淺析行政訴訟構建制度的必要性范文

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一、我國行政訴訟制度面臨的困境

(一)普通法院受制于政府，無法擺脫行政干預

行政訴訟作為解決行政爭議的終極的也是最具權威性的救濟途徑，卻往往顯得軟弱無力，原因就在于我國的普通法院與行政緊密相連，具有極強的行政化，正如解志勇教授在文章中提到的“法院非國家化”，其突出表現就是行政層級的套用，根據我國憲法和行政組織法的規定，最高人民法院由全國人民代表大會產生，受它監督，對它負責;地方各級人民法院由各地方人民代表大會產生，受它監督，對它負責;上級人民法院與下級人民法院之間是監督與被監督的關系。由規定產生的現狀即是我國法院實行雙重領導的管理體制，法院審判行政案件常為上級法院和同級行政機關所干擾，所掣肘。其次，行政機關作為最強大的國家機器，掌握著最為廣泛的國家權力，對于人事、財政等都握有管理權，由于行政機關的這種潛在的壓力，法院法官在受理行政案件時難以排除行政干預，要么是出于種種考慮而不愿甚至是不敢去追究行政機關的違法行為，本能的排斥或抗拒審理行政案件，導致行政案件無法得到快速有效的審理;要么是違心斷案，為保全法院或個人利益而犧牲司法公正，損害行政相對人的合法權益。

(二)行政爭議解決效率低下，人員專業性不足且流動性大

在訴訟中，關于行政類的案件總是耗時過長，不能在合理審限期內審結，而是耗費眾多人力、物力不斷對案件進行調解，往往無法按照正常的訴訟程序和步驟解決問題，行政案件審理難和執行難的狀況已經廣為人知。法院裁判不能給老百姓帶來滿意的結果，常常出現行政相對人在案件審結之后仍然不斷起訴、告狀和信訪的情況。與此同時，專業型法律人才的缺乏使得我國法院尤其是基層法院有相當一部分法院領導都是由沒有任何法律背景和法學基礎的行政官員擔當，許多法官也是由非科班出身的人員甚至是復員轉業的軍人來擔任工作。另外還存在一種現象就是法院內部以及法院之間人員流動性非常大，基層法院由于工作量大而人手不足，常常會不得不臨時調任某一庭的法官去處理其他庭的案件，這種供需不平衡的現象長期存在，導致法官無法深入自己的專業領域，很難對自己手頭的案件有充分全面的了解和把握，無法實現案件審理的全面性和專業性。

(三)公民對法院喪失信心，法院缺乏公信力和權威性

法院的司法監督體現為在普通法院內部設立行政庭審判行政爭議案件，通過法院作為獨立的第三方，在強大的行政主體和力量弱小的行政相對人之間建起一座橋梁，使二者處于相對平等的地位，賦予行政相對人以同行政主體相對抗的資格，從而實現司法公正。然而在現實中，行政案件撤訴率普遍較高，許多行政爭議都無法進入正常的司法審判的程序中去，通過行政訴訟實現司法公正的初衷很難實現，這一方面是由于由于行政機關對于公民合法反對的不容忍，通過變相施加壓力迫使當事人撤訴;另一方面法院法官出于明哲保身的心理從旁推波助瀾消極處理，導致大多數行政相對人覺得勝訴無望而不得不撤訴，從而造成我國行政案件撤訴率畸高的現象。長此以往，大多數人對于在行政關系中權益受損的情況已不愿再進行訴訟請求司法救濟，公民的弱勢地位長期得不到保護，公民無法對法院產生信賴，法院這一公正裁判者的神圣形象已備受質疑，公信力和權威性已然蕩然無存。行政訴訟之所以會出現以上困境，歸根結底還是由于現有的普通法院的機構設置不能夠適應行政訴訟的特殊性，行政訴訟不同于民事訴訟和刑事訴訟，它所面對的是極其強大的國家機關，必須要保證自身的完全獨立才能夠監督和對抗行政機關，保障行政相對人的合法權益，這是行政訴訟最根本的也是最重要的目的。要改變行政訴訟面臨的困境，就要進行司法改革，構建獨立的行政法院。

二、構建行政法院是解決行政訴訟現有困境的根本出路

(一)行政法院的概念及其優越性

1．行政法院的概念和理論支撐。

行政法院理論構想來自于孟德斯鳩的三權分立學說，該制度起源于法國，是大陸法系國家所特有的，專門審理行政訴訟案件的法院，為當今世界上大多數大陸法系國家和地區所采用，如法國、德國、我國臺灣地區等。行政法院與審理民事和刑事的普通法院相分離，是一個獨立的系統，有自己的層級設計，比較典型的有法國模式和德國模式。法國采行行政法院與普通法院并行的雙軌制，將行政法院的獨立性和與行政機關的聯結較好地雜糅到了一起，使得行政法院在與行政機關保持聯系的同時還能保證審理案件時的獨立性，可謂是有很強的制度設計色彩;德國模式是實行三級三審制，在憲法法院和普通法院兩個大的分類之下，又將普通法院分為一般法院、行政法院、勞動法院、財政法院和社會法院五類，各個法院分工明確、各司其職、相互獨立，行政法院隸屬于司法系統，是完全獨立的司法機關。在行政法院制度下，法官及其工作人員都是曾經有過行政管理經驗的人員，對于行政爭議的產生和內涵有著更為透徹的理解，在解決行政爭議的過程中就更具專業判斷的能力，法官的專業性是行政法院區別于普通法院的一大特色。與普通法院大多依賴成文法的觀念不同，行政法院的行政判決主要依賴判例法制度，這是因為行政判決屬于行政活動之一種，具有極強的行政活動的動態特征，無法事先做出全面、細致的規則設計和制度安排，因而行政法院不得不努力擺脫傳統的“傳送帶”模式和專家知識模式，而主要依靠法官的工作經驗和實踐先例，結合現實情況靈活地處理和解決爭議。行政法院的理論來源首先是孟德斯鳩的三權分立學說，三權分立學說認為國家的立法、行政、司法權應由不同的部門享有和行使，主要目的在于讓三者相互制衡，互相監督，這樣就更能保證權力行使的公正性與合理性;其次是源于現代社會對于分工的本質要求，社會化大生產伴隨著分工，分工明確可以保證專業性和效率，社會大分工要求各部門各司其職、精益求精，這就引出了三大訴訟分離的要求，設置不同的審判機關可以實現司法領域的分工，在解決相應領域爭議的方面就更能實現精專。

2．行政法院的優越性。

(1)行政法院具有極強的獨立性，有利于實現司法獨立和統一。

首先是組織形式上的獨立性，行政法院不僅獨立于立法和司法，而且獨立于行政機關，與普通法院實際上受制于地方不同，行政法院的設置有自己的層級結構，擺脫了普通法院內部的行政層級結構和與行政機關的附屬關系，能保證自己最大程度上遠離各種社會關系網，不但體現了三權分立的制度要求，而且保證了司法獨立不受行政機關的干擾。其次是法官的獨立性，實體法從各個方面對法官的職能、待遇有具體和直接的規定，法官的基本權利得到保障，不再是依附于行政的工作人員，法官只服從法律，而不為潛在的行政壓力所束縛，能夠更加獨立判案不受干擾，保證了司法在法律指導之下的統一與公正。

(2)行政法院具有很強的專業性和技術性，有助于快速、有效地解決行政爭議。

行政法院對于解決行政爭議具有極大的優越性，行政訴訟爭議的解決有很強的技術性和專業性要求，相比我國現行的行政訴訟制度，行政法院更能滿足以上要求。行政訴訟爭議往往涉及行政指導、行政合同以及行政強制執行等專屬于行政領域的訴訟因子，具有極強的特殊性，程序也更為繁瑣。行政法院的機構設置具有極強的針對性，法官及其工作人員可以集中精力對這些案件進行專攻，從而快速地抓住案件的實質和重要內涵，準確地進行判斷和處理。

(3)行政法院實現了訴訟分離，分工明確有利于減少訴訟成本。

當今社會是經濟的社會，行政訴訟又是對時效要求很強的訴訟，效率與經濟是除了公正以外司法應該努力追求的目標，按照經濟學的原理，分工越細越有利于提高效率、降低成本，行政法院的設立實現了審判機關的分離，有助于在行政訴訟的領域內實現業務的專業性和準確性，更能為當事人提供明確的指引，便于當事人立案和訴訟，從而減少不必要的訴訟成本，節約社會資源。

(4)獨立的行政法院的設立提高了行政訴訟的地位，能夠更加有效地對抗不斷擴大的行政權力。

隨著國家管理功能逐漸被重視，各個國家泛行政化的趨勢正在逐步凸顯，行政權力不斷擴大，行政行為已經滲入到我們生活的方方面面，與泛行政化所極不相稱的是行政訴訟一直處于不被重視的地位，尤其是與民事和刑事訴訟相比，行政訴訟受案范圍過窄、法官獨立判案能力低，沒有完全發揮出對抗行政權力、保障相對人合法權益的功能。獨立的行政法院提高了行政訴訟的地位，有助于行政訴訟程序的標準化和嚴謹化，有利于促進法官依法獨立審判案件，保障公民利益，遏制行政權力的濫用。

(二)我國設置行政法院的必要性

1．是克服行政審判體制諸多困境的需要。

現有審判體制下，一旦涉及行政訴訟案件，法院從受理到審理再到執行，都面臨著種種障礙。由于法院在財權、人事權上的非獨立性，導致法院對于本級政府具有很強的依賴性，受理行政案件時本身就底氣不足，而行政機關本能的抗拒和排斥司法就使法院更加無所適從。通過設立獨立的行政法院，將財權、事權統一集中到中央，法院不再受制于當地政府，改變了法院與政府之間的不平等地位，從制度上保證了法院及其法官的獨立性，有利于法院正常行使監督職能，擺脫行政機關的非法干預，這樣，從撤訴率高、被告出庭率低到執行難的一系列問題都能夠得到解決。

2．是高效解決行政爭議的需要。

社會大發展伴隨著社會大分工，訴訟分離、審判分離既是大勢所趨也是行政訴訟發展的內在需要。行政爭議類型多樣，案情復雜，對審理案件法官的專業性有很高的要求，高素質的審案人員對于有效解決行政爭議有著至關重要的作用。然而我國的普通法院法官大多都是復員轉業軍人和調干人員等非專業人士，通過短期的培訓即開始上崗，本身不具備司法人員的專業素質和必備的行政管理常識，常常疲于應對各種復雜的行政案件，法官素質不高是造成行政案件撤訴率高、解決效率低下以及執行難的重要原因。行政法院屬專門審理行政案件的法院，更具針對性，行政法院法官能夠更好的滿足職業化要求，在解決行政爭議的過程中能夠從客觀實際出發，準確權衡利弊，從宏觀上把握爭議實質，從而避免僵化，促進行政爭議的有效解決，實現行政行為合法性與合理性的統一。

3．是保證司法獨立恢復司法權威性的需要。

合理健全的組織構造是保證司法公正的土壤，如我國這樣的大陸法系國家，行政權所涵蓋的層面實在太廣，導致傳統觀念常常認為司法只不過是行政的附庸，法官也只會與行政機關一個鼻孔出氣，根植已久的“官本位”思想使法官總是本能的受到行政主體的不當干預，使司法監督成為紙上談兵。普通法院有統一的程序規則，不能夠單獨適應行政訴訟既要保證行政機關的獨立性又要實現司法有力監督的需要，建立獨立的行政法院并且使其脫離與行政機關本來具有的親情關系，可以說是實現司法獨立加強司法監督的有力舉措。構建獨立的行政法院，有利于司法機關擺脫行政機關的壓力與控制，從而從根本上保證法院的公信力，恢復老百姓對于司法公正的信心。

4．是減輕信訪部門壓力的需要。

信訪機關的存在作為中國特色的機構設置之一，有著非常久遠的歷史淵源，從古代的擊鼓鳴冤到現在的上訪，我國的民眾似乎更樂意以這樣一種簡單直接的方式進行申訴。信訪制度作為一種特殊的行政救濟方式在分擔行政爭議的壓力方面起了不小的作用，尤其是基層信訪由于方便群眾直接接觸、程序性要求不高等，工作量非常大。但信訪制度本身是只是一種附屬的輔助的救濟制度，它不應該也無法取代司法機關在解決爭議方面的專門地位，設置行政法院有助于促進行政爭議解決方式的轉變，從而把行政爭議盡可能地納入到訴訟的程序中去，使信訪部門得以從官民爭議的困擾中擺脫出來，恢復到僅限于下情上達的橋梁部門地位。

三、從理論到現實:我國構建行政法院應注意的問題

只是單純地建立行政法院的形式是不夠的，最重要的是使它的實質意義現實化，要抓住行政法院的本質特征，即獨立性和專業性，并從組織體系和制度等各方面對其進行保障，使行政法院真正成為維護司法獨立與公正的有力機制，而不能只是一種增加編制和成本的毫無意義的舉措。

(一)堅持行政法院的獨立性，注重行政法院與行政相分離，尤其是保證法官獨立性

我國設置行政法院最重要的就是保證其獨立性，在這方面我們可以借鑒德國模式，結合我國國情構建出符合中國特色的行政法院制度，將行政法院的人事和財政權統一由中央集中行使，為行政法院的法官提供薪酬和職務上的保障，這樣法官就可以盡量避免為任何人為的因素所干擾，就能最大程度上保證自身獨立性，從而使行政法院真正的獨立于行政機關而統一于司法。

(二)提高對于行政法院法官的專業性要求，保證審判和咨詢的質量

具有專門技術的法官是行政法院建立和運行的基礎，行政法院面對的是在動態中不斷變化的情境下所出現的問題，法官必須有嚴謹的專業知識和對社會現實的宏觀把握，否則便無法滿足工作的要求。對于行政法院法官的選拔必須建基于這樣一種標準之上，嚴格行政法院法官的選拔程序，在法官的任職標準上，首先是要具有專業的法律知識，其次是要具備行政工作的實踐經驗，可以結合這兩點鼓勵行政機關的工作人員參與司法方面的資格考試，同時對專業司法人員進行行政工作常識的普及與培養，只有嚴格行政法院法官任職標準，才能保證審判和咨詢的質量。

(三)堅持司法統一，在地域管轄方面借鑒海事法院的層級結構，遠離行政關系網

海事訴訟由于具有涉外因素多、涉及面廣、專業技術性強、訴訟標的流動的特點，因而訴訟管轄是不以行政區劃為標準，這樣有助于案件的高效解決。行政法院可以借鑒海事法院跨行政區劃審理案件的做法，行政案件類型多樣，具有很強的動態特征，在審理案件的時候必須靈活應對，不以地域為限，將司法區劃與行政區劃相分離，只接受最高人民法院的統一領導，放寬人員招錄的地域限制，改變人、財、物依附地方、受制地方的局面，將法官從復雜的人際關系中解脫出來，這樣可以保證行政案件的審理遠離社會關系網，從而保證司法的獨立與統一。

(四)在不改變現有體制的前提下，行政審判離行政權力中心越遠越好

自古以來，我國的“官本位”思想根深蒂固，行政權力常常是籠罩在司法機關頭上的一片烏云，這一現象不是短期內就能解決的，要克服這一難解的問題，就要盡量增加行政干預的成本，從而遏制行政對司法的干預。根據權力輻射理論，行政權力中心好似一個權力發散點，由中心逐層向外擴展，離這個中心越近，則輻射越強，干擾越大，而越是遠離這個中心，則相應的影響力就會大大降低，因此不防讓行政司法機關不斷向行政圈外圍擴展，這樣便會增加行政干預的成本，自然就減少了行政權力的干擾和壓力。

四、結語

對于司法獨立的呼吁與追求一直是中外各國法學家們的心聲，而司法獨立內中所蘊含的法律公正與法律權威更是法治社會所應該擁有的信仰和應該達到的目標。我國的行政訴訟制度雖還不夠完善與成熟，但他山之石，可以攻玉，通過借鑒行政法院這一國外先進的行政審判體制，并結合我國現今的實際情況，必然可以為我國的行政訴訟制度打開新的局面，從而解決現在束縛和阻礙行政訴訟制度發展的諸多問題，達到通過訴訟保障行政相對人合法權益的目的。這不僅是我國司法改革的有益嘗試，也是與世界接軌的重要舉措。

作者：趙健單位：遼寧大學