行政審批職能創新探討范文

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一、轉變審批管理模式

上海自貿區改革的一大亮點是負面清單的出臺，這是政府職能轉變的一大探索。自貿區外其他地區，外商投資必須參照《外商投資產業指導目錄》，目錄明確了鼓勵類、限制類和禁止類的投資項目，正面清單要求所有的外商投資和商業投資只能在規定的范圍內活動。這種管理模式直接導致效率低下，另一方面審批的灰色地帶太大，容易產生尋租現象，滋生腐敗。1994年生效的北美自由貿易區(NAFTA)被認為是最早采用負面清單的自由貿易區(FTA)之一，之后各國家紛紛效仿。負面清單又稱消極清單、否定列表，是一個國家禁止外資進入或限定外資比例的行業清單。清單列明國家不予外商投資準入或有限制要求的領域，對于未規定領域即“法無禁止即合法”。負面清單管理簡化了外資準入的審批管理，同時擴大開放。準入資格的公開透明，對于建立法治政府、吸引外資等都起到積極作用。自貿區負面清單按照《國民經濟行業分類及代碼》(2011年版)分類編制，包括18個行業門類，分別是農、林、牧、漁，采礦、制造，電力、熱力、燃氣及水生產和供應業、建筑業等。這18個行業的準入受到了不同程度的限制，如自貿區內禁止外資進入互聯網上網服務營業場所;允許外商投資綜合水利樞紐的建設，但須中方控股等。試驗區采取“有限開放，有限自由”的政策。清單之外的領域，按照內外資一致的原則，將外商投資項目由核準制改為備案制，由上海市負責辦理。單從開放程度上看，正面清單與負面清單沒有孰優孰劣。當前負面清單爭議較大的一大原因是其與現行的《外商投資產業指導目錄》內容完全相同。有些人直言自貿區內進行的改革面對的是中國大環境下的僵化體制，其推進必然艱難、效果也未必理想。那么負面清單真的就是政府“作秀”嗎?筆者認為對于負面清單應當公正的評價。

一方面，中國首次采用負面清單的管理模式，自貿區沒有經驗可循。即使國外理論與實踐發展可為中國提供參考，但也不能照搬國外，自貿區這塊小區域內采取這種管理模式也必然與區外存在沖突，很多問題都要中國逐步探索。負面清單的指定需要多個職能部門協調，最重要的是明確自己的職責范圍，這對于很多部門來說就已經是個挑戰。負面清單的制定很有難度，上海也在探索中。一方面，“如何管控改革風險的難度或許不亞于改革本身，使得改革也格外慎重”。擴大開放必然也會帶來不可預料的風險，當前的負面清單相對保守，這是自貿區在改革初期的摸索，外界應當對持包容和耐心的態度。經過2013年的實踐經驗后，以后負面清單會更開放、更符合自貿區的實際運行。另一方面，擴大開放只是負面清單的一個方面，更為重要的是帶來政府管理方式的轉變。正面清單管理模式下存在很多灰色區域，負面清單明確了政府管什么。正面清單的管理模式下，政府注重事前監管，在市場主體的準入上嚴格把關，主要采用審批形式。事前監管從市場交易的源頭入手，保障交易的安全，但是嚴格的市場準入制度排除了很多交易主體在外，很大程度上抑制了市場活力。負面清單創新了政府管理模式，從事前的準入監管轉而注重事中、事后的監管和企業自律，這對于監管方提出了更高的要求。負面清單不僅創新了政府監管模式，更提高了政府運行效率。市場主體廣泛參與經濟貿易，保障了自貿區內貿易的自由。另外《中國(上海)自由貿易試驗區服務業擴大開放措施》(以下簡稱開放措施)規定了對金融、航運、商貿、專業、文化、社會服務業六大領域擴大開放，覆蓋了銀行業務、融資租賃等18項專業，這些專業的開放不僅包括區外禁止區內允許外資進入，也包括區外門檻較高區內門檻降低。如自貿區內允許外資企業從事游戲游藝設備的生產和銷售，這表明國內長達13年的游戲禁令在區內解除了。

二、工商登記改革

政府設立審批的目的，是通過審批手段實現社會的公共管理，向社會提供公共產品。自貿區在審批領域通過減少審批項目擴大經濟開放，通過降低準入門檻激發市場活力，以達到政府管理與市場自主運行的完美契合。自貿區內企業試行注冊資本認繳登記制，企業注冊無需經歷復雜的審批過程。自貿區內自成立到目前為止，已經有6000多家企業登記注冊，并且并無注冊資本虛高的情況出現。自14年3月1日起，全國范圍內也開始推廣注冊資本認繳制度。自貿區試行“先照后證”登記制，試驗區企業向工商部門申請營業執照后即可從事一般生產經營活動。“先照后證”制幫助企業先獲得主體資格，有利于破解“審批難”的困局。

三、質監審批改革

2014年3月1日起，自貿區內取消了中小企業計量檢測保證能力評定的行政審批。企業如有評定需求，可自愿向有關社會中介組織申請開展測量管理體系認證。另外，“上海質監局還對《企業標準備案》和《修理計量器具許可證簽發》實施行政審批告知承諾，并公布了在自貿區實施的11項質量技術監督行政審批事項目錄。”

四、辦公管理改革

自貿區內審批制度改革體現申請主體自主化，同時配套制度使審批簡便化。政府職能從管制向監管過渡，從“全能型政府”逐步轉變為“監管型政府”。自貿區內設立了綜合服務大廳，提供一站式服務。“只需一份材料，就可在大廳各個窗口進行內部流轉協同受理。注冊一家企業，拿備案號從至少29個工作日縮到現在最快4日。”自貿區內推行電子政務，“實行網上申請，使審批走向電子化、公開化和規范化”。登記機關通過政務信息共享平臺上傳、接收、反饋企業登記、備案、許可審批、年度報告、行政處罰信息，實現信息共享。

五、小結

審批制度創新與改革若在全國范圍內進行成本較高，因此試驗區先行先試的做法較穩妥。中國以前的經濟改革都是自上而下、由難到易的，因此改革的成效快;此次自貿區改革則是自下而上、由易到難的，并且自貿區改革涉及的范圍廣泛，包括貿易、行政等很多方面，因此改革的成效慢。自貿區作為改革的試驗田，必然也有很多局限性。從全國范圍內看，行政審批制度改革要放在行政體制改革大背景中進行，比如精簡行政機構、大力反腐和加強社會監督等，才能取得更顯著的成效。自貿區僅僅進行經濟體制的改革，可見區內改革又是不徹底的。

作者：姜培培單位：華東師范大學