基于管理制度的行政效能論文范文

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一、提升行政效能的現實要求

為什么要提升行政效能？這里涉及到的首要問題是政府是做什么的？在人類歷史上，政府存在三種形態，即統治型政府、管理型政府和服務型政府。無論何種形態，都有內部要求和公共職能，這意味著三種形態的政府都必須追求行政效能，區別在于追求的方向和追求的方式不同。追求方向上，統治型政府為統治者追求效能，管理型政府為利益集團追求效能，服務型政府為社會公眾追求效能。追求方式上，統治型政府靠暴力專制，管理型政府用利益誘導，服務型政府以服務為榮。當前，服務型政府的構建已經成為當代中國政府模式的建設方向。黨的十八大報告明確提出：要按照建立中國特色社會主義行政體制目標，深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府。這意味著我們政府的當代存在意義不僅要提升行政部門的效能，而且是為社會公眾提供指導和服務，提升社會正能量。行政效能不僅僅是行政機構本身的效率、效應、效果和效益，更主要的是通過政府的行政行為，提供各種機會，造就各種條件，讓整個社會產生效率、效應、效果和效益。如登哈特所言：“公務員的首要作用乃是幫助公民明確闡述并實現他們的公共利益，而不是試圖去控制或駕馭社會。”目前，我們已經具備了提升行政效能的有利條件。首先是政府對自己的明確定位，黨的十八大明確定位于建設服務型政府；其次是經濟實力的大幅提升。國民生產總值已居世界第二位，當前正面臨經濟結構轉型的歷史機遇；再次是社會主義文化的廣泛普及，這為政府行為的后續支持提供了強大支撐；最后是市民社會的逐步形成，城市化人口已超過人口總數的50%。

二、選擇政府管理制度創新的比較優勢

在政府管理各個方面和各個環節，都可以找到提升行政效能的路徑，其中，制度創新因制度在政府管理中的作用尤其是制度創新所能成就的意義而具有比較優勢。制度是什么？新制度主義中的制度變遷理論認為，制度是為約束在謀取財富或本人效用最大化中個人行為而制定的一組規章、依循程序和倫理道德行為規則。其作用在于提供人類在其中相互影響的框架，使協作和競爭的關系得以確定，從而構成了一個社會特別是構成了一種經濟秩序。制度對政府管理中行政效能的發揮主要具有指明方向、降低成本、配置資源、提供規范等以下幾個方面的優勢。

第一，制度對政府管理中行政效能發揮方向具有指導作用。制度告訴政府人員和可以做什么，不可以做什么，以及作為和不作為的后果。作為公認的明確文本，能為每個文本的閱讀者提供戰略藍圖。

第二，制度降低行政成本乃至社會成本。制度在一個社會中的主要作用是通過建立一個人們相互作用的穩定結構來減少不確定性，它包括人類用來決定相互關系的任何形式的制約。制度通過對政府和公眾行為的規制，減少機會主義行為，從而形成穩定互信的社會秩序，降低交易成本。

第三，制度能合理配置社會資源。制度能對具有同樣偏好的人產生聚合力，引導其資源方向。例如，政府通過信息公開制度，一方面使行政機構自身依照這些信息來運行，另一方面也使社會經濟主體依據這些信息從事社會經濟活動，進而促使政府乃至整個社會的資源得到合理配置。

第四，制度為行政主體和受眾的行為提供規范。人類是通過制度選擇和設計來塑造著制約其行為的約束因素。規范制度主義認為，制度可以被看作是“規則”，但是這里的“規則”涵蓋了包括慣例、程序、習俗、角色和慣例的信仰、范式等在內的更為廣泛的范圍。這些規則可以通過政治組織的權威施加和強制，也可能是恰當的行為規則的一部分，它們通過社會化途徑來習得并進行內化。制度在制定出來后，由于環境的變化或制度本身的不合理，會出現制度失靈，表現為制度的超前或滯后、制度的錯位與缺位等現象。為了使制度發揮其應有的作用，政府應適時進行制度創新。制度創新是一種目標更高的制度對起始制度的替代或完善過程，是政府提升行政效能的內在要求。這種要求直接體現在對制度本身的影響上，其成就的意義我們也可以歸納為引領制度變遷、優化制度實施、厘定制度裁定、覆蓋制度漏洞等四個層面。

首先，制度創新引領制度變遷。政府的制度總是處于制定一執行一失靈—創新的循環過程。在這個動態的過程中，制度創新是對環境的充分認識和對舊制度的徹底反思的結果，也是新制度走向何方的主要起點。制度創新不僅可以觸碰制度變遷，而且可以逐步掌握制度變遷的規律，引領制度變遷。郴州市工商管理局為確保“四型”（“學習型、服務型、創新型、實干型”）機關創建工作落到實處，成立了“四型”機關創建工作領導小組，定方案、分步驟、明責任，把“四型”機關創建與把郴州打造成“發展環境最優、市場秩序最優、消費環境最優地區”工作為核心的工商業務工作同研究、同部署、同推進。

其次，制度創新優化制度實施。政府管理行為通常也是實施制度的行為，其行為的優化，也是行政效能的優化。任何制度的實施都是聯動的、系統的，在變幻莫測的社會生活中，從來沒有完全重復的生活。因此，每個制度實施的細節都需要不斷的制度創新，才能保證制度實施盡可能地準確、及時、到位。今年10月1日至7日，汝城縣工商局和汝城縣消費者委員會的工作人員節日不休，在九龍江國家森林公園、熱水溫泉、縣城區主要街道等游客流量較大的區域設立“流動維權服務崗”，現場開展消費咨詢、受理申訴舉報，并向游客提供咨詢服務，由“坐等維權”變“主動維權”，受到了群眾的交口稱贊。

再次，制度創新厘定制度裁定。私營企業注重效果，因為如果關鍵的數據出現負數，他們將會停業。但是政府非為政治斗爭，通常不會停業。政府的失敗，不是由于未能取得效果，而是由于未能重新當選。并不是政府做的每一件事所產生的效果都能測定，所以我們曾經有“交學費”一說。但是，西方發達國家企業家式的領導人正在從令人驚訝的種種公務活動中指定測量效果并給予獎勵的新辦法，比如：美國聯邦職業培訓合伙法案規定了一種制度，一切活動幾乎完全根據業績合同進行。主持培訓的人的報酬，不是根據登記的參加職業培訓的人數，而是根據受訓的人得到就業的人數來計算。

最后，制度創新覆蓋制度漏洞。小的制度漏洞是可以靠填補完善的，而當漏洞多了和漏洞大了的時候，我們可以看到制度漏洞本身滋養著反對修補制度漏洞的勢力，會導致“制度惰性”，這時候靠制度本身的修修補補定然無濟于事，唯有靠制度創新，創設新的制度，覆蓋原有制度漏洞。江華縣工商局在創新完善企業聯系制度，由以往的每人聯系一戶企業轉變為每一戶企業都要有聯系人，保證無一疏漏。通過示范帶動、入戶走訪、幫扶指導等方式，切實為企業發展服務。

三、以政府管理制度創新提升行政效能的基本路徑

行政效能是制度創新的必然結果，以政府管理制度創新提升行政效能，關鍵的問題是做好制度創新，這需要我們做好幾個方面的工作。

（一）投入制度創新成本。

政府管理和企業經營對成本的態度區別在于：企業為了獲取利潤或超額利潤，必須在技術和管理上領先于同類企業，這使企業在全面創新過程中不惜加大成本，甚至孤注一擲，而政府之間不存在此類競爭，政府經常考慮的問題是，花費同樣的成本是否可以做更多的事。排除掉偶然因素，投入與回報通常成正比例。這需要我們轉變觀念，同樣的成本，可以有不同的配給方式，在制度創新上的投入，提升的行政效能不僅僅是眼前的，也不僅僅是政府自身的，而是社會的整體長期效應。湘潭市工商局，為積極推介誠信經營戶，專門制作了《韶山旅游?溫馨提示》宣傳冊15萬份，在高速收費站免費發放。評定一年后，“韶山人家”僅2012年國慶節就接待游客700余批次。其中，手拿“韶山旅游?溫馨提示”宣傳冊的游客占了30%。

（二）提高制度供給能力。

制度供給的動力和基本模式可以劃分為誘致性供給和強制性供給兩大類。誘致性制度供給是人們在回應由制度不均衡引致的獲利機會時所開展的自下而上供給；強制性制度供給是由政府通過國家強制力的自上而下供給。如果誘致性創新或強制性供給是制度供給的唯一來源的話，一個社會中的制度供給將由于其單向性而少于社會最優。因此，既要注重各級政府的推動，又要充分發揮公眾的首創精神。常德市工商局開通常德市“12315”短信平臺，強化信息交流和互動，確保做到第一時間受理、第一時間轉辦、第一時間辦結、第一時間回復。

（三）完善制度創新方式。

制度創新方式本質上是一個程序科學和實質正義的問題，既要考慮實質上的價值選擇，又要考慮方法上的科學性。既避免行為主義的所謂價值中立，也不因為價值偏好而忽視了制度創新的“路徑依賴”可能帶來的困局。近年來，湘潭市工商局以誠信體系建設為抓手，在全市市場主體中營造誠實守信的良好氛圍。為確保誠信經營戶的“出爐”公平公正，湘潭市工商局特別制定了“誠信經營企業、誠信經營個體工商戶”評定辦法和評定計分標準，并邀請行業協會、湘潭市文明辦、以及其他第三方組織進入評定領導小組。評定結束后，評定結果還在報刊、電視臺、網站等媒體進行公示，接受社會監督,確保“公正參評”和“公示監督”到位。使得社會創新工作走上了一個新的臺階，有效地樹立了工商系統的權威和良好形象。2012年，韶山市誠信經營單位、個體餐飲戶“韶山人家”的營業額比往年同期增長了20%。

（四）擴大制度移植內容。

我們還是一個發展中國家，在列強林立的當今世界，在后發優勢已經得到充分體驗的開放中國，依據制度移植中國化的基本準則，擴大對世界各國尤其是發達國家的政府管理制度的學習和引入，來從事我國政府的制度創新，提升行政效能，已經可以被廣泛接受并實際運用。例如，美國提出的排污交易權，它是環境保護的一項制度，主要用于限制企業的大氣污染和河流污染。我國山西太原引進后進行多方面的調適和相關配套制度的建設，已經取得一定成效。

作者：譚詠梅劉雪豐單位：湖南師范大學