人口老齡化背景下購買養老服務范文

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摘要:

進入老齡化社會的中國,對養老服務的需求在急劇增長,單獨依靠政府提供養老服務的模式已經力不從心,只有通過政府購買養老服務活動,將社會力量引入養老服務領域才能在一定程度上緩解矛盾。但是在實踐過程中,從業人員專業水平低、供需矛盾突出等問題正在制約著養老服務事業的發展。本文以人口老齡化為背景探討政府購買養老服務的現狀,旨在提出相關的政策建議以供借鑒。

關鍵詞:

老齡化;政府購買;養老

一、引言

進入二十一世紀之后,人口老齡化已經成為當今世界突出的熱點話題。隨著計劃生育政策的嚴格執行和人們觀念的轉變,“未富先老”的中國也同樣面臨著巨大的人口壓力,與低生育率相連的是日益突出的人口老齡化問題。相較于發達國家需要數十年甚至一個多世紀才進入人口老齡化階段,中國的人口老齡化階段僅僅只用了18年。若僅依靠政府單一提供養老服務無法滿足廣大老年人日益增長的服務需求,只有通過政府購買公共服務機制將企業和非營利組織納入養老服務供給體系中,才能在一定程度上緩解養老服務需求與供給的結構性矛盾。因此,政府購買養老服務是符合國情的必然選擇。

二、政府購買養老服務的內涵

(一)政府購買養老服務的概念

政府購買養老服務是指政府為履行社會職能,在與社會各類服務機構目標一致的前提下,從公共財政的預算中拿出經費,通過公開招標或直接撥款資助的形式向其購買養老服務。政府與社會組織之間并不是雇傭關系,而是一種契約合作關系,雙方通過相互協調溝通共同為日益龐大的老年人口提供養老服務,從而將政府從生產者的角色中擺脫出來,由直接提供者變為資金提供者和監督管理者,實現政府職能的轉變和公共服務供給的多元化。

(二)政府購買養老服務的類型

養老服務的目標群體需求層次多樣,養老服務內容實現程度缺乏有效的評價體系,難以單獨通過市場機制提供。所以從服務主體的角度,建立由政府出資,社區、機構相結合的養老服務供給模式是十分必要的。一般而言,養老服務內容包括針對老年人的生活照料與醫療康復以及精神關愛服務三個基本方面。根據養老客體的不同,養老服務可分為傳統的家庭養老、機構養老服務和居家養老服務。政府購買的養老服務主要面向機構養老服務和居家養老服務。其中,機構養老服務是由社會養老機構向老年人提供食宿、生活照料與專業化的護理等的養老服務,目前我國養老機構有養老院、福利院、敬老院等多種形式,在一定程度上具有社會再分配功能。居家養老服務居家養老以家庭為主要載體,以社區為居家養老服務的主要陣地,這不僅吸納了家庭養老的地域性優勢,能夠就近為老年人提供優質服務,也可以根據老年人具體的生活需求,合理規劃養老措施。這不僅彌補了子女由于工作等原因無法照料父母的生活與精神方面的缺陷;同時可以保持其原有的社會關系不變,使老年人精神愉悅,而且還可以構建起家庭、社會與政府共同責任理念,還為社會創造了新的就業崗位。

三、我國政府購買養老服務存在的問題

(一)目前我國養老服務業專業水平低

養老服務業的進步有賴于從業隊伍的不斷發展和壯大,但是目前我國養老服務業的專業化程度偏低,在一定程度上阻礙了政府購買養老服務的進程。這主要體現在兩方面:首先,從事養老服務的人員中專業醫護人員占比低。實際上,因為專業護理人員主要集中在醫院,養老機構的專業護理人員比例非常低,2014年注冊護士與與養老機構入住老人的比例為1∶13,與全部完全失能老年人的比重為1∶54,提供養老服務的專業護理人員缺口非常大,無法有效滿足老年人健康護理需求。而且專業的醫護人員受編制、工資報酬等因素影響,并不愿意主動投入到養老服務業中。同時由于老年人子女長期不在身邊,缺乏情感交流的渠道,容易產生孤獨等負面情緒,所以在精神慰藉等方面需要具有專業心理知識的社區服務人員,而這類人員更是缺乏。其次,從業人員缺乏專門的技能訓練。養老服務業的從業人員多為年齡偏大的下崗女工,他們雖然能夠照料老年人基本的生活起居,但是因為沒有經過專門的技能訓練,很難滿足老人特殊需求與較高層次需求。

(二)我國養老服務供需矛盾突出

我國現有的養老機構的數量遠遠不能滿足急速增長起來的養老服務需求,尤其是對我國邊遠地區和農村地區而言,養老機構的資源更是不足。目前,傳統的家庭養老和機構養老模式都暴露出了各自的局限性。首先,當今社會老年家庭空巢化的趨勢不斷加大,根據2010年“六普”數據,到2010年底,全國60歲及以上獨居老人共1824.4萬。①空巢家庭的出現使傳統依靠家庭成員的家庭養老服務供給越來越短缺。其次,由于養老服務業成本高、獲利低,愿意進入該行業的民間機構較少,而其所提供的服務水平較低,使老年人也不愿入住養老機構,根據2008年“中國城市養老服務研究報告”,選擇入住養老機構的老人只有6%～8%。而且養老服務的供需不平衡不僅體現在對于技術型的養老服務的供給還比較欠缺,同時面向收入低層的老年服務項目比較少。因此,如何應對龐大的老年人口的養老問題成為當下最棘手的話題,養老服務的供需矛盾急需政府構造新的養老模式緩解。

(三)政府購買養老服務機制不健全我國政府購買養老服務尚處于起步階段,在探索過程中暴露出的購買養老服務機制不健全的問題值得注意。首先,政府購買養老服務的覆蓋面小、服務種類單一。目前政府購買養老服務主要以獨居和困難老人為服務對象,解決的只是老人群體中很少一部分人的養老問題。而且政府購買的養老服務僅僅為老年人提供簡單的護理服務和家政服務,而對老年人所需的精神、文化和休閑娛樂需求等方面鮮有涉及。其次,政府購買養老服務的資金供給不足和安排錯位并存。目前在我國的財政預算中尚未為養老服務形成制度化的預算安排,購買養老經費投入少,使得養老服務的資金得不到及時有效地保障。同時,雖然近年來政府加大了對養老服務的支持力度,但是資金安排錯位的現象卻不斷出現,如2012年政府共投入31億元用于社會養老服務體系的試點設施建設,這些補貼僅用于床位建設,對于每月高昂的食宿和護理費,政府并沒有清晰的財政支持手段,到2012年末全國建成各類養老機構床位數達到每千名老人20張,但入住成本沒有降低,機構“空床”與老人“無力入住”并存現象難以得到根本扭轉,政府的財政補助并沒有被用于老人最需要的生活照顧和醫療護理服務上①。最后,政府購買養老服務政策缺乏連貫性。大多數政策的頒布是迫于形勢的發展,只為解決當前的社會問題,政策之間缺乏整體性的思考和統籌全局的能力,導致在具體實施過程中容易產生偏差。

四、政策建議

(一)建立專業的養老服務隊伍養老服務業專業水平的提高,有賴于專業隊伍的建立。首先,可以參照我國現行的薪資標準適當上調養老服務專業人員的薪資待遇,尤其是從事高端護理的專業人員的薪資待遇,從而吸引醫護人員從事養老服務業,提高從業人員中專業醫護人員的比重。其次,可以開辦養老服務類職業學校從文化基礎知識、專業基礎知識、專業技術知識、專業拓展知識四個方面來培養養老服務的專業人員。同時對現有的從業人員加強專業培訓,對服務員進行基本護理常識、心理學基礎、溝通技巧等高端養老服務技能培養,更好的了解老年人需求。最后,要明確養老服務崗位專業標準和操作規范,設定適當的獎懲標準,調動服務員提供服務的積極性;并且結合社會工作者制度的建立,倡導志愿者服務,建設志愿者隊伍,形成專業化和志愿服務相結合的服務隊伍。

(二)培育養老服務供給主體,發揮非營利組織的作用為解決養老服務供給與需求之間的矛盾,政府必須通過購買養老服務培育大量的供給主體,并組建專業性的政府購買養老服務業務中介組織,將民間資本和非營利組織納入服務提供市場中,運用競標等形式使不同主體之間相互競爭,從而在降低成本的同時提高供給效率,滿足老年人多樣化的需求。同時,政府要將完善傳統養老模式與發展新型養老模式并舉。一方面,加大稅收優惠政策和購房優惠政策增強家庭養老的動力。②另一方面,要制定有效的激勵機制,鼓勵社會力量以獨資、合作、參股等方式參與養老服務業,為政府購買服務提供有益的補充。此外,應進一步扶持非營利組織,發揮其非營利性和志愿性的特點,并為非營利組織提供場地、設施與人員培訓和技術指導,從而開發和整合社會資源。

(三)完善政府購買養老服務的運行機制首先,健全的政府購買養老服務機制必須逐步消除城鄉差別,不僅應該將社會服務覆蓋到社區居民,也要能夠及時關照到當今社會的困難群體和邊緣群體,這就需要建立專門的機構進行服務對象的資格審查和資助信息的收集。其次,地方政府應將政府購買服務的資金納入當地的財政預算,并建立與財政增長相統一的自然增長機制,保證資源的合法使用和政府購買服務政策的正常實施。最后,要增強政府購買養老服務的政策規劃與整合能力,建立較為科學的評估機制,根據主客觀環境定位養老服務購買的總體戰略,將養老服務政策、養老保險政策、社會救助政策等納入整體性框架,進行整體考慮,做好各項社會政策間彼此的銜接與整合,確保政府購買服務質量,同時政府應進一步完善政府購買養老服務的政策法規,通過法律條文的形式規范的購買流程、市場準入標準、項目招投標的程序和范圍等內容,從更高的層面支持養老服務的發展。

參考文獻

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作者：齊燕 單位：內蒙古大學公共管理學院