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一、基層政權(quán)行政執(zhí)法文明基本解讀
基層政權(quán)行政執(zhí)法文明是基層政權(quán)行政執(zhí)法中以科學(xué)的行政執(zhí)法理念為指導(dǎo)進(jìn)行的能夠維護(hù)國家與公眾利益、提高政府效能的行政執(zhí)法進(jìn)步與理想狀態(tài)。基層政權(quán)行政執(zhí)法文明就是科學(xué)化、合理化、民主化、服務(wù)化與效能化依法行政，是行政執(zhí)法的基本規(guī)范與指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)。
基層政權(quán)行政執(zhí)法文明要求政府與公務(wù)員有法必依、有法會依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，嚴(yán)格、公正地按照法律及其原則進(jìn)行行政管理與服務(wù)。最高原則是依法服務(wù)、執(zhí)法為公、執(zhí)法為民。
亞里士多德指出：“已成立的法律（良法）應(yīng)得到普遍的服從。”［1］“推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府，是我們黨治國理政從理念到方式的革命性變化。”［2］依法行政政府才有公信。“依法行政是政府公信力的生命線。政府公信力是社會公信力的基礎(chǔ)，法律公信力是社會公信力的制度保障。”［3］政府要依法行政，使人們形成對法律制度的信仰，并通過法律和制度來提高政府公信力。樹立政府公信必須依法行政。基層政權(quán)行政執(zhí)法文明是基層政權(quán)行政文明的重要方面，它能夠有效規(guī)范行政權(quán)力運用，改善政府與公眾關(guān)系，促進(jìn)社會和諧，提高行政效能。基層政權(quán)行政執(zhí)法文明是基層政權(quán)民主行政的基石、效能行政的前提、和諧行政的訴求。
二、基層政權(quán)行政執(zhí)法文明存在問題
黨的十七大以來，黨與政府更加重視基層政權(quán)行政執(zhí)法，但由于諸多原因，當(dāng)前基層政權(quán)仍存在嚴(yán)重執(zhí)法本位、虛位，專橫、不力，功利主義、形式主義，效率低、服務(wù)意識差等問題。不科學(xué)執(zhí)法、不民主執(zhí)法、不嚴(yán)肅執(zhí)法、不合理執(zhí)法、不公正執(zhí)法、不程序執(zhí)法、不責(zé)任執(zhí)法、不效能執(zhí)法以及不服務(wù)執(zhí)法等輕法、壓法、抗法、戲法、玩法現(xiàn)象仍司空見慣。執(zhí)法目的利益化，執(zhí)法行為不規(guī)范，“任意妄為、違法行政、以實用主義的態(tài)度擱置法律”［3］，“執(zhí)法不公、行政不作為、亂作為等問題比較突出”［2］，“往往將依法行政視為發(fā)展羈絆”［3］，極大地制約了基層政權(quán)行政執(zhí)法文明。有些基層政權(quán)行政執(zhí)法人員“法律意識淡薄、信用意識缺乏”［4］，沒有執(zhí)法服務(wù)、執(zhí)法為公、執(zhí)法為民理念，對待群眾傲慢無禮、橫行霸道、趾高氣揚，引起群眾不滿；有些基層政權(quán)行政執(zhí)法人員有法不依，公然以權(quán)謀私、權(quán)力尋租，群眾意見極大；有些基層政權(quán)行政執(zhí)法人員素質(zhì)不高、法理不明，不靈活執(zhí)法，惹是生非、小題大做、不講道理、不近人情，傷害了群眾利益，甚至與群眾對立；有些基層政權(quán)行政執(zhí)法人員缺乏執(zhí)法責(zé)任感，玩忽職守、推諉扯皮、不講效率，置群眾利益于不顧，甚至有缺位、空位，濫為、不為，瀆職、失職現(xiàn)象，極大地影響政府公信、社會和諧。基層政權(quán)行政執(zhí)法文明建設(shè)刻不容緩、任重道遠(yuǎn)。
三、基層政權(quán)行政執(zhí)法文明建設(shè)基本對策
（一）科學(xué)進(jìn)行人員選拔，以合理人事保證基層政權(quán)行政執(zhí)法文明
行政執(zhí)法人員是基層政權(quán)行政執(zhí)法文明建設(shè)的主體，行政執(zhí)法人員素質(zhì)影響行政執(zhí)法文明。行政執(zhí)法人員素質(zhì)主要包括知識、能力等技術(shù)性素質(zhì)與理念、作風(fēng)等道德性素質(zhì)。知識素質(zhì)是基礎(chǔ)性素質(zhì)，決定著行政執(zhí)法文明程度，因此要嚴(yán)格行政執(zhí)法人員選錄，創(chuàng)造條件讓高素質(zhì)人才進(jìn)入行政執(zhí)法領(lǐng)域，這是行政執(zhí)法文明的基本保證。“適時完善公務(wù)員制度”[5]，進(jìn)行制度創(chuàng)新，限制不合格人員從事行政執(zhí)法，奠定行政執(zhí)法文明基礎(chǔ)。行政執(zhí)法人員應(yīng)全部通過考試方式產(chǎn)生，不經(jīng)法定考試任何人不得進(jìn)入行政執(zhí)法領(lǐng)域。應(yīng)限定教育程度、限制招考范圍，原則上只允許具有高等學(xué)歷或同等學(xué)力以上人員參加考試，以保證行政執(zhí)法人員整體較高的知識素質(zhì)，避免因知識欠缺而造成行政低效，影響行政執(zhí)法文明。要“提高公務(wù)員考試質(zhì)量。在考試內(nèi)容上，因需設(shè)考，考用一致，從實際出發(fā)，建立、健全筆試試題評價機(jī)制，提高筆試的標(biāo)準(zhǔn)化水平；盡快改革面試內(nèi)容，提高面試考官素質(zhì)，使面試更科學(xué)合理。合理確定筆試、面試以及考核成績在錄用中的比重，防止出現(xiàn)‘博士生考不過碩士生，本科生考不過專科生，社會生考不過應(yīng)屆生’的情形”［5］。最好從具有較高法律知識人員中選拔。改革考試科目，增設(shè)法律科目，一般科目與法律科目考試都合格者才能錄用。“推行法律知識測試制度。公務(wù)員錄用考試要注重對法律知識的測試，對擬從事行政執(zhí)法的人員，要組織專門的法律知識考試。”［2］嚴(yán)格人員選拔，保證基層政權(quán)行政執(zhí)法文明。
（二）廣泛進(jìn)行理論教育，以先進(jìn)理念促進(jìn)基層政權(quán)行政執(zhí)法文明
基層政權(quán)行政執(zhí)法文明不僅需要行政執(zhí)法人員具有較高的知識、能力素質(zhì)，而且需要行政執(zhí)法人員具有高尚的道德素質(zhì)和科學(xué)的行政執(zhí)法理念。“根據(jù)法的合理性來制約行政的隨意性是依法行政原則的內(nèi)在要求和價值所在。”［6］通過培養(yǎng)先進(jìn)執(zhí)法理念促進(jìn)執(zhí)法文明。“要提高行政人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政的意識和能力，高度重視行政人員依法行政意識與能力的培養(yǎng)。”［2］行政人員要“學(xué)法、遵法、守法、用法，牢固樹立以依法治國、執(zhí)法為民、公平正義、服務(wù)大局、黨的領(lǐng)導(dǎo)為基本內(nèi)容的社會主義法治理念，自覺養(yǎng)成依法辦事的習(xí)慣”[2]。依法行政不僅需要依法律條文，更需要依法律原則，需要正確行使行政裁量權(quán)，既要堅持行政合法性原則，更要堅持行政合理性與公正性原則，這對行政執(zhí)法提出了更高更難要求。行政執(zhí)法人員不僅要通曉法律條文，更要理解法律本義、宗旨。行政執(zhí)法人員必須銘記，行政基本原則是“行政法定原則、行政均衡原則與行政正當(dāng)原則”［6］。
（三）系統(tǒng)進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，以優(yōu)良技術(shù)實現(xiàn)基層政權(quán)行政執(zhí)法文明
基層政權(quán)行政執(zhí)法文明需要建立科學(xué)的行政執(zhí)法業(yè)務(wù)培訓(xùn)與學(xué)習(xí)制度，使行政執(zhí)法人員懂法律、懂技術(shù)。行政執(zhí)法人員只有通曉法律、具有深厚的法律知識與相關(guān)知識才能有效地行政執(zhí)法。行政執(zhí)法“績效的提升不僅依賴于公共組織職能配置的優(yōu)化，更取決于公務(wù)員的專業(yè)素養(yǎng)和專業(yè)精神”［7］。要對行政執(zhí)法人員進(jìn)行系統(tǒng)、普遍的基本法律、經(jīng)濟(jì)、管理技術(shù)培訓(xùn)，同時結(jié)合專業(yè)分工進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)。對執(zhí)法人員除進(jìn)行嚴(yán)格的準(zhǔn)入考試外，應(yīng)繼續(xù)對之進(jìn)行基本法律與相關(guān)業(yè)務(wù)知識培訓(xùn)并形成制度。培訓(xùn)要分層次、分類進(jìn)行，以提高執(zhí)法人員實際執(zhí)法能力為目的。要特別重視法律知識培訓(xùn)。公務(wù)員培訓(xùn)機(jī)構(gòu)要把依法行政知識納入教學(xué)內(nèi)容。要“建立法律知識學(xué)習(xí)培訓(xùn)長效機(jī)制。完善各級行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法制度。要通過法制講座等形式，組織學(xué)習(xí)憲法、通用法律知識和與履行職責(zé)相關(guān)的專門法律知識”［2］。定期組織執(zhí)法人員參加通用法律知識培訓(xùn)、專門法律知識和新法律法規(guī)培訓(xùn)。培訓(xùn)內(nèi)容應(yīng)包括憲法、通用法律、專業(yè)法律三方面，以憲法為中心，以專業(yè)法律為主，以通用法律為輔。實行組織培訓(xùn)與個人培訓(xùn)相結(jié)合，以組織培訓(xùn)促進(jìn)個人培訓(xùn)。嚴(yán)格培訓(xùn)制度，將培訓(xùn)與考核結(jié)合起來。“把培訓(xùn)情況、學(xué)習(xí)成績作為考核內(nèi)容和任職晉升的依據(jù)之一。”［2］培訓(xùn)不合格者不能正常晉升。一次不合格誡勉，兩次不合格停職，三次不合格堅決辭退或調(diào)離行政領(lǐng)域。只有進(jìn)行長效的業(yè)務(wù)技術(shù)與法律知識培訓(xùn)，才能提高行政執(zhí)法人員的技術(shù)品質(zhì)與行政執(zhí)法能力，為基層政權(quán)行政執(zhí)法文明建設(shè)提供技術(shù)保障。
（四）規(guī)范進(jìn)行執(zhí)法活動，以公正程序捍衛(wèi)基層政權(quán)行政執(zhí)法文明
基層政權(quán)行政執(zhí)法文明建設(shè)必須實行行政執(zhí)法程序民主。行政執(zhí)法程序民主可以保障行政執(zhí)法行為規(guī)范化、執(zhí)法責(zé)任明確化、執(zhí)法結(jié)果高效化，真正實現(xiàn)有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，減少行政執(zhí)法錯誤。行政執(zhí)法程序化促進(jìn)行政執(zhí)法文明。要堅持程序本位主義，克服程序虛無主義。行政執(zhí)法必須恪守程序正義即程序中立性、程序參與性和程序公開性。避免偏私、行政參與和行政公開是程序正義實現(xiàn)的重要保障。要“嚴(yán)格規(guī)范，公正文明執(zhí)法”［2］。規(guī)范行政執(zhí)法程序，有利于實現(xiàn)行政執(zhí)法公正，保證行政執(zhí)法面前人人平等；有利于緩和行政執(zhí)法矛盾，減少行政執(zhí)法腐敗；有利于進(jìn)行行政執(zhí)法監(jiān)督，使公眾參與行政執(zhí)法文明建設(shè)。行政執(zhí)法必須以嚴(yán)格程序做保障。“規(guī)范行政執(zhí)法行為。要強(qiáng)化程序意識，嚴(yán)格按程序執(zhí)法。加強(qiáng)程序制度建設(shè)，細(xì)化執(zhí)法流程，明確執(zhí)法環(huán)節(jié)和步驟，保障程序公正。要平等對待行政相對人，同樣情形同等處理。建立行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，科學(xué)合理細(xì)化、量化行政裁量權(quán)，完善適用規(guī)則，嚴(yán)格規(guī)范裁量權(quán)行使，避免執(zhí)法的隨意性。健全行政執(zhí)法調(diào)查規(guī)則，規(guī)范取證活動。嚴(yán)格執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度。”［2］
（五）優(yōu)化執(zhí)法評價體系，以嚴(yán)格考核指導(dǎo)基層政權(quán)行政執(zhí)法文明
基層政權(quán)行政執(zhí)法文明建設(shè)需要科學(xué)有效的行政評價，要制定科學(xué)可行的考核標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)行政執(zhí)法文明建設(shè)。行政執(zhí)法“評估必須有利于增加政府的回應(yīng)性。借此引入先進(jìn)的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，改進(jìn)公共服務(wù)流程，為公眾提供有效率的公共服務(wù)”［7］。要科學(xué)設(shè)計考核指標(biāo)，界定考核范圍，明確考核方向，建立行政執(zhí)法量化考核評價體系，進(jìn)行理性、系統(tǒng)考核，提高考核質(zhì)量，克服考核泛化、不實現(xiàn)象，形成良好的激勵環(huán)境。以考核促從法，以評價定獎懲。行政執(zhí)法“評估要促進(jìn)評估主體的多元化，改變目前政府主導(dǎo)并由政府主持的評估格局”［7］，“第三方的評估更客觀公正”［8］。人大應(yīng)特別設(shè)定行政執(zhí)法領(lǐng)導(dǎo)評價方式。行政執(zhí)法領(lǐng)導(dǎo)評價實行群眾評價與上級領(lǐng)導(dǎo)評價并重的形式，形成行政執(zhí)法領(lǐng)導(dǎo)對上級亦對群眾負(fù)責(zé)的機(jī)制，保證行政執(zhí)法文明。執(zhí)法考核應(yīng)堅持平日考核與年終考核相結(jié)合，注重平日考核，力求評價全面；堅持成本考核與結(jié)果考核相結(jié)合，注重成本考核，力求評價科學(xué)；堅持個人考核與系統(tǒng)考核相結(jié)合，注重個人考核，力求評價客觀；堅持領(lǐng)導(dǎo)考核與群眾考核相結(jié)合，注重群眾考核，力求評價公正；堅持定性考核與定量考核相結(jié)合，注重定量考核，力求評價準(zhǔn)確；堅持評優(yōu)考核與評劣考核相結(jié)合，防止考核虛化，力求考核真實。考核包括德、能、勤、績、廉而以績效考核為主。要特別關(guān)注執(zhí)法品德、作風(fēng)考核。對于行政執(zhí)法腐敗、執(zhí)法冷漠、執(zhí)法蠻橫、執(zhí)法不為者實行“一票否決”，嚴(yán)重者要問責(zé)。要重視執(zhí)法程序考核，不按程序執(zhí)法者，原則上不允許考核合格。“充分利用信息化手段開展執(zhí)法質(zhì)量考核、滿意度測評，加強(qiáng)執(zhí)法評議考核，評議考核結(jié)果要作為執(zhí)法人員獎勵懲處、晉職晉級的重要依據(jù)。”［2］通過考核警示基層政權(quán)行政執(zhí)法人員行政執(zhí)法文明。
（六）嚴(yán)肅執(zhí)法吏治，以明確責(zé)任表達(dá)基層政權(quán)行政執(zhí)法文明
基層政權(quán)行政執(zhí)法文明建設(shè)期盼良好吏治。行政執(zhí)法文明，必須嚴(yán)懲行政執(zhí)法腐敗，整頓行政執(zhí)法吏治與行政執(zhí)法環(huán)境，明確行政執(zhí)法者責(zé)任，對違法者嚴(yán)懲不貸，依法追究責(zé)任。“嚴(yán)格行政問責(zé)。堅持有錯必糾、有責(zé)必問。對因有令不行、有禁不止、行政不作為、失職瀆職、違法行政等行為，導(dǎo)致發(fā)生重大責(zé)任事故、事件或者嚴(yán)重違法行政案件的，要依法依紀(jì)嚴(yán)肅追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)直至行政首長的責(zé)任，督促和約束行政機(jī)關(guān)及其工作人員嚴(yán)格依法行使權(quán)力、履行職責(zé)。”［2］“問責(zé)法治化成為深化我國行政問責(zé)的必然選擇。”［9］只有嚴(yán)格行政執(zhí)法問責(zé)才能克服行政執(zhí)法濫為、不為。實行行政執(zhí)法問責(zé)，根據(jù)行政執(zhí)法責(zé)任大小追究有關(guān)行政執(zhí)法人員特別是領(lǐng)導(dǎo)人員的責(zé)任，進(jìn)行相應(yīng)的處分和懲罰，以防行政執(zhí)法人員特別是行政領(lǐng)導(dǎo)輕法、違法與犯法，保證行政執(zhí)法文明。問責(zé)應(yīng)“由過錯問責(zé)發(fā)展到過失問責(zé)，由嚴(yán)重影響到一般行為問責(zé)”［9］，“完善行政問責(zé)的程序規(guī)則”［9］，防止問責(zé)專橫。“有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，侵權(quán)要賠償，違法要追究”［9］。問責(zé)要避免同事不同罰、同責(zé)不同罰現(xiàn)象，必須“權(quán)責(zé)罰相一致”［9］，完善退出機(jī)制。對于問責(zé)對象，根據(jù)問題嚴(yán)重程度，分別予以不同懲治。對于存在一般問題者，先教育再誡勉，降級降職，必要時留用察看，嚴(yán)重的辭退開除。嚴(yán)格行政執(zhí)法責(zé)任，嚴(yán)厲行政執(zhí)法獎懲，保證依法執(zhí)法，促進(jìn)基層政權(quán)行政執(zhí)法文明建設(shè)。
（七）全面實施控約制衡，以有效監(jiān)督輔助基層政權(quán)行政執(zhí)法文明
基層政權(quán)行政執(zhí)法文明建設(shè)需要嚴(yán)格行政執(zhí)法監(jiān)督。要“進(jìn)一步深化改革，加強(qiáng)對行政權(quán)力運行的監(jiān)督和制約”［2］。要科學(xué)設(shè)計行政執(zhí)法監(jiān)督制度，以全方位行政執(zhí)法監(jiān)督控制、規(guī)范行政執(zhí)法權(quán)力運行，防止行政執(zhí)法權(quán)力濫用、異化。監(jiān)督效益決定行政執(zhí)法文明。“政府要自覺接受人大及其常委會的監(jiān)督、政協(xié)的民主監(jiān)督和人民法院依法實施的監(jiān)督。拓寬群眾監(jiān)督渠道，依法保障人民群眾監(jiān)督政府的權(quán)利。完善群眾舉報投訴制度。高度重視輿論監(jiān)督。對群眾舉報投訴、新聞媒體反映的問題，要認(rèn)真調(diào)查核實，及時依法作出處理，并將處理結(jié)果向社會公布。加強(qiáng)政府內(nèi)部層級監(jiān)督和專門監(jiān)督。保障和支持審計、監(jiān)察等部門依法獨立行使監(jiān)督權(quán)。”［2］要轉(zhuǎn)變行政執(zhí)法監(jiān)督觀念，提高監(jiān)督質(zhì)量，防止監(jiān)督虛位。要通過建立與完善立法質(zhì)詢制度、執(zhí)法問責(zé)制度、公開制度、聽證制度、評議制度等提高行政執(zhí)法監(jiān)督者權(quán)威，充分發(fā)揮立法監(jiān)督、專門監(jiān)督、民主監(jiān)督、新聞監(jiān)督等作用。
（八）完善執(zhí)法體制機(jī)制，以創(chuàng)新制度優(yōu)化基層政權(quán)行政執(zhí)法文明
基層政權(quán)行政執(zhí)法文明建設(shè)需要健全的制度保障。要“推進(jìn)行政執(zhí)法體制改革，合理界定執(zhí)法權(quán)限，明確執(zhí)法責(zé)任，推進(jìn)綜合執(zhí)法，提高基層執(zhí)法能力，切實解決多頭執(zhí)法、多層執(zhí)法和不執(zhí)法、亂執(zhí)法問題。改進(jìn)和創(chuàng)新執(zhí)法方式，堅持管理與服務(wù)并重、處置與疏導(dǎo)結(jié)合，實現(xiàn)法律效果與社會效果的統(tǒng)一。加強(qiáng)行政執(zhí)法信息化建設(shè)，推行執(zhí)法流程網(wǎng)上管理，提高執(zhí)法效率和規(guī)范化水平”［2］。“加強(qiáng)行政復(fù)議工作。加強(qiáng)對復(fù)議受理活動的監(jiān)督，堅決糾正無正當(dāng)理由不受理復(fù)議申請的行為。及時依法公正作出復(fù)議決定。完善行政復(fù)議與信訪的銜接機(jī)制。”［2］“完善行政應(yīng)訴制度，支持人民法院依法獨立行使審判權(quán)。對人民法院受理的行政案件，行政機(jī)關(guān)要依法積極應(yīng)訴，按規(guī)定提交作出具體行政行為的依據(jù)、證據(jù)和其他相關(guān)材料。對重大行政訴訟案件，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人要主動出庭應(yīng)訴。尊重并自覺履行人民法院的生效判決、裁定，認(rèn)真對待人民法院的司法建議。”［1］健全、推進(jìn)依法行政的領(lǐng)導(dǎo)體制和機(jī)制。建立由主要負(fù)責(zé)人牽頭的依法行政領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)推進(jìn)依法行政工作。“明確行政首長作為推進(jìn)依法行政第一責(zé)任人的責(zé)任。”［2］“加強(qiáng)依法行政工作考核，科學(xué)設(shè)定考核指標(biāo)并納入政府目標(biāo)考核、績效考核評價體系，將考核結(jié)果作為對政府領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價的重要內(nèi)容。”［2］基層政權(quán)行政執(zhí)法文明制度建設(shè)至為重要。要從實際出發(fā)，改革、創(chuàng)新有關(guān)制度，有效保障基層政權(quán)行政執(zhí)法文明。基層政權(quán)行政執(zhí)法文明關(guān)系基層社會主義現(xiàn)代化建設(shè)全局、影響極大。要在人事、理念、技術(shù)、考核、監(jiān)督、制度諸方面統(tǒng)籌兼顧、循序漸進(jìn)，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)進(jìn)行基層政權(quán)行政執(zhí)法文明建設(shè)，為基層政權(quán)改革與發(fā)展提供服務(wù)與支持。