行政許可裁量基準制度的構建范文

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一、海事行政許可裁量基準的概念與功能

（一）海事行政許可裁量基準的概念

海事行政許可裁量基準由“海事行政許可”和“裁量基準”兩個詞語組成。要界定海事行政許可裁量基準的概念，關鍵是對“裁量基準”這一概念進行界定。“裁量基準”，包括“裁量”（Discretion）與“基準”（Standard）兩個詞。“裁量”專門指行政裁量，又稱行政裁量權；“基準”即標準，亦即具體的執行標準或規則。所以，裁量基準又稱行政裁量基準、行政裁量權基準等。簡單的說，海事行政許可裁量基準是指規定海事機構在行使行政許可職權過程中的所應適用的規則和具體標準。

（二）海事行政許可裁量基準的功能

1.提供明確指引，統一執法標準

海事行政管理的復雜性、多變性決定了海事行政許可立法不可能事無巨細，正是因為如此，法律的規定往往是籠統的、概括的，以留給海事部門臨場決斷之裁量權。從立法的角度來看，寬泛的法律條文不可避免；但是從執行的角度來看，過于寬泛的規定使得執法部門無所適從，造成“做多做少都不對”的弊端。以行政許可為例，如果要求相對人提供的材料多了，可能會造成相對人的不滿；如果要求少了，許可部門和執法人員又害怕承擔責任，其結果必然是執法標準因人而異，難以統一。通過制定裁量基準，對寬泛的法律條文進行明確的細分，可使法律更具操作性。其最直接的作用是為許可機關和人員提供一套明確的工作指引，使行政許可的受理、審核、審批等各個環節有章可循、有據可依。也就是說，只要許可部門和人員依照基準去做，就不用擔心會產生行政責任的問題。因為有了明確的指引，行政許可的辦理就只會“因事而異”，而再也不會“因人而異”，從而保證海事行政許可結果的統一性。

2.約束裁量行為，避免權力濫用

海事行政許可裁量基準用海事部門的整體裁量代替了個人的裁量，用理性的事先裁量代替了非理性的臨時裁量，可以防止行政許可裁量中可能出現的“同案異判”和違反平等對待而對個案實質正義的損害，能有效地實現海事部門的自我約束，可以有效減少權力尋租的機會，有助于防范職務犯罪，控制和減少執法過程中的腐敗現象。裁量基準對裁量權的控制主要體現在：第一，裁量基準為許可部門和人員戴上了“緊箍咒”，也就是要把海事行政許可的裁量權裝進裁量基準制度的籠子里，進而消除人情執法、情緒執法的弊端；第二，裁量基準為許可部門對付“人情案”提供了“后盾”，也就是說，裁量基準為執法人員拒絕“人情案”、“關系案”提供了一個很好的說辭；第三，制定裁量基準并公開對外后，不但可以為行政內部監督、外部司法監督提供依據，更可以強化公眾和輿論監督，使海事行政許可裁量權在法治的軌道上運行。

3.體現便民服務，提高審批效率

“便民”體現了國家權力的最終歸屬。行政機關的權力來源于人民，其工作是為人民服務，為人民謀福利。便民原則要求行政機關在執法過程中要轉變觀念，變管理為服務，為相對人提供便捷、高效和優質的服務。裁量基準所體現的便民與高效主要是指以下幾個方面：一是，通過裁量基準，可以使申請人明確無誤地掌握許可辦理過程中的相應要求及其辦理標準，避免“事難辦”；二是，裁量基準使許可的結果具有可預測性，避免了“找關系”、“走后門”的社會弊病；三是，裁量基準避免了個案重復研究，縮減了審批時限。裁量基準是事先對可能遇到的各種情況進行集體研究后做出的針對不同情況如何處理的標準，所以，根據既定的裁量基準，可以避免對個案的重復研究，既能保障執法標準的統一，又能縮短審批時限，提升許可辦理效率。

二、海事行政許可裁量基準制度的構建方案

（一）海事行政許可裁量基準的構建策略

1.海事行政許可裁量基準的制定主體

國務院在《關于加強法治政府建設的意見》中指出“要建立行政裁量權基準制度”，但并未明確制度建立的主體。我們認為，由于海事行政執法具有全國統一性的特點，所以，對于海事行政許可裁量基準來說，其制定的主體應當定位于中國海事局。當然，又考慮到各地具體情況的不同，可以授權各直屬海事局、省級地方海事局在中國海事局裁量基準的基礎上做出特別的規定，但是應向中國海事局備案。

2.海事行政許可裁量基準的生成路徑

現代行政應當是民主的、自由的，而非專制的、武斷的。裁量基準的制定也應當遵循這一原則：在制定過程中要充分發揮民主，充分聽取許可部門、具體辦理人員以及許可申請人的意見；裁量基準的制定要有公眾的廣泛參與，體現利益相關各方的意志，這樣才能使最終的裁量基準具備可接受性。首先，由法制部門牽頭成立裁量基準研究小組。作為執法監督的具體實施部門，法制部門負有監督行政裁量權合理行使的職責，所以制定裁量基準的組織者必然是法制部門。由于制定海事行政許可裁量基準是一個兼具理論性、技術性、實踐性的系統工程，所以有必要成立專門的研究小組。研究小組成員應當包括行政法學者、海事局法制部門以及行政許可的具體實施部門的相關人員。其次，梳理現行的海事行政許可執法流程，找出存在裁量空間的“選項”。依據《海事行政執法業務流程》，對海事行政許可辦理過程中涉及裁量權行使的“選項”進行梳理，包括“實施機關和部門”、“具備條件”、“申請材料”、“執法標準”等涉及到裁量權行使的“選項”都應當逐個梳理和匯總。最后，對涉及裁量空間的“選項”進行細化和明確。一是對梳理出的“選項”分別要求相應的許可實施部門做出解釋，以達到對“選項”明白無誤的理解；如果分不同情況的，應當對各種情況做出不同的具體解釋；如果難以窮盡所有情況的，應當對已經涉及到的情況以及可能想到的情況進行解釋。二是針對許可實施部門的解釋，向社會公眾公開征求意見。三是由法制部門綜合許可實施部門以及申請人的意見，進行合法性與合理性評估，以確認最終的裁量基準。

3.裁量基準應格式簡潔，內容完整

首先，海事行政許可裁量基準的格式應當簡潔、明朗，方便執法人員和相對人查閱。當前，我國各級各類行政機關所制定的裁量基準，在格式上不外乎三類：表格式、流程圖式以及文字式。其中，在行政處罰領域，各行政機關全部采用表格式和文字式，兩者所占比例基本相當。但是，在目前已經的行政許可裁量基準中，我們發現各行政機關大多使用表格式，較少采用文字式。例如廣州市政府各部門（民政局、公安局、國土資源局、農業局等）出臺的許可裁量基準都采用了表格式。所以，在海事行政許可裁量基準的格式選擇上，我們認為應當采用表格式，以使裁量基準的外觀更加簡潔、明朗。其次，海事行政許可裁量基準的內容應當完整、齊全，能夠給執法人員和相對人提供明確指引。裁量基準的目標在于限縮海事行政許可裁量權行使的空間，以盡力避免裁量權的濫用。雖然現行海事立法對規范海事行政許可裁量權起到了很大的作用，但是在實踐中仍然存在很多不足，海事行政許可裁量權濫用的現象仍然大量存在，這一點我們已經在《論海事行政許可裁量權的不當使用及其控制》一文中進行了詳細的闡述。為此，在制定海事行政許可裁量基準時，內容應當盡可能齊全和完整，應當盡可能地對一些模糊性表述進行明確。例如，對于“許可條件”以及“申請材料”中的模糊性表述（如“相關主管機關”、“必要時”）進行明確界定；對于許可辦理程序應當細化，明確崗位職責、責任人和辦理時限等。

（二）海事行政許可裁量基準的關鍵內容及其解釋

（1）適用范圍。

許可的適用范圍是指某項許可所適用的情況，也就是說當事人在什么情況下才需要申請許可。既然各項海事行政許可都有比較明確的適用對象和范圍，為什么我們在這里還將其單獨列出來呢？這是因為，從理論上講，盡管每項海事行政許可都應當有其明確的適用范圍，這也是許可法定的基本要求，但是實踐中由于海事行政許可的復雜性，目前存在著兩種傾向：一是海事機構考慮實際情況，在認為許可適用十分不合理時，對許可的適用范圍做出調整；二是通過部門規章對法律、法規設定的許可在適用范圍上做出界定。另外，從實踐經驗得知，雖然海事行政許可從名稱上都有明確的指向，比如船舶進港簽證許可自然被認為適用于進港的船舶，水上水下施工作業許可也自然被認為適用于水上水下作業的企業和船舶，但實際執行中并非如此簡單，不同海事機構針對相對人的同一申請其反應是大不相同的，甚至有時是截然相反。如對于大件拖帶，有的海事機構認為需要辦理許可，而有的海事機構確認為不需要，原因就在于兩地海事機構對大件拖帶許可的適用范圍理解不一。

（2）實施部門。

目前，關于海事行政許可實施機關的現狀與問題是：法律、法規、規章層級的立法一般都不對海事行政許可的具體實施機關和部門明確進行限定。那么，海事行政許可究竟應當由哪一層級的海事機構實施呢？目前來看，除了立法已經明確由中國海事局審批的項目之外，其他許可項目的實施機關都由各直屬海事局自己決定。實踐中，正是由于各直屬海事局在界定許可實施機關方面沒有統一的標準，造成了全國海事系統在執法方面的不統一。例如，對于錨地劃定審批（許可），根據各直屬海事局對外的政務公開指南，遼寧海事局將此許可權保留，沒有下放到分支海事局；福建海事局此許可權下放至各分支海事局；河北海事局依據錨地的不同性質進行權限劃分。由此可見，各地海事局政務公開指南公布許可的實施部門一方面不一致，另一方面也存在著沖突，合理正當地界定海事行政許可的實施機關并盡可能保持全國范圍內的一致，對于維護海事行政執法的統一性和嚴肅性都具有重要意義。

（3）申請材料。

盡管《海事政務公開指南》已經對申請材料進行了詳細的列舉，但是在申請材料清單中仍然存在著大量諸如“有關技術資料和圖紙”、“相關部門”、“需要時”等不確定性語言。對于這些不確定性語言，許可申請人和受理人員必須要依據一個明確的標準，否則便無法判定申請人材料是否齊全和符合法定形式，進而無法做出受理還是不予受理的決定。所以，裁量基準應當做到：其一，申請材料以列表的形式進行窮盡列舉，材料清單不允許出現“主管機關認為需要的其他材料”等兜底性條款；其二，對于清單中所列舉的各項材料應使用確定性的語言，避免使用模糊不清的表述，如果不可避免，應當對該申請材料的關鍵點進行說明；其三，固定格式的材料要說明。

（4）辦理程序。

《行政許可法》第30條規定行政機關應當將行政許可的程序進行公布，但是現行的《海事政務公開指南》并未公布許可的辦理程序，這一點應當在裁量基準中進行完善。辦理程序應當對以下事項進行明確：其一，“申請與受理”環節中申請的方式、可以當場更正錯誤的情形等；其二，“審查與決定”環節中審查的基本標準、現場核查的發動要件以及對常見不符合情形的處理標準；其三，對特定事項（如對航警、通航安全評估、聽證以及利害關系人的界定等）的裁量標準；其四，明確各個環節的辦理期限、崗位職責及責任人。

（5）申請人的救濟權利。

注重申請人的權利及其救濟，是現代行政的基本要求。一般來說，申請人在辦理許可過程中享有下列救濟權利：其一，在申請行政許可過程中，依法享有陳述權、申辯權；其二，許可申請被駁回的，有權要求說明理由；其三，申請人不服行政許可決定的，有權依法申請行政復議或者提起行政訴訟；其四，申請人的合法權益因行政機關違法實施行政許可受到損害的，有權依法要求賠償等。

三、海事行政許可裁量基準的效力

關于裁量基準的法律效力問題，涉及到其在行政執法中的效力和司法審查中的效力。對此，傳統行政法學理論曾認為，裁量基準是一種行政內部規則，其制定的權力來源于行政組織法上的上級行政機關具有指揮權和監督權之規定，其內容屬于與公民權利義務沒有直接關系的行政內部事務，因此也不能成為法院裁判的標準。但是，現代行政法學在證實現實的基礎上已經“普遍承認行政規則事實上的外部效果具有法律意義”。根據我國相關司法解釋的規定，在司法審判中，裁量基準對人民法院并不具有拘束力，但對合法有效的裁量基準可以參照執行。

作者：王世濤谷雨王鑫單位：大連海事大學遼寧海事局