內(nèi)部行政責(zé)任理論研究范文
本站小編為你精心準(zhǔn)備了內(nèi)部行政責(zé)任理論研究參考范文，愿這些范文能點(diǎn)燃您思維的火花，激發(fā)您的寫作靈感。歡迎深入閱讀并收藏。
(一)“法治”理念
“依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略。”“實行依法治國的基本方略，首先要全面貫徹實施憲法。”①“依法治國、依憲治國是社會主義法治理念的核心和精髓，法律權(quán)威是社會主義法治的根本要求，監(jiān)督制約是社會主義法治的內(nèi)在機(jī)制。”②法治理念的豐富內(nèi)涵囊括了法律崇高地位、依法治國、保障人民權(quán)利、對公權(quán)力的監(jiān)督和制約等現(xiàn)代法治理念。韋德爵士曾精辟地指出法治與依法行政的關(guān)系“英國憲法是建立在法律的治理原則的基礎(chǔ)之上的，但是該原則得到最廣泛應(yīng)用的領(lǐng)域還是在行政法領(lǐng)域;盡管法律的治理原則是公認(rèn)的英國憲法的基石，但是該原則表現(xiàn)得最為活躍的領(lǐng)域卻是行政法。”③依法治國的核心理念是依法行政，依法行政也即依照憲法、法律行使行政權(quán)。因此賦予行政機(jī)關(guān)行政的同時，必須要設(shè)置與其相適應(yīng)的監(jiān)督和制約機(jī)制，以抑制行政權(quán)擴(kuò)張帶來的負(fù)面效應(yīng)。在行政權(quán)日益膨脹的今天，監(jiān)督和制約機(jī)制顯得尤為重要，且各國都將研究重點(diǎn)集中在法治理念的深層探討及尋求一種科學(xué)的方式來監(jiān)督和制約行政權(quán)擴(kuò)張帶來的副作用。依法行政的過程中最重要的監(jiān)督和制約機(jī)制就是行政責(zé)任系統(tǒng)。正如法彥所云“有權(quán)利(權(quán)力)就有救濟(jì)”，即不存在絕對的權(quán)力和自由。對于擁有特殊地位具有公權(quán)力性質(zhì)的行政權(quán)來說，完善的監(jiān)督和制約機(jī)制是必不可少的。
(二)內(nèi)部行政責(zé)任產(chǎn)生的憲政淵源
憲法是一個國家的根本大法，也是其他法律的源泉、是人民權(quán)利的最高表述。我國的憲法與行政法的內(nèi)容在很大部分上是重疊的，試圖將憲法與行政法嚴(yán)格地界分是徒勞的，也是不可能的。單純從憲法與行政法的緊密關(guān)系來看，我國憲法與行政法關(guān)系接近英國的憲法與行政法的關(guān)系，但是同英國憲法與行政法關(guān)系有本質(zhì)上的不同(英國的行政法與我國的行政法相似即沒有一個統(tǒng)一、確定的定義，在英國的行政法學(xué)界流傳著幾種不同的定義。“控權(quán)說、規(guī)范說、對象說、公共行政說”④。據(jù)其寬泛的行政法定義，英國學(xué)者對英國的憲法與行政法關(guān)系的定義也有多種解釋，其中大多數(shù)的行政法學(xué)家普遍接受的釋義即“行政法一方面涉及憲法方面的基本原理和制度，另一方面又包括在成文法或者部門規(guī)章中對提供社會服務(wù)的行為進(jìn)行規(guī)制、對經(jīng)濟(jì)活動實行規(guī)制以及諸如環(huán)境保護(hù)等方面的具體規(guī)則”⑤)。從這個層面上來理解，可以簡單地說我國的行政法是對憲法有關(guān)國家行政管理等原則性規(guī)定的實施細(xì)則及具體的實施程序。其功能性之一即行政法是控制行政權(quán)力的工具。憲法將代表人民行使權(quán)力的資格賦予了行政機(jī)關(guān)，但是卻無法剔除任何行政機(jī)關(guān)固有的行政性———政策性。法律重視權(quán)利的保護(hù)和監(jiān)督義務(wù)的行使，行政更注重行為和行為的過程以及幫助行為更靈活、運(yùn)行更順暢的政策。如果要公正嚴(yán)格地依法行使權(quán)力就必須限制政策的活動范圍，這樣勢必抑制行政。政策在行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政行為的過程中又是不可缺少的潤滑劑，正因有政策的存在，才能確保行政的靈活性，有利于適應(yīng)不斷變化發(fā)展的社會新情況。“當(dāng)我們需要政策時，法律的典型反應(yīng)就是創(chuàng)設(shè)自由裁量權(quán)盛行的無權(quán)利和無法律的政策領(lǐng)地。”⑥但是，這種不受控制的自由裁量權(quán)的存在產(chǎn)生對法律監(jiān)督機(jī)制的需求，故為了完善我國的行政監(jiān)督機(jī)制即行政責(zé)任，內(nèi)部行政責(zé)任理論應(yīng)運(yùn)而生。
(三)現(xiàn)代行政權(quán)的“善”質(zhì)覺醒
20世紀(jì)80年代末期，受到國內(nèi)外因素的影響，我國行政法學(xué)界開始對行政法基礎(chǔ)理論進(jìn)行探索，并逐漸在90年代中后期形成了以“平衡論”和“控權(quán)論”為中心的學(xué)術(shù)討論。長久以來，我國的行政法研究一直將行政權(quán)、行政行為以及具體實施機(jī)關(guān)作為一個“惡”性的存在，原因有很多。其中最主要的原因是當(dāng)時的法治觀念還沒有深入人心，行政機(jī)關(guān)的實施技術(shù)和方式受社會條件和個人法律素養(yǎng)的限制，因此行政機(jī)關(guān)在公民眼中的形象是“惡”性的，學(xué)界的研究視角也聚焦在行政權(quán)實施過程中“惡”的外部表象層面。隨著我國行政程度日益加深和法制現(xiàn)代化速度加快，社會各方面條件和法制環(huán)境趨于成熟，對全方位行政法的需求越來越迫切，在內(nèi)因與外因的聯(lián)合作用下推動了原有外向型行政法的轉(zhuǎn)型———內(nèi)窺式行政法或簡稱為內(nèi)部行政法。內(nèi)部行政法主張行政權(quán)性“善”論，認(rèn)為行政權(quán)本質(zhì)上是“善”的，是由于執(zhí)行的技術(shù)有限導(dǎo)致其“惡”的外部表象。因為我國憲法規(guī)定國家的一切權(quán)利屬于人民，人民是國家的主人。行政機(jī)關(guān)是人民權(quán)利的代行使者，其權(quán)力本身是人民權(quán)，如果按照行政權(quán)屬“惡”的說法，那么其根源人民的權(quán)利也是“惡”性的，顯然這種說法并不成立。這種內(nèi)部行政法是內(nèi)部行政責(zé)任的載體同時其運(yùn)作又依賴于內(nèi)部行政責(zé)任的牽引即內(nèi)部行政責(zé)任是內(nèi)部行政法的循環(huán)的動力機(jī)制，因此內(nèi)部行政責(zé)任理論是現(xiàn)代行政法轉(zhuǎn)型的必然產(chǎn)物，也是內(nèi)部行政法得以運(yùn)作的必要條件。
(四)行政倫理
每一種職業(yè)、每一領(lǐng)域都有屬于其自己領(lǐng)域內(nèi)的倫理要求，倫理幾乎存在于我們生活、交往、與社會其他部分的交流等方方面面。行政倫理亦即貫穿于行政過程中的帶有行政職業(yè)性質(zhì)的倫理，具體而言，行政倫理要求現(xiàn)代行政符合以下幾項基本原則:(1)行政行為公開、行政信息公開;(2)決策過程公開、公平、公正;(3)行政行為都必須遵循一定的法定程序且有可以依據(jù)的正當(dāng)法律程序及規(guī)范性法律文件;(4)對行政相對人負(fù)責(zé)、對自己作出的行政行為負(fù)責(zé);(5)賦予行政相對人表達(dá)不同或反對行政機(jī)關(guān)作出的決策意見的機(jī)會;(6)為行政相對人維護(hù)自己受損權(quán)利提供途徑和有效的法律程序。行政倫理從其根本意義上講是一種責(zé)任倫理，也就是說代表人民行使人民權(quán)利的行政機(jī)關(guān)要對自己作出的行政行為負(fù)責(zé)，并能夠承擔(dān)其所作出的行政行為產(chǎn)生的后果—行政責(zé)任，或者簡稱為行政機(jī)關(guān)的責(zé)任權(quán)能。這種責(zé)任倫理當(dāng)然地包括自我糾錯、自我修正、自我預(yù)防等帶有明顯自制倫理性的行政監(jiān)督機(jī)制。故可以說，內(nèi)部行政責(zé)任是現(xiàn)代行政倫理下的必然產(chǎn)物，內(nèi)部行政責(zé)任要求行政系統(tǒng)內(nèi)部對行政機(jī)關(guān)及其公職人員的行政行為進(jìn)行監(jiān)督和糾錯并以帶有行政性的方式追究其行政責(zé)任。
(五)內(nèi)部行政責(zé)任產(chǎn)生的學(xué)術(shù)根基
鑒于行政機(jī)關(guān)的特殊性，使行政行為在人們意識中當(dāng)然地被置于一個僅次于法律的高度，行政機(jī)關(guān)及其公職人員的某些行為在實踐中很容易被公眾當(dāng)成是對法律的解釋。此時，行政機(jī)關(guān)的行政行為似乎可以被看做是行動中的法律。以這個理論高度和法理層面來看，行動中的法律是由“對所作所為負(fù)責(zé)的人們發(fā)展起來的”⑦。如此看來，內(nèi)部行政責(zé)任理論又具有一種自控、自省、自制、自律的法律屬性和行政自制的倫理性質(zhì)。行政自制理論是近年才由我國的行政法學(xué)者提出的，該理論主張行政權(quán)的自我約束與自我控制。該理論帶有自控、自檢、自發(fā)、自覺、自律的倫理性質(zhì)。行政自制理論使行政主體的角色發(fā)生轉(zhuǎn)變也使行政機(jī)關(guān)及其公職人員實行行政行為時的心理發(fā)生轉(zhuǎn)變。行政自制理論為行政歸責(zé)視覺的轉(zhuǎn)變提供了理論契機(jī)，奠定了內(nèi)部行政責(zé)任理論生成的基礎(chǔ)。內(nèi)部行政責(zé)任是通過內(nèi)部程序?qū)π姓袨檫M(jìn)行內(nèi)部歸責(zé)的行政行為，內(nèi)含自我規(guī)范、自我監(jiān)督的自動機(jī)制。
(六)內(nèi)部行政責(zé)任產(chǎn)生的法律必然性
任何一個國家都具有本國特色的法律環(huán)境和法律框架結(jié)構(gòu)，任何的法學(xué)理論研究和發(fā)展都離不開所屬國家特定法律環(huán)境和歷史背景。我國內(nèi)部行政責(zé)任理論的產(chǎn)生當(dāng)然地具有我國特色的國情依據(jù)和法律依據(jù)，最直接的表現(xiàn)就是我國通行的行政法中有關(guān)于內(nèi)部行政責(zé)任的相關(guān)規(guī)定，即“行政責(zé)任”，是行政法律責(zé)任的簡稱，指違反有關(guān)行政管理的法律、法規(guī)的規(guī)定，但尚未構(gòu)成犯罪的行為所依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律后果。具體分為行政處分和行政處罰。“行政處分”是對國家工作人員及由國家機(jī)關(guān)委派到企業(yè)事業(yè)單位任職的人員的行政違法行為，給予的一種制裁性處理。行政處分的種類包括警告、記過、降級、降職、撤職、開除等。“行政處罰”是指國家行政機(jī)關(guān)及其他依法可以實施行政處罰權(quán)的組織，對違反行政法律、法規(guī)、規(guī)章，尚不構(gòu)成犯罪的公民、法人及其他組織實施的一種制裁行為。我國《行政監(jiān)察法》中對熟稱的“兩指”的規(guī)定，即責(zé)令有違反行政紀(jì)律嫌疑的人員在指定的時間、地點(diǎn)就調(diào)查事項涉及的問題作出解釋和說明，但是不得對其實行拘禁或變相拘禁。前一法條中有關(guān)行政處分的規(guī)定其實就是對公職人員內(nèi)部行政責(zé)任的追究和歸責(zé)依據(jù)，后一法條明顯可以看出是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部自我監(jiān)督、自我追責(zé)的一種手段。但是，我國現(xiàn)有的相關(guān)規(guī)定已經(jīng)不足以應(yīng)對行政國家大肆興起、行政膨脹帶來的一系列負(fù)面作用。故完善行政責(zé)任理論、規(guī)范內(nèi)部行政責(zé)任的實踐機(jī)制是當(dāng)務(wù)之急，所以內(nèi)部行政責(zé)任的產(chǎn)生是具有理論和現(xiàn)實的必然性的。
二、內(nèi)部行政責(zé)任的構(gòu)成要件
(一)內(nèi)部行政責(zé)任的構(gòu)成要件
1.內(nèi)部行政責(zé)任的概念界定
界定內(nèi)部行政責(zé)任的概念首先要明確區(qū)分內(nèi)部行政責(zé)任和外部行政責(zé)任的界限。外部行政責(zé)任是政機(jī)關(guān)及其公職人員作為一個與行政相對人相對的整體所要依法對行政相對人承擔(dān)的責(zé)任，其與行政相對人的法律地位是對等的。內(nèi)部行政責(zé)任是行政機(jī)關(guān)及其公職人員對整個行政系統(tǒng)內(nèi)所要依法承擔(dān)的責(zé)任。由此看來，內(nèi)部行政責(zé)任和外部行政責(zé)任的界限是很明顯的。故內(nèi)部行政責(zé)任的具體概念為:行政機(jī)關(guān)及其公職人員在行使法律賦予的行政權(quán)的過程中違反有關(guān)行政管理法律、法規(guī)的規(guī)定，但尚未構(gòu)成犯罪的行為所依法應(yīng)當(dāng)向行政系統(tǒng)內(nèi)部承擔(dān)的法律后果。內(nèi)部行政責(zé)任的具體含義包括:(1)內(nèi)部行政責(zé)任是行政系統(tǒng)內(nèi)部對其內(nèi)部組成部分進(jìn)行的自我監(jiān)督、自我糾錯、自我追責(zé);(2)內(nèi)部行政責(zé)任是行政系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行自省、自律的實踐機(jī)制;(3)內(nèi)部行政責(zé)任是促進(jìn)內(nèi)部行政法進(jìn)行良性循環(huán)的內(nèi)在動力。
2.內(nèi)部行政責(zé)任的主體
內(nèi)部行政責(zé)任主體是內(nèi)部行政責(zé)任構(gòu)成要件的重要組成部分，它與外部行政責(zé)任的主體有很大的差別。與外部行政責(zé)任的對外單一責(zé)任主體不同，內(nèi)部行政責(zé)任的主體是雙主體結(jié)構(gòu)。也就是說內(nèi)部行政責(zé)任的主體不僅僅是作為一個整體的行政機(jī)關(guān)，還包括行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的公職人員，而且內(nèi)部行政責(zé)任主體承擔(dān)責(zé)任的對象、承擔(dān)責(zé)任的方式、承擔(dān)責(zé)任的程序等都與外部行政責(zé)任主體有所不同。具體說來，行政機(jī)關(guān)就自己的行政行為向其上一級的行政機(jī)關(guān)承擔(dān)內(nèi)部行政責(zé)任———機(jī)關(guān)(單位)對機(jī)關(guān)(單位);行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的公職人員就自己的違法、違規(guī)行為向其所屬的行政機(jī)關(guān)承擔(dān)內(nèi)部行政責(zé)任———個人對機(jī)關(guān)(單位)。
3.內(nèi)部行政責(zé)任的客體
客體是相對主體而存在的，二者相互依存不可分割。內(nèi)部行政責(zé)任的客體在內(nèi)部行政責(zé)任構(gòu)成要件中擁有與主體相對等的地位。內(nèi)部行政責(zé)任的客體由于內(nèi)部行政責(zé)任的寬度和廣度與外部行政責(zé)任的客體不同，故內(nèi)部行政責(zé)任的客體與外部行政責(zé)任的客體有很大差異。外部行政責(zé)任的客體即行政機(jī)關(guān)及其公職人員在執(zhí)行行政權(quán)的過程中所做出的違法、違規(guī)的行政行為。一方面，作為外部行政行為客體的違法、違規(guī)行政行為是單一地針對行政相對人來說的，內(nèi)部行政行為的客體則根據(jù)其主體的多樣性，每個主體相對的客體都不同;另一方面，內(nèi)部行政責(zé)任的寬度與廣度要大于外部行政責(zé)任，故內(nèi)部行政責(zé)任的客體相較于外部行政責(zé)任的客體要更具多樣性更復(fù)雜。
(二)內(nèi)部行政責(zé)任的種類
1.宏觀的內(nèi)部行政責(zé)任
宏觀的內(nèi)部行政責(zé)任又可以稱為行政機(jī)關(guān)的等級負(fù)責(zé)制(這種制度是與我國目前行政機(jī)關(guān)層級設(shè)置、行政機(jī)關(guān)的分布以及與此相適應(yīng)的行政機(jī)關(guān)等級監(jiān)督、等級指導(dǎo)、等級負(fù)責(zé)制相符合的)。具體而言，宏觀的內(nèi)部行政責(zé)任是指行政機(jī)關(guān)作為一個整體要依法向上一級的主管行政機(jī)關(guān)承擔(dān)內(nèi)部行政責(zé)任，此時的內(nèi)部行政責(zé)任主體與追責(zé)主體的關(guān)系可以簡稱為等級式。
2.微觀的內(nèi)部行政責(zé)任
微觀的內(nèi)部行政責(zé)任是指行政機(jī)關(guān)所屬的公職人員，就自己的違法、違規(guī)但沒構(gòu)成犯罪的行政行為向其所在的行政機(jī)關(guān)承擔(dān)內(nèi)部行政責(zé)任。微觀的內(nèi)部行政責(zé)任兼有從屬性和人際性兩種性質(zhì)，故可將此類型中作為內(nèi)部行政責(zé)任主體的公職人員與追責(zé)主體的關(guān)系簡稱為從屬的人際式。
三、內(nèi)部行政責(zé)任現(xiàn)實功能
(一)彌補(bǔ)抽象行政行為的真空地帶
眾所周知，我國并未將抽象行政行為列入應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政責(zé)任的范圍之內(nèi)，作為我國行政責(zé)任歸責(zé)依據(jù)之一的《行政訴訟法》中只將其適用范圍限制在具體的行政行為，換句話說，抽象行政行為是不需要承擔(dān)行政責(zé)任的。這明顯與法治理念及法理學(xué)中對法律維度及法律功能性的描述不符，抽象行政行為也是行政行為，既然是行政行為，當(dāng)然是行政權(quán)產(chǎn)生的行為，而行政權(quán)并不是行政機(jī)關(guān)生來就有的，而是法律授予行政機(jī)關(guān)代表人民行使的。從實踐性的角度，可以將抽象行政行為看成是具體行政行為的上位行為，具體的行政行為是為了執(zhí)行抽象行政行為而進(jìn)行的一種后續(xù)的實現(xiàn)性活動，從這一學(xué)理層面，抽象行政行為是源，具體行政行為是泉。對行政權(quán)的有效監(jiān)督和制約要求監(jiān)督和制約機(jī)制貫穿行政權(quán)運(yùn)營的整個過程，那么根據(jù)這一法治理念，抽象行政行為這一重要的行政行為理應(yīng)被納入到監(jiān)督和制約的范圍之內(nèi)。
(二)自由裁量權(quán)的束縛
法律在賦予行政機(jī)關(guān)行政權(quán)同時賦予了它大量的自由裁量權(quán)，以便其靈活處理不同的情況，彌補(bǔ)其他規(guī)范性法律文件的僵化和滯后。自由裁量權(quán)的創(chuàng)設(shè)，無疑給行政機(jī)關(guān)帶來了很大的便利和靈活度，但是不可避免的，這種從行政權(quán)運(yùn)營伊始就存在的權(quán)力也極有可能被濫用，而且是在政府合法性和合理性的外殼下被不公開的濫用。因此，對這種不穩(wěn)定權(quán)力的監(jiān)督和制約是無可厚非的。我國行政法屬于后起之秀，其根基尚在鞏固階段，基于法律穩(wěn)定性和民眾公信力的考慮，在維護(hù)外部行政法和外部行政責(zé)任制度根基的基礎(chǔ)上，以一種新的思維視覺———內(nèi)部行政責(zé)任來彌補(bǔ)外部行政法的真空地帶。
(三)行政思維的轉(zhuǎn)變
目前通行行政責(zé)任的追究范圍，停留在外部行政責(zé)任層面，但在對行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督和制約的過程中，僅僅由外部行政責(zé)任來承擔(dān)此重任是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。從大量的現(xiàn)實案例來看，在承擔(dān)責(zé)任的過程中，由行政機(jī)關(guān)作為一個責(zé)任主體代表行政機(jī)關(guān)及其公職人員對行政相對人承擔(dān)行政責(zé)任，無論該行政責(zé)任是行政機(jī)關(guān)作為一個整體做出的還是其內(nèi)部公職人員依職權(quán)做出的。這種傳統(tǒng)承擔(dān)責(zé)任的方案會產(chǎn)生兩種結(jié)果，一是行政機(jī)關(guān)會產(chǎn)生僥幸的心理。由于行政機(jī)關(guān)在社會上的特殊地位使公眾心里對行政機(jī)關(guān)的行為產(chǎn)生當(dāng)然的合法性和合理性，對通常的行政行為即使覺得有可能違法或違規(guī)，也會因為對國家機(jī)關(guān)的信任而被動地接受。從最終極的意義上來講，這種承擔(dān)責(zé)任的方式是國家在為行政機(jī)關(guān)及其內(nèi)部公職人員的錯誤行政行為買單，這無疑加大了行政行為的成本。第二種結(jié)果產(chǎn)生于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的公職人員層面。由行政機(jī)關(guān)對外承擔(dān)行政責(zé)任，具體做出違法、違規(guī)行政行為的公職人員沒有受到任何實質(zhì)性追責(zé)，往往通過內(nèi)部處理的方式不了了之。即使我國相關(guān)法律規(guī)定可以對內(nèi)部公職人員進(jìn)行追償，但具體執(zhí)行的少之又少，多數(shù)案例表明，在一般的行政責(zé)任承擔(dān)過程中，做出違法、違規(guī)行政行為的公職人員并沒有在行政機(jī)關(guān)對外承擔(dān)責(zé)任之后受到任何追責(zé)。因此，內(nèi)部行政責(zé)任體系的建立是十分必要的，宏觀上，可以在一定程度上避免國家行政成本的浪費(fèi)，減輕不必要的負(fù)擔(dān)，增加行政機(jī)關(guān)的公信力;微觀上，防止行政機(jī)關(guān)內(nèi)部公職人員對其自身的違法、違規(guī)無所謂的心理。因此，需要系統(tǒng)、規(guī)范化的內(nèi)部行政責(zé)任追責(zé)體系和追責(zé)程序，轉(zhuǎn)變行政主體的行政思維和自我定位，不僅能增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)及其內(nèi)部公職人員行政行為的準(zhǔn)確度，而且能有效提高行政機(jī)關(guān)及其內(nèi)部公職人員的行政倫理亦即責(zé)任倫理。
四、結(jié)語
內(nèi)部行政責(zé)任理論是一套完整的行政權(quán)運(yùn)營監(jiān)督系統(tǒng)，有自己的體系架構(gòu)和實踐機(jī)制，其中蘊(yùn)含著內(nèi)部行政責(zé)任的具體框架結(jié)構(gòu)、內(nèi)部行政責(zé)任的具體歸責(zé)方式、內(nèi)部行政責(zé)任法等一系列的配套機(jī)制。這些自動的監(jiān)督制約機(jī)制本身具有解決若干重大現(xiàn)實問題的潛力，值得我們深入地探索和發(fā)掘其中的理論問題。
