論地方行政立法后評估指標體系的構建范文

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摘要：地方行政立法是國家立法的重要組成部分，從數量上講占有絕對的優勢。提高地方行政立法的質量是推進基層治理法治化的必然要求，構建科學合理的立法評估制度是提高地方行政立法質量的重要途徑。以法律思維的三重視角建立符合地方法治化要求的立法后評估指標體系，對于提高地方行政立法的質量具有重要的作用。

關鍵詞：行政立法；立法評估；評估標準；評估指標

十八屆四中全會提出了基層治理法治化的要求，實現基層治理法治化的目標須從治理體系和治理能力方面入手。科學立法、民主立法，提高立法的質量，是構建治理體系的重要環節，也是構建法治政府的內在要求。就立法的數量而言，行政立法的數量占絕對的優勢，在調整社會關系方面起到了舉足輕重的作用。因此，行政立法的質量對治理法治化的目標的實現具有直接的關聯。但行政立法是屬于從屬性立法，存在正當性不足，制定程序簡單，審查監督機制不嚴等問題，立法質量不高，一直飽受理論界和實務界的詬病，建立提高行政立法質量的行政立法評估制度已經成為人們的共識。自2001年開始，我國的部分省份開始積極探進行了一些行政立法后評估的嘗試，取得了不少成果，但對評估指標在內的諸多問題仍存在仁者見仁智者見智的現象，難以達成共識。本文試圖從地方行政立法的相關概念界定出發，闡明行政立法評估的重要功能，以法律思維的三重視角探討建立符合地方法治化要求的立法后評估指標體系。

1地方行政立法評估概念的界定

1．1地方行政立法的概念界定

廣義的行政立法是指有立法權的國家機關制定與行政活動內容相關的法律規范的總稱。狹義的行政立法是指國家行政機關制定的有法律約束力的規范性文件，包括行政法規、部門規章、地方政府規章和其他規范性文件。最狹義的行政立法是指國家行政機關依法定的權限和法定的程序制定行政法規和規章的活動。從憲法和立法法的相關規定來看，行政立法應取最狹義的概念。例如：依據《憲法》第五十九條和《立法法》第五十二條規定，國務院可以制定行政法規；依據《立法法》第八十條規定，國務院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構可以制定部門規章；依據《立法法》第八十二條規定省、自治區、直轄市和設區的市、自治州的人民政府可以制定地方政府規章。地方行政立法是指省級政府和市級政府依照法定的權限和程序制定規章的活動。

1．2立法評估后的概念界定

立法后評估相對于立法前和立法中評估而言。有學者認為，“立法評估是指法律實施一段時間以后，有關政府部門、組織或人員對法律實施效果等進行評估，目的在于找出法律實施中存在的問題，分析其立法上的原因，從而進一步完善立法”。還有學者認為，“立法后評估是指評估主體按照一定的標準和程序，運用科學的方法和技術對現行有效的法律、法規和規章的文本質量、實施實效作出定性和定量的分析和評價”。從上述概念可以看出，立法后評估有以下幾個構成要素：一是評估主體；二是評估對象；三是評估程序；四是評估的方法；五是評估的時間；六是評估的標準和指標體系；七是評估的目的；八是評估的回應。在綜合上述概念的基礎上，可以把立法后評估界定為：評估主體依照法定的權限、程序和標準體系，對現行法的價值體現、規范程度和實施效果進行綜合性地評價，為法律完善提供參考依據的活動。

1．3地方行政立法后評估的概念界定

地方行政立法后評估的評估對象是地方政府規章，不包括其他規范性文件，理由是其他規范性文件的制定主體比較廣泛、數量十分龐大，將其列為評估的對象雖然對于提高基層治理法治化水平具有重要的促進作用，但從目前的實際情況而言，我國各個地方還不具備全面評估的人力、物力和財力等。當然，有的地方如南京、合肥等將審查的對象擴大為以市政府名義出臺的各種規范性文件，對于政府部門和縣級政府的規范性文件沒有作硬性的審查要求。鑒于當前的實際情況，將地方行政立法評估界定為“評估主體依照法定的權限、程序和標準體系，對地方政府規章的價值體現、規范程度和實施效果進行綜合性地評價，為規章的完善提供參考依據的活動”更為科學。

2地方行政立法后評估指標體系的功能

2．1為地方行政立法后評估活動開展提供價值導向

柏拉圖、亞里士多德等先哲們認為，良法是實現法治的首要條件，但何為良法？學者有不同看法。博登海默認為“法律旨在創設一種正義的社會秩序”。我國的李步云教授認為，良法包括“真、善、美”三個標準。良法須以價值為導向，立法評估的目的在于實現制定良法的目的，最終實現良法之治。蘊含法律價值的評估指標體系，具有正面的導向作用。科學合理的立法評估體系，往往體現了立法者的價值取向和社會大眾的普適價值理念，是法治精神在立法評估活動中的集中反映和基本要求，為立法評估活動的開展體統了精神動力和價值導向。

2．2為地方行政立法后評估活動開展提供客觀依據

辯證唯物主義認識論認為，認識主體不僅可以用理性思維對感性材料進行邏輯加工，將感性知識上升為理性認識，而且還可以實現從理性認識到實踐的能動飛躍。認識主體在獲得理性認識以后，通過設定理想的目的、制定理想的計劃、方案等形式，使之反作用于實踐，轉化為現實。立法評估指標體系的構建過程實際上是理性知識獲得的過程。科學、合理、全面的評價指標體系是對客觀規律的反映，同時能夠作為立法活動成果的評價的依據，推動立法質量的提高。

2．3為地方行政立法后評估制度的完善提供理論支撐

地方行政立法后評估制度是一個系統的工程，該項工程包括評估主體、評估程序、指標體系內容。指標體系的構建是開展立法評估活動的關鍵所在。由于立法所調整的對象具有廣泛性、復雜性、社會性等特點，對立法活動成果本身以及立法實施后的效果評價具有較大的難度，尤其是立法評估的標準及指標體系的確立。立法評估指標體系設置的不科學，超前或落后，片面或過于周詳都可能會適得其反，難以起到推動立法發展的作用。評估指標體系構建是實踐經驗的總結，是理論研究的成果，為立法評估制度的確立和完善提供理論支撐。

3地方行政立法后評估指標體系的確立

隨著立法權的擴展，地方行政立法的數量會成階梯式的增長，立法評估活動制度化將成為現代立法理論和實踐發展的必然趨勢。通過梳理發現，學者們提出的評價指標有：公平性、合法性、合目的性、技術性、執行力、效率性、效能性、適當性、可操作性、地方特色性、協調性、適應性、法制統一性等等。部分省份率先開展了立法評價實踐活動，實現了立法評估的制度化，構建了評估指標體系。如甘肅省確立8個一級指標并量化為39個二級指標，廣州市確立6個一級指標并量化為25個二級指標。雖然立法評估理論研究和實踐檢驗工作已經取得了一定的成果，但由于我國地方行政立法后評估起步較晚，且引起的重視還不夠，還存在一些問題和不足。部分學者嘗試將立法評估指標進行理論化和系統化。有學者將一級指標歸為四類標準：規范類標準（合法性、合理性、合目的性）；成效類標準（成本性、效益性、可行性）；技術類標準（語言規范性、結構規范性、可操作性）；校正類標準（立法參與性、回應性、地方特色性）。崔紅教授將一級指標歸為兩個維度：第一維度是法律法規自身維度如必要性、合法性、合理性等；第二維度是地方立法的社會影響維度。四類標準的劃分有其合理之處，但仍沒解決評價指標內容交叉的問題，如規范標準和技術標準、合理性和合目的性等在語義上存在包容關系。兩個維度的劃分是從法的本體和運行效果兩個方面作為研究的視角，具有較強的法理基礎，但忽略了對法的價值考察。法哲學理論對法律實踐具有重要指導作用。西方法哲學理論雖然有其歷史和階級的局限性，但對于世界各國法學理論的發展和法律實踐都產生了深遠的影響。自然法學、分析實證主義法學、社會法學三大學派三足鼎立但又相互靠攏的趨勢也日益顯現。以價值視角、規范視角和效果視角確立行政立法后評估的一級、二級指標體系具有較大的合理性。

3．1一級指標體系

一級指標目標設定的主要目的在于對各項指標體系進行合理地分類，避免各項評價指標存在過多的交叉或造成評價內容的遺漏。一級指標的設定應當有法理基礎，以法學理論研究的成果作為依據，保證指標體系的科學性。此外，鑒于當前我國的行政立法評估實踐才剛剛起步，受各方面因素的制約，一級指標體系的設定不可追求大而全，要求過高。以三大法學派的研究視角將一級指標體系設定如下：價值體系包括秩序價值、平等價值、自由價值等；規范體系包括合法性（內容）和技術性（形式）；效果體系包括針對性和合理性。

3．2二級指標體系

（1）價值體系方面。秩序價值指標主要考量行政法規是否有繼續規制的必要，現有的規制措施是否能夠維持良好的社會秩序和自然秩序，是否需要增減或變更規制措施的種類、幅度等。平等價值指標主要考量形式上的平等和實質上平等。自由價值指標公民自由、信仰自由、政治自由、人身自由是否受到不當限制或剝奪，現有的規制是否讓人感覺過于束縛、壓抑或恐懼等。（2）規范體系方面。合法性指標主要內容有法制統一性（不得與憲法、法律、行政法規等上位法相抵觸）、職權法定性（不得超越地方立法主體的立法權限）、程序正當性（依照法定的程序進行法律制定、修改、清理、完善等）。技術性指標包括的二級指標有：符合立法語言規范要求、法的文本結構完整、法的結構要素完備、法的邏輯結構合理。（3）效果體系方面。針對性指標包括是否著眼于本地特色，結合本地實際情況，解決真實存在的問題。特色性或地方性應當包含于針對性之內。地方性行政立法需要規制的問題可能是特色性也可能是與其他地方一樣存在的普遍性問題。法規的創制和制度的設計不論是否有特色，最終的落腳點在于有效地實現法律規制的目的，因此，特色性在立法評估體系中可作為“加分”的項目。合理性指標作為效果體系下的指標原因在于合理與否是衡量立法效果的尺度。合理性指標包括幾個方面：成本效益的比例是否適當，自由裁量權是否被合理地利用，違法成本規定是否合理等。立法評估指標體系是衡量法律質量優良的標準和尺度，是開展立法評估工作所遵循依據。但立法評估指標體系歸根到底屬于意識的范疇，具有主觀性的特點，難免會出現認知的不足。隨著科學技術的發展、法律制度的完善、人們法治意識的提高，立法評估指標體系也將越來越科學合理。

參考文獻

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［4］崔紅．地方治理法治化研究———規范立法和創新制度［M］．北京：知識產權出版社，2016：81－83．

作者：張振安 張麗娟 單位：三亞學院法學與社會學學院