國家審計領(lǐng)域行政執(zhí)法范文

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1982年12月，我國五屆人大五次會議通過新中國的第四部憲法，憲法規(guī)定，國家設立國家審計機關(guān)，實行審計監(jiān)督制度；國務院設立審計署，在國務院總理領(lǐng)導下，主管全國的審計工作；同時規(guī)定縣級以上地方人民政府設立審計機關(guān)，在本級政府和上一級審計機關(guān)的領(lǐng)導下，負責行政區(qū)域內(nèi)的審計工作。1994年8月，八屆人大常委會第九次會議通過《中華人民共和國審計法》，并于1995年1月1日施行。l997年10月，國務院《中華人民共和國審計法實施條例》。2000年1月、8月和2001年8月，國家審計署頒布《中華人民共和國國家審計基本準則》等15項準則。

上述法律、法規(guī)、規(guī)章的頒布，形成了我國以憲法為根本依據(jù)，以審計法為核心，以審計實施條例和國家審計基本準則為主、地方性審計法規(guī)為輔的審計法律體系。經(jīng)過近20年來的審計實踐表明，國家審計在促進依法行政、維護國家財經(jīng)法紀、推進國家財稅體制改革、加強廉政建設和保障國民經(jīng)濟健康發(fā)展等方面，都發(fā)揮了十分重要的作用。但是，也應該清醒的看到國家審計機關(guān)在審計執(zhí)法中存在的問題。

一、審計執(zhí)法中存在的問題和面臨的新情況

隨著我國法治建設的不斷深入發(fā)展，行政執(zhí)法正成為公眾日趨關(guān)心的重要社會生活，作為我國專司經(jīng)濟監(jiān)督職能的國家審計機關(guān)，在審計執(zhí)法中不同程度的存在著，有法不依，執(zhí)法不嚴；審計法律體系不夠完備；審計處理處罰法規(guī)不完善；審計程序過于繁瑣，審計效益難以體現(xiàn)；加入WTO后面臨著諸多新情況、新問題。

(一)有法不依，執(zhí)法不嚴，是審計執(zhí)法中存在的突出問題。由于我國國家審計機關(guān)隸屬于各級政府領(lǐng)導之下，所以行政首長和各行政機關(guān)之間對審計執(zhí)法存在不同程度的干預。如審計對象的確定，由于領(lǐng)導"打招呼"后便進行了調(diào)整；對審計查出的某些問題，領(lǐng)導給予"關(guān)照"后，便減輕或放棄對問題的處理處罰。由于審計機關(guān)同其他國家機關(guān)，同屬一級行政機關(guān)，機關(guān)部門之間的"說情風"不斷，往往使查出的問題，大事化小，小事化了。另外，由于審計人員本身法律素質(zhì)不高，對某些查出的問題，習慣于從違規(guī)問題角度未看待處理處罰查出的問題，沒有上升到法律的高度和行政執(zhí)法的高度，未檢查和處理某些問題。上述各方面，都從不同的角度影響了審計機關(guān)執(zhí)法的嚴肅性，不同程度的造成了有法不依，執(zhí)法不嚴的狀況。

(二)審計法律體系不夠完備。作為審計體系核心的《審計法》和《審計法實施條例》的內(nèi)容其針對性和操作性，大部分是對審計機關(guān)的權(quán)力和審計程序的界定，而對于法律體系中應當具備的違法行為性質(zhì)的界定，以及應當給予的相應審計處理處罰條文涉及的卻很少。這兩項法規(guī)只能說是國家審計工作的組織法和程序法。如在審計處罰程序方面，《審計法》與《行政處罰法》的規(guī)定也有一定的差距。隨著我國國家審計實踐中的新情況、新問題，如經(jīng)濟責任審計現(xiàn)行法律、法規(guī)幾乎沒有涉及，《審計法》的修訂和進一步完善勢在必行。

(三)審計處理處罰法規(guī)不完善。現(xiàn)行的審計法律、法規(guī)對目前大量出現(xiàn)的違反財經(jīng)法律法規(guī)的行為的定性和處理處罰規(guī)定得很少，絕大多數(shù)問題的處理，都要依據(jù)相關(guān)部門的法律法規(guī)來定性和進行處理處罰，往往導致國家審計機關(guān)工作的被動，遇到某些界限不清的問題，審計機關(guān)也無權(quán)進行解釋。如同樣是對企業(yè)稅收行為實施的檢查監(jiān)督處理的方式卻是不一樣的，稅務機關(guān)依據(jù)《稅收征管法》所進行的處罰遠比審計機關(guān)的處罰要更有約束力而又易于操作。從近幾年來一些地方審計機關(guān)審計決定實際執(zhí)行情況看，執(zhí)行收繳的難度確實是比較大的。現(xiàn)行的《國務院關(guān)于違反財政法規(guī)處罰的暫行規(guī)定》，必須盡快進行修改和頒布，以利于維護和整頓社會主義市場經(jīng)濟秩序。

(四)審計程序過于繁瑣，審計效益難以體現(xiàn)。根據(jù)《審計法》規(guī)定：在實施審計3日前要向被審計單位送達審計通知書。審計報告報送審計機關(guān)前，應當征求被審計單位的意見。被審計單位應當自接到審計報告之日起1O日內(nèi)，將其書面意見送交審計機關(guān)。在《審計法實施條例》中，對執(zhí)行審計決定又作出了進一步規(guī)定：被審計單位應當自審計決定生效起30日內(nèi)，將審計決定的執(zhí)行情況書面報告審計機關(guān)。審計機關(guān)自審計決定生效之日起3個月內(nèi)，檢查審計決定的執(zhí)行情況，對不執(zhí)行的，申請人民法院強制執(zhí)行。如果遇到對地方審計機關(guān)作出的審計決定不服申請復議的，復議期間審計決定如何執(zhí)行也無明確規(guī)定。審計法與新的稅收征管法相比，稅收征管法所規(guī)定的檢查處罰程序簡便易行，較大的提高了工作效率。

(五)加入WTO后審計執(zhí)法面臨的新情況。第一，對審計觀念的影響。審計機關(guān)將由國有經(jīng)濟監(jiān)護人的角色為主，逐漸向政府監(jiān)督人角色為主轉(zhuǎn)化。并且審計機關(guān)由以查錯糾弊為主，向以信息披露為主轉(zhuǎn)化，要樹立審計是獨立調(diào)查人的角色，樹立審計機關(guān)是公眾委托人的觀念和意識。第二，對審計范圍的影響。入世后隨著國有經(jīng)濟比重的不斷下降，這部分工作比重將會下降，但對政府支出的審計要求將不斷提高。并且財務收支審計將不斷減少，而績效審計則會不斷加強，還將進一步加強對社會審計組織的監(jiān)督力度。第三，對審計方法的影響。審計機關(guān)對被審計單位發(fā)表整體評價意見將逐漸取代目前擺問題式的審計結(jié)論。隨著部門預算細化之后，要求審計機關(guān)對各部門的決算草案發(fā)表意見，部門決算草案的審簽越來越重要，并會逐漸代替查大案要案的主手地位。審計調(diào)查的重要性將不斷提高，將日益成為一種重要的審計工作內(nèi)容。

二、積極推進審計工作法制化建設

做好審計執(zhí)法工作，首先要進一步完備審計法律體系，并加大力度盡快完善審計處理處罰法規(guī)的制訂工作，以利于審計工作有法可依，嚴肅財經(jīng)法紀。

(一)進一步完備審計法律體系。《審計法》頒布近10年來，我國的經(jīng)濟建設和經(jīng)濟環(huán)境發(fā)生了巨大的變化，特別是在建設社會主義市場經(jīng)濟方面，出現(xiàn)了許多新情況和新問題，怎樣未規(guī)范整個社會經(jīng)濟建設的行為，作為履行經(jīng)濟監(jiān)督職能的審計機關(guān)，怎樣更充分的發(fā)揮作用，都需要在法律上進一步給予明確。如過去，我國比較重視稅收的征管工作，有一段時間審計機關(guān)到企業(yè)去審計，主要是檢查有無偷漏各項稅收，而對征繳的稅收支出即對政府的各項財政支出審計得很淺。今后，隨著"納稅人"意識的不斷增強，公眾必然會不斷增強對財政支出"知情權(quán)"的要求，進而使得政府不斷提高財政支出的管理能力，而審計機關(guān)在這方面要有所作為，必然會涉及至1目前我國的法律體系。隨著社會的發(fā)展和經(jīng)濟利益主體的日漸多元化，審計機關(guān)要為多主體提供服務。從目前國際情況看，國家審計機關(guān)的隸屬關(guān)系有三種：第一種是隸屬議會，第二種是隸屬政府，第三種是獨立性。歸屬議會是國際趨勢，因為審計的主要職能是對政府進行監(jiān)督，因此審計機構(gòu)設在政府內(nèi)部是不合適的。中國目前的條件還不成熟，這涉及國家整個法律體系和法治建設的進一步深入發(fā)展。從近期來看，我國國家審計機關(guān)還應設在政府內(nèi)部，但對審計結(jié)果可采取"報告雙送"制度，即審計工作報告在向國務院總理提交的同時，還獨立地向全國人大報告工作，使我國的審計法律體系日臻完備。另外，建議審計署通過制訂審計規(guī)章來彌補審計法律體系的不足，未完備與相關(guān)部門法律法規(guī)的銜接問題。審計署可通過對某些審計事項的批復，未進一步完善審計工作中的一些法律問題，批復實際也是一種解釋，通過批復來解釋和規(guī)范一些帶有普遍性的問題。

(二)加大力度盡快完善審計處理處罰法規(guī)。現(xiàn)在，我國各級審計機關(guān)對違法違規(guī)問題的處理處罰，主要還是依據(jù)l987年6月國務院的《關(guān)于違反財政法規(guī)處罰的暫行規(guī)定》，但是l5年過去了，現(xiàn)在的經(jīng)濟體制和環(huán)境已經(jīng)發(fā)生巨大的變化，繼續(xù)沿用原來的處理處罰規(guī)定，已經(jīng)很不符合實際情況了。不得已，審計機關(guān)對查出違法違規(guī)問題的處理處罰，依據(jù)相關(guān)部門的法律法規(guī)未定性和進行處理處罰，導致國家審計機關(guān)工作被動，產(chǎn)生很大的審計風險，有些行政復議案件的發(fā)生，也是由此而產(chǎn)生。因此建議國家應盡快修訂《國務院關(guān)于違反財政法規(guī)處罰的暫行規(guī)定》。同時，建議審計署，建立健全相對獨立完善的審計處理處罰體系。如，將一些常見的違法違規(guī)行為加以分類，排列出若干種違法違規(guī)形式，并明確規(guī)定相應的處理處罰條文和措施。對某些不宜歸類的違法違規(guī)行為，設立相應的主客觀要件，只要符合這些主客觀要件的，都是違法違規(guī)行為，都要設定相應的處理處罰措施，以利于審計處理處罰工作的順利進行，嚴肅國家財經(jīng)法紀。

三、解決審計執(zhí)法中存在問題的對策

國家審計機關(guān)要正確履行審計職責，必須認真學法、用法強化法律意識，特別是加入WTO后國家審計應采取積極的相應的對策，并加大對審計工作的宣傳力度，充分運用計算機審計未提高審計工作效率。

(一)認真學法用法，強化法律意識。嚴格依法辦事、依法行政是我國法制建設的關(guān)鍵，也是審計機關(guān)在行政執(zhí)法中必須遵循的基本原則。首先，國家審計人員要認真學習國家頒布的各項法律，特別是認真學習《審計法》和《審計法實施條例》，準確掌握國家法律賦予國家審計人員的各項權(quán)利和職責，正確而又充分的運用審計監(jiān)督的各項權(quán)利，切實做到在審計檢查的執(zhí)法過程中，做到有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究。第二，適當增加法律專業(yè)人員的比例。在西方經(jīng)濟發(fā)達國家，國家審計機關(guān)中，法律專業(yè)的人員占整個審計人員的比例都超過30％，財會專業(yè)的人員占整個審計人員的比例不到30％，而在我國審計機關(guān)中財會專業(yè)的人員占整個審計人員的70％以上，法律專業(yè)的人員只占整個審計人員的3％左右。隨著我國法制建設的不斷深入，國家審計機關(guān)應需要大批法律專業(yè)人員，應加快培養(yǎng)在職審計人員，使一部分審計人員具備大專以上法律專業(yè)的學歷。特別是應從大專院校中招收一部分法律專業(yè)畢業(yè)生，盡快充實到國家審計機關(guān)中去，以調(diào)整國家審計人員的知識結(jié)構(gòu)。第三，各級政府行政領(lǐng)導，應減少對審計機關(guān)在履行審計職責時的干預，充分發(fā)揮國家審計機關(guān)獨立行使審計監(jiān)督權(quán)的職能，使國家審計機關(guān)名符其實的做到不受其他行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉。

(二)加入WTO后國家審計執(zhí)法采取的對策。第一，轉(zhuǎn)變觀念。要樹立審計機關(guān)是政府監(jiān)督人的意識，即監(jiān)督各級政府作為全社會的管理者，是否做到盡職盡責，要加強對各級政府行政首長的經(jīng)濟責任審計工作。要把有限的審計資源，適當?shù)姆旁趯Ω骷壵约跋嚓P(guān)的社會團體所從事的各項活動的信息披露上。并且，審計機關(guān)要樹立公眾委托人的意識，因為最終的委托是公眾，政府只是次一級的委托人，審計與最終委托人之間有一個天然的聯(lián)系，因此未來審計要從受政府委派轉(zhuǎn)到受公眾委托上來。第二，調(diào)整審計范圍。目前，對國有企業(yè)及國有經(jīng)濟的審計是我們審計工作的主要內(nèi)容，加入世貿(mào)后，一方面隨著國有經(jīng)濟比重的下降，這部分范圍將進行調(diào)整，并且隨著"納稅人"意識的不斷增強，社會公眾必然會不斷增強對財政支出"知情權(quán)"的要求，審計機關(guān)將加大對政府財政支出審計工作的力度。從國際審計經(jīng)驗看，財務收支審計的比重與經(jīng)濟發(fā)展成反比，與績效審計的比重則成正比。經(jīng)濟越發(fā)展，績效審計的重要性就越突顯出來，我國經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)對財務支出的效益性，越來越關(guān)心，也說明了這個道理。另一方面，需要國家審計機關(guān)加強對社會審計組織即會計師事務所審計質(zhì)量的監(jiān)督工作。我國的社會審計組織執(zhí)業(yè)質(zhì)量不高，出具虛假審計報告的數(shù)量不

少，因此國家審計機關(guān)應不斷加強對其進行監(jiān)督和指導的工作力度。第三，創(chuàng)新審計方法。一是，目前社會各界對審計結(jié)果的需求已不再僅僅是知道查出多少違規(guī)資金或查出幾個大要案，公眾越來越關(guān)心的是財政支出的總體情況如何，國務院和全國人大也越來越關(guān)心各部門財政支出總體上是否用對了地方，是否取得了效果。這對審計機關(guān)提出了更高的要求，對被審計單位發(fā)表整體評價意見將逐漸代替擺問題式的審計結(jié)論。二是，部門決算草案的審簽工作越來越重要，部門預算細化是財政改革的一個重要環(huán)節(jié)，細化預算之后，要求審計機關(guān)對部門的決算草案友表意見，并且人大就是憑助審計機關(guān)的審簽意見再決定是否通過該部門的決算。三是，審計調(diào)查的重要性程度將會不斷得到提升。在審計工作轉(zhuǎn)向重視信息披露后，審計調(diào)查的優(yōu)勢就突顯出來，因為審計調(diào)查更側(cè)重從宏觀方面去解剖和分析問題，更進一步的注重揭露深層次的不合理現(xiàn)象，因此它將成為審計工作的重要方法和內(nèi)容。

(三)加大審計宣傳力度。由于審計是社會經(jīng)濟生活友展到一定階段的產(chǎn)物，對審計工作的重視是在黨的十一屆三中全會以來、黨的工作重點轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟工作上來后開始的。因此，長期以來，一些地方對經(jīng)濟領(lǐng)域的監(jiān)督還習慣于接受財政、稅務等部門的檢查，而對審計機關(guān)查什么、怎么查，往往還缺少認識，有的被審計單位把財政財務收支審計等同于一般性的抽查或檢查，以致于審計人員進點實施審計后3至5天，往往就會問審計是否已近結(jié)束，有的甚至把審計與統(tǒng)計相混淆。審計機關(guān)從1983年建立至今，已有20年的歷史，但有的地方把審計工作還看作是可有可無，甚至提出：經(jīng)濟要發(fā)展，審計要讓路。這些模糊認識，確實是對審計工作了解不夠的結(jié)果。建議國家將《審計法》頒布日作為審計法宣傳日，使全國人民都了解審計工作，理解審計工作，支持審計工作，以利于發(fā)展、加強和壯大我國的國家審計事業(yè)，促進國民經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定快速發(fā)展。

(四)充分運用計算機審計，提高審計工作效率。雖然從審計程序上看，作為行政執(zhí)法機關(guān)來說是過于繁瑣，比如工商檢查、稅務檢查、財政檢查，都沒有這樣多的程序或限制。審計機關(guān)的有些程序類似于司法機關(guān)在辦案，如審計工作要進行審計取證，要完整準確地做好審計工作底稿，凡是查出的違法違規(guī)問題要有確鑿的審計證據(jù)，對屬于違法違規(guī)的問題，要有相應的定性和處理處罰的法律和規(guī)定。但是，從保證審計工作質(zhì)量，避免審計風險的角度上看，這些程序或做法，都是必需的，經(jīng)過近20年的審計工作實踐，已經(jīng)得到審計機關(guān)廣大審計人員的認同，形成了國家審計特有的工作作風和做法。特別是對于被審計單位未說，這些程序和做法，給了他們公開的平等的權(quán)利，他們可以充分的闡明自己的意見，審計機關(guān)對違法違規(guī)問題的處理處罰，基本上做到了有根有據(jù)，被審計單位心服口服。因此，沒有理由減少必要的審計程序，那么只有一條路可走，就是充分運用現(xiàn)代科技手段即計算機未提高審計工作效率。通過近幾年來審計工作運用計算機取得的成效未看，這是審計工作的必然發(fā)展趨勢，如在對海關(guān)進出口業(yè)務的檢查過程中、對銀行金融業(yè)務的檢查過程中、對行政事業(yè)單位專項收支業(yè)務中，審計人員設計了相應的計算機審計業(yè)務軟件程序，大大提高了審計工作效率，對查出的某些線索或問題，結(jié)合傳統(tǒng)的審計方法進行了專案式的延伸或調(diào)查，查清了被審計單位存在的主要問題和重大的違法犯罪問題。運用計算機審計，還有一個突出的特點，就是有利于審計資料的匯總、保存和審計成果的分析。如匯總審計工作資料工作，提高工作效率達到五倍以上，查閱審計資料提高工作效率達三倍以上，利用計算機分析對比有關(guān)審計數(shù)據(jù)和科學運用審計成果，提高工作效率達兩倍以上。另外，利用計算機進行審計，也保證了審計工作的規(guī)范化和審計文書的標準化。現(xiàn)在，審計署已經(jīng)開始啟動計算機"金審工程"，必將大大提高審計效率，使我國的審計事業(yè)，在"人、法、技"方面都得到發(fā)展。