行政立法體制改革及法治政府建設的分析范文

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摘要：

建設法治政府是我國政府改革創新的重要目標,也是促進政治體制及社會體制全面進步的核心內容。行政立法是社會事務日益復雜與政府職能擴張的產物。行政立法行為必須法治化，行政立法體制必須適應于建設中的法治政府。理解行政立法體制改革與構建法治政府的關系，以及如何以行政立法體制改革，推進構建法治政府對于我國法治建設有著重要的意義。

關鍵詞：

行政立法；行政立法體制改革；法治政府

一、行政立法體制的歷史沿革與法治政府的建設進程

（一）我國行政立法體制的歷史沿革

自1949年新中國成立起，我國的行政立法經歷了三個階段。第一階段是我國行政立法的初創階段，從1949年新中國成立到1956年社會主義改造基本完成，我國的行政立法制度開始確立，行政立法程序初步建立，但行政立法技術有待提高。第二階段是我國行政立法的坎坷階段，這一階段從社會主義改造完成到“”結束，我國行政立法曲折、緩慢發展，一度中斷。第三階段是我國行政立法逐步發展與興旺階段，十一屆三中全會以來，我國行政立法步入正軌，處在迅速發展和興旺活躍的時期。自這一階段起，我國的法律、法規、規章不斷進步與完善，但也暴露了許多問題。

（二）法治政府的建設進程

自改革開放以來，黨和政府高度重視依法行政的各項工作，法治政府建設取得了重大成就。1982年的《中華人民共和國憲法》規定:“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律?！?992年黨的十四大通過的《黨章》規定:“加強國家立法和法律實施工作，使國家各項工作逐步走上法制化軌道?！?999年的憲法修正案也明確寫入“依法治國”條款。黨的十六大報告指出：“發展社會主義民主政治，最根本的是要把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一起來?！?004年國務院了《全面推進依法行政實施綱要》,明確地提出了“全面推進依法行政,經過十年左右堅持不懈的努力,基本實現建設法治政府”的戰略目標。十七大報告把“法治政府建設取得新成效”列入“實現全面建設小康社會奮斗目標的新要求”。2010年公布的《國務院關于加強法治政府建設的意見》，對依法行政和法治政府建設做了全面規定，是法治政府建設的支柱性文件。十八大報告在《全面推進依法行政實施綱要》的基礎上，提出了法治政府的實現時間以及新內容，吹響了在新的歷史起點上全面推進依法治國，加快建設法治政府的進軍號。

二、構建法治政府：啟迪和推展行政立法體制改革

我國行政立法體制改革的目標是為了明確公權力與私權利的界限，以法律形式約束行政機關及其工作人員的行為；完善行政立法體制，理順立法關系，將行政立法納入法治的軌道，使得每一項行政規范的制定都符合合法有效的標準，并充分發揮其效能?！胺ㄖ握窍鄬τ凇酥握汀畬Ｖ普缘挠邢拚且苑蔀榛A、以憲政為前提、以民主為核心、以維護公民權利為目標、以促進社會公平正義為宗旨的政府，是能夠正確處理自身與社會、市場、公民三者之間關系并能有效防止行政專橫、濫用職權和權力尋租的政府?！狈ㄖ握臉嫿ㄅc行政立法體制改革在內涵與目標上可以同路也可殊途但終究同歸。行政立法體制改革希望所有行政法規的存在都有其合法性、執行具有高效性，必須將行政機關以及行政機關人員的立法行為納入法治的范圍內。而構建法治政府的路徑則是通過法治的手段對公權力加以限制，促進行政立法行為的法治化。

（一）法治政府的構建促進行政立法體制改革的啟動

我國行政立法過程中暴露出了很多問題，最顯著的就是我國行政立法體制存在民主性缺陷以及對行政立法的監督不力，嚴重阻礙了法治政府建設。法治政府建設要求有效控制行政機關對公權力的使用，提高行政法規的民主性、科學性，健全對行政立法的監督機制，保障行政立法權不偏離法治政府所設定和指引的宗旨，使法治的理念得到張揚，并推動行政立法體制改革的實施。

（二）法治政府的路徑引導行政立法的方向

完善的法制基礎是建設法治政府的重要前提。構建法治政府在制度層面上必須加快法制建設，行政立法無疑是最為關鍵的一環。完善合理、切實可行的法律是政府依法行政和公民依法行使權利的制度前提，也是建設法治政府的基礎條件。因此，法治政府建設路徑選擇對行政立法的程序及內容具有引導作用。

（三）法治政府的價值決定并塑造行政法規的風貌和品格

法治政府的構建取決于兩個最基本的條件：其一是“有法可依”，其二是“有法必依”。法治政府必須依法行政，使權力受控于制度，行政立法相關的法規被遵守并尊重，是法規制定的“追求”。法治影響行政權的絕對有限性，對立法的名義具有主宰性，決定并塑造行政法規的風貌和品格。

三、行政立法體制改革：構建法治政府的著力點

（一）行政立法體制改革與構建法治政府的目標趨同

民主型政府、有限型政府、治理型政府、責任型政府和平權型政府是政府法治論對于法治政府建設所設定的終極目標。充分有效的民主是法治政府的重要標志之一。以人為本和人權保障是現代政府全部工作的出發點和最終依歸，是政府的最高宗旨。行政立法作為中國法律體系中的重要部分，在中國的法律活動中有著舉足輕重的作用。然而，就是這樣重要的立法，在制度上卻存在著缺乏民主基礎的瑕疵。民主性基礎問題決定行政立法的質量，也影響著來源的正當性。沒有民主基礎的立法不能成為要求全社會成員共同遵守的規范。目前中國社會出現的行政立法部門化、部門保護甚至被利益集團所裹挾而出現立法“尋租”的現象與這種缺乏民主制度的制約有很大關系，因此行政立法體制改革的目標是實現民主性，保證行政立法的民主性基礎以構建民主型法治政府。政府權力的有限性包括權力范圍以及權力行為行使方式的有限性，在法治政府建設過程中，要權衡公權和私權之間的關系，尋求公共利益與私人利益之間的平衡。行政立法體制改革的目標是行政權的獲得和行使都在法律設定的界限內實現，通過規范國家權力來保障公民權利：一方面保障公民的基本權利，并規定一切國家權力來源于公民通過憲法的賦予；另一方面又控制國家權力，保證國家權力不至于偏離公民權利保障的方向。治理型政府的定位對政府作用的有限性作了很好的回應,即在建設法治政府的過程中,政府最主要的任務在于在權責范圍內最大限度地為實現法治政府的目標而推進改革,所謂的“權責范圍”即指“治理”。目前的行政立法對行政權的濫用并未有效控制，導致了治理無效。行政立法體制改革正是為了界定政府在治理過程中的權責，改變政府權力不受控的局面，從而反向推進改革進程。法治政府是責任型政府，是權責一致、對行為自負其責的政府。根據現代人民主權理論，國家或政府的權力來源于人民的授予，這就在政府與人民之間形成了委托授權關系。因此，政府應當向人民負責，并且不可推卸。為了落實政府的責任，應當使政府的行為受到行政法規的約束，而非受到武斷的意志的支配。但是目前的行政法規并不能滿足政府行為的約束需要，行政立法體制改革亟需展開。平權型政府是法治政府建設終極目標的反映?！捌綑唷敝傅氖切姓嗯c公民權之間的平等,可以說是對前述四種類型的最終描述。從現階段來看,這一過程主要體現為行政權的限制和公民權的張揚，這也是憲政的價值，更是行政立法體制改革的目標———明確公權力與私權利的界限。

（二）行政立法體制改革本身是構建法治政府的一個組成部分

行政立法體制改革是法治的一種實踐形式，現行行政立法體制的運轉狀態與法治政府目標存在不和諧是推進行政體制改革的動力源泉。雖然行政立法體制改革所調整的僅是行政權力與公民權利之間的關系，但同樣需要在法治國家框架下構建國家權力和公民權利結構，在法治政府的框架下構建政府權力和公民權利結構，全面、系統地設計行政立法體制改革的目標及方向，合理設計微觀層面具體機制和制度，以保證行政立法體制改革的每一個具體措施與法治政府構建的目標相一致。因此，行政立法體制改革實踐是法治建設的一種形式，成為了構建法治政府的一個重要組成部分。

（三）行政立法體制改革助力法治政府的構建

行政立法應以憲法為依據，要由過去制定以政府權力為本位的“管理法”向公民權利為本位的“權利法”轉變。這是我國實行依法行政、建設法治政府的基礎工程。目前法治政府建設在行政立法方面存在諸多問題：在立法觀念方面，行政立法在保護公民、法人和其他組織的合法權益方面考慮不多，過于強調被管理對象的義務；立法體系方面，行政法律規范之間有時有不協調現象，在一定程度上存在著部門壟斷主義、地方保護主義傾向；立法程序方面，行政機關在決定問題從便于自身管理的角度確定具體制度往往忽視公眾的的合法權益。盡管我國已經建立了以憲法為核心的法律體系與國家權力和公民權利的基本架構，也確立了建設法治國家的基本治國方略，但是在基本權利保障、權力制約和法治建設上均存在進一步完善的廣闊空間。法治政府的構建、行政立法體制改革，可以從以下幾方面開展實踐：

1.提高公開性，擴大民主基礎。

公開性包括公開通報與公布草案。為了讓群眾知道要擬定法規的消息，了解立法意圖并參與意見，在擬定法規之前，要以公告方式向社會消息，廣泛通報。而后要將所擬訂的法規草案予以公布，并以多種方式廣泛聽取社會意見，使制定的法規取得大多數人的認同，以保障法規取得普遍的約束力。擴大民主也是從兩方面著手：一是在行政立法之前的民意調查。這個調查應搞清此次行政立法的調整范圍，要解決的矛盾以及怎樣推進執法，以保證的立法行為符合實際并順利通過和實施。二是完善聽證制度。行政立法聽證作為緊密聯系政府權力和個人權利的紐帶，能夠確保行政立法的民主性、科學性。只有將這一系列的方法和措施以制度的形式確立起來，才能使行政立法的民主程序得到完善。

2.制定統一的行政法規，簡化立法層次，減少規章數量。

行政法規與部門、政府規章合二為一，制定統一的行政法規，將重要的原則性規定上移至全國人大常委會，具體操作規定則下放給部門規章去處理。只有那些實驗性的行政立法，由全國人大常委會制定還不大成熟時，再授權國務院制定。同時取消大部分市級政府的規章制定權，或只給予省級政府以立規章權，消除行政立法體制中的冗雜、重疊，清理行政立法環境，保障規章審查，提高行政立法質量，提高行政效率，糾正行政立法亂象。

3.完善立法程序與行政立法監督體系。

在行政立法程序上設立人大審議通過程序，強化立法機關對行政立法的實質監督，來彌補行政機關立法程序不完整的缺陷，以解決行政立法的正當性問題。加強立法機關對行政立法過程的監控，避免行政立法出現違法違憲的現象。司法機關以及廣大的公眾也應當對行政立法進行行之有效的監督，使得行政立法在重重監督之下更具科學性。行政立法體制改革將促使我國盡快建立和完善行政機關立法行為，切實遵循行政法治原則，使行政權力合法、公正、有效地運行，從而有效推動法治政府的構建。

作者：陳夢 單位：蘇州大學政治與公共管理學院