立的保險監管委員會專門監管。”由此,法律制度上和實踐上都確立了銀行、證券、保險業的分業經營和分業監管。分業經營制度是在總結計劃體制下金融業混業經營的教訓,適應現階段不規范的金融市場和不完善的金融體制下的一種客觀選擇;在資本市場和法律制度還不健全的條件下,實行這一制度有一定積極作用。但是,入世后,這一制度的弊端將日趨明顯。在分業制下,銀行業的經營范圍被限制在狹小的空間,特別是商業銀行在國際國內日趨激烈的競爭中,其經營傳統業務的邊際利潤越來越低。生存空間和經營規范很難適應不斷兼并、合并、重組而形成的大規模企業發展的需要。諾貝爾經濟學獎獲得者默頓、米勤教授將金融業分業經營模式稱為“美國銀行體系的悲哀”。④從當前世界金融業的發展方向看,“金融業混業經營、統一監管是大趨勢”,⑤“金融混業經營是大勢所趨。”80年代以來,在迅速發展的金融創新和金融自由化浪潮的推動下,各國都重新審視銀行業的混業經營問題。90年代以來,這種混業經營的趨勢更加明顯,以往采取金融分業制度的國家紛紛向綜合化方向轉變和發展。如美國國會1999年11月4日通過了《金融服務現代化法》(又稱《Gramm-leach-bliley法》),該法案廢除了在美國實行了50多年,標志著現代商業銀行分業格局形成的《格拉斯—斯蒂格爾法》,允許商業銀行、證券公司和保險公司跨界經營,從而使美國金融業邁入一個新的時代。而日本1996年11月開始的“大爆炸”式的金融改革的核心內容就是要放寬金融管制,取消分業經營限制和金融市場準入壁壘,允許銀行、證券和保險業相互準入⑥。
(二)現行銀行立法對我國海外銀行機構的管理制度,已不適應我國銀行業向海外拓展業務,參與國際市場競爭的要求,根據WTO互惠原則,在允許大量外資進入中國金融市場的同時,中資銀行開展海外業務也將較少受到市場準入的限制,這就為國內經營狀況良好、實力強勁的商業銀行在海外國際金融市場從事競爭創造了條件。
但是,我國目前境外銀行的立法一是位階層次太低,缺乏必要的權威性;如我國這方面的立法有1990年4月人民銀行頒布的《境外金融機構管理辦法》,1995年8月《關于加強對境外中資金融機構管理的通知》以及1996年10月的《關于進一步加強對境外中資金融機構管理的通知》等規范性文件,最高層次的立法不過是部門規章。二是監管制度不健全,缺乏完整的監管體系,及國際通行的先進監管原則和有效監管措施。
(三)我國還缺乏統一的《外資銀行法》,存在立法層次低,缺乏對外資銀行的有效監管的系統立法。相關法律對外資銀行的管制表現為“綜合采取了保護主義原則,單方優惠原則和國民待遇原則。”⑦這種立法監管模式與定位的模糊及監管方法和內容上的缺陷,顯然不利于規范外資銀行在中國境內的業務活動。
首先,在監管方式上,現行立法對外資銀行的監管實行多頭管理,(目前參與管理的有中國人民銀行外事局、稽核局、外匯管理局、國務院的有關機構,各省計劃單列市的分行和分局等)。導致監管機構的分工不明,關系不協調,監管手段基本上是以行政管理為主,缺乏先進的定性與定量分析考核體系,監管水平不高;只注重以央行為主的外部監管,內部約束如行業自律性監管體系缺乏。此外,對外資銀行定期稽查與評價制度尚未有效建立,有關外資銀行的稅收、接管、破產制度未做出深層次規定,缺乏監管的有效國際合作及相關立法的明確規定。與外資銀行母國間的信息交流制度未能有效建立,以及一些規定過于籠統不利操作,對外資銀行違法行為缺乏必要的制裁措施等。
其次,是監管的具體內容也存在缺陷。如,從市場準入監管上看,對于風險程度迥異的分行與其他形式的金融機構的規定條件沒有嚴格區分。因為不同的組織形式意味著存在不同的風險系數。從監管角度看,外資銀行(廣義)最安全的形式是代表處,最危險的形式是分行。“因為依據巴塞爾文件所確定的跨國銀行監管的母國并表監管原則”“分行生存能力很大程度上取決于母國的有效監管”。⑧當外國銀行通過分行經營時,東道國更多的依賴于外國銀行的母國監管水平,分行只是外國銀行在東道國的延伸,它不是獨立的法人,外國銀行的倒閉會直接導致東道國分行的倒閉。但是,我國對外資銀行市場準入形式的監管中,對于風險程度迥已的分行與其他形式的金融機構的設立條件幾乎沒有嚴格區分。這種監管顯然不利于有效地實現對金融風險的防范和金融安全的維護。
再次,從業務范圍的監管看,一方面,現有法規對外資銀行在業務種類,服務對象、業務領域等實施嚴格的限制。在很長的時間里,外資銀行只能經營外匯業務,不準涉足人民幣業務。不過隨著銀行開放的發展,目前一些外資銀行已獲準試點經營人民幣業務,但其客戶對象限為外國人和外商投資企業的存貸款以及其他部分人民幣業務的外資銀行人民幣負債不能超過其外匯總負債的35%。按照中美協議,現有法規關于外資銀行的業務范圍也差距很大。另一方面,有關的法規又在某些領域對外資銀行管制較為寬松而對中資銀行限制嚴格。如在外幣業務上,在利率、費率、外匯、匯率、開戶和現金管理上,國內銀行具有諸多限制條件,而外資銀行都沒有這些限制。前一種情況,即對外資銀行業務的限制被外方指責為“歧視待遇”,即低國民待遇。后一種情況,則造成我國銀行在競爭中束手束腳處于劣勢地位。入世后,我國應根據作出的具體義務承諾及承擔的其他國際義務,對這些規定,作出調整和修正。
最后,稅收方面的不平等,超國民待遇和低國民待遇問題依然存在。現階段,外資銀行所得稅稅率為15%~30%,實際上,由于各特區的優惠政策,繳付的所得稅稅率僅為15%,而且起初的2年內,還可享受免稅或減稅待遇,而國有四大商業銀行,稅率早期為55%,其他金融機構為33%,現在均為33%。這種對外資銀行的超國民待遇雖有利于吸引外資,但在入世后進一步開放銀行服務業的條件下,這種內外資的不平等待遇做法就會導致我國民族銀行業處于更為不利的競爭地位。
三、我國銀行立法的重構及完善
結合WTO規則對我國逐漸開放銀行業的要求及我國銀行法制中存在的問題,筆者認為,既要考慮適應入世后全球經濟一體化的需要,主動適應我們所面臨的挑戰,積極修訂和完善我國的現行銀行立法。又要發揮逆向思維,充分利用WTO規則中的保留條款、例外規定,在過渡期內,積極推進金融體制改革,穩妥地推進金融業的對外開放,提高我國金融體系的透明度、效率和民族銀行業,特別是國有商業銀行的競爭力,在銀行對外開放的同時也要充分保證我國金融體系的安全穩健運行。
第一,修改現行銀行立法及公司法調整和拓寬商業銀行的業務范圍,完善銀行治理機構,鼓勵銀行突破傳統業務范圍,開發現代金融業務的新領域和實現業務的多樣化,并指導其適當增加中間業務與表外業務的比重,以分散銀行風險,增強內資銀行同外資銀行競爭的能力。同時,為了適應世界金融業一體化、大型化、全能化、電子化的發展趨勢,在立法上對嚴格的分業經營制度應有所松動,確定銀行混業經營的長期目標,爭取逐步實現我國金融分業經營向混業經營的轉變,鼓勵構建“金融超市”以提高我國銀行的國際競爭力。當然,這一目標不是短期內就能實現的,還需要成熟的條件和一系列的改革與調整。因而,在現行短期內分業經營,分業管理的條件下,國內銀行應揚長避短,在自己所較為熟悉的業務領域集中投入,發揮優勢,以增強在特定金融業務領域內的競爭力。
第二,完善關于銀行境外機構的立法應著眼于鼓勵我國銀行向海外拓展業務,參與海外的市場競爭以及加強對它的有效監管。具體措施包括,提升有關立法的法律效力的層次,增強其法律權威,特別是運用《巴塞爾核心原則》提出的有效銀行監管體系所必備的監管原則對我國境外的金融機構實施有效的并表監管;進一步建立健全全球性并表監管的規章制度,加強母國銀行對其境外分支機構的控制,加大中央銀行的監管力度。
第三,完善外資銀行立法體系,制定統一的《外資銀行法》,加強對外資銀行的有效監管,增強外資銀行立法的權威性,穩定性和透明度。
1.外資銀行監管的原則上,根據GATS及其所屬的《有關金融服務承諾諒解協議》和國際通行做法,結合我國金融市場與外資銀行的具體發展狀況和進程,我國應采取對等的國民待遇原則并輔之以最惠國待遇原則,作為我國的外資銀行監管原則,力爭實現兼顧金融自由化和金融安全的雙重政策目標。
2.強化對外資銀行的有效監管。在監管體制方面,應在相關法律中進一步明確監管主體的職責、分工及協調合作;明確中國金融監管機關對外資金融機構的監管權,而且這種監管權利體現于外資銀行的市場準入,謹慎經營及市場退出的全過程。除此之外,還應明確監管機關的處罰權和處罰措施,對外資銀行在日常經營活動中的違規、違法行為進行處罰;以及制定和健全我國監管主體與外資銀行母國之間信息交換與分享的有關規范,切實實行有效監管。
3.加強對外資銀行準入方面的審慎性監管,控制外資銀行的進入速度。根據中美雙邊協議,我國將取消所有現存的對外資銀行所有權、經營和設立方式,包括對分支機構和許可證發放進行限制的非審慎性措施。⑨但外資金融機構的市場準入仍要經過我國金融監管機關的嚴格審批,并把審慎原則作為發放經營許可證的標準。我們要做出既放寬市場準入條件,又確保監管效力和金融安全。市場準入被稱為是金融風險防范的第一道“防火墻”,在相關立法條文中明確規定市場準入的條件,包括資本的數量和結構,管理者的素質和水平,業務范圍,經營前景,市場需求和競爭狀況等,以便相關法律在運用時具有可操作性。同時,還應進一步完善有關法規,針對外資銀行不同的進入形式,有區別的設定不同的審批條件。引進外資銀行應當鼓勵中外合資方式。實踐證明在引進外資銀行的眾多方式中(獨資、合資、分行、代表處)以合資方式最有利:(1)有利于中方銀行通過外方銀行了解國際銀行業的發展情況和金融創新情況。(2)有利于中方銀行通過控股掌握經營決策權。(3)有利于防止外方轉移利潤,逃避稅收。(4)也有利于中國中央銀行的宏觀調控。
4.通過監管,適當控制外資銀行擴張速度。通過對外資銀行資產規模和經營業績等方面提出要求,進而實行有效監管,這也是西方國家通常采用的措施。如:加拿大的銀行法規定,所有外國銀行總資產占國內銀行總資產的比率不得超過8%,或總資產的數量不得超過110億加元。在對外資銀行機構的監管上,美國《國際銀行法》要求,在美國聯邦注冊的外國銀行分行和處須將一定數量的資金以現金和合格證券的方式存放在指定的銀行,該資金須不少于分行或處負債的5%,或于當地聯合注冊的銀行等同的資本金。香港等許多國家及地區都采用銀行經營牌照制度,通過設置各類等級的牌照來控制從事不同業務經營范圍的外資銀行的數量和規模等等。對此,我們有必要進行借鑒。⑩
5.在準許外資銀行進入國內金融市場之后,為確保國內金融體系的安全,需要對其活動內容實施有效的監管。為此,我們就要引入、借鑒《巴塞爾協議》的有關規定,加強對外資業務經營范圍的監管,比如,應明確對外資銀行經營人民幣業務的條件和限制;在監管內容上,使市場風險成為我國金融監管的主要內容,對外資銀行實施以風險管理與監控為重點的審慎監管制度;在監管的目標體系方面,進一步加強監管的可操作性,將監管目標定量化。
6.通過優惠措施,引導外資銀行向西部等不發達地區發展。目前中國經濟發展中的地區不平衡問題比較突出,而且入世后這差距更有加大的趨勢。因此,外資銀行在取得國民待遇后,國有商業銀行則仍需要承擔促進不發達地區經濟發展的義務。國有商業銀行的負擔相對加重。為此,應當參照國外的做法,采取一些優惠措施鼓勵外資銀行進入西部等不發達地區,從而發揮外資銀行在西部開發中的作用。
總之,入世后,為適應銀行業全面開放的要求,進行銀行法及相關法律的廢、改、立已經刻不容緩。除上述外,還應考慮銀行業的自律性監督管理,通過行業規章督促銀行業強化自身經營道德,作風及經營行為的自我約束。還應當加快制定《金融市場退出法》、《銀行存款保險法》等。彌補相應領域的法律空白,并及時公布有關的法律、法規、規章及政策措施,以適應WTO關于透明度的要求。同時,還應充分利用WTO規則中的“保障措施”及對發展中國家的特殊待遇,建立和完善我國的《保障措施協議》,促進和保護我國民族銀行業的發展。
