行政監(jiān)察行為的可訴性小議范文

本站小編為你精心準(zhǔn)備了行政監(jiān)察行為的可訴性小議參考范文，愿這些范文能點(diǎn)燃您思維的火花，激發(fā)您的寫作靈感。歡迎深入閱讀并收藏。

一、對行政監(jiān)察對象實(shí)施的行政監(jiān)察行為可訴性的具體分析

依據(jù)《行政監(jiān)察法》及與其相關(guān)的法律法規(guī)，對行政監(jiān)察對象實(shí)施的行政監(jiān)察行為主要有以下幾類：第一類是行政監(jiān)察決定，第二類是行政監(jiān)察建議，第三類是行政強(qiáng)制行為，第四類是辦案程序行為。

（一）關(guān)于行政監(jiān)察決定

行政監(jiān)察決定又可以進(jìn)一步劃分成兩類，一類是給予行政處分的行政監(jiān)察決定，另一類是給予沒收、追繳或責(zé)令退賠的監(jiān)察決定。對于前者，行政訴訟法已經(jīng)明確將其排除在行政訴訟受案范圍之外，行政復(fù)議法也將其排除在行政復(fù)議受案范圍之外，對此在學(xué)界已基本成為共識。對于后者，則爭議頗多，還須詳述。

首先，從性質(zhì)上看，沒收、追繳或責(zé)令退賠的決定同給予行政處分的決定一樣，都屬于行政監(jiān)察決定范疇，兩者在實(shí)施機(jī)關(guān)、實(shí)施對象、事實(shí)依據(jù)、最終目的等方面完全相同，影響的都是監(jiān)察對象的權(quán)利，只是受影響的權(quán)利內(nèi)容有所不同，因此對兩者應(yīng)當(dāng)同樣對待，差別對待容易產(chǎn)生爭議。對于此點(diǎn)，有的學(xué)者有不同意見，其認(rèn)為行政處分與沒收、追繳或責(zé)令退賠是有本質(zhì)區(qū)別的，因為前者系公務(wù)員等主體基于公務(wù)員身份而享有的特殊權(quán)利，而后者則是普通公民都享有的財產(chǎn)權(quán)。這種觀點(diǎn)貌似成立，其實(shí)是錯誤的，因為其忽視了最重要的一點(diǎn)，即后者針對的并非是監(jiān)察對象的私有財產(chǎn)，而是監(jiān)察對象非法侵占的他人財產(chǎn)，因此并未影響監(jiān)察對象的個人財產(chǎn)權(quán)。

其次，從立法邏輯上看，當(dāng)前也不宜將沒收等監(jiān)察決定納入可行政訴訟的范圍。如前所述，給予監(jiān)察對象行政處分的事實(shí)，往往也就是給予其沒收或責(zé)令退賠監(jiān)察決定的事實(shí)，如果一旦允許行政訴訟對該事實(shí)進(jìn)行審查，這種做法其實(shí)就是變相將行政處分所依據(jù)的事實(shí)納入到了行政訴訟的范圍，違背了行政監(jiān)察法和行政訴訟法的立法本意。因此，在未允許將行政處分等納入行政訴訟范圍的情況下，僅將給予沒收、追繳或責(zé)令退賠的決定納入行政訴訟范圍，不僅會導(dǎo)致禁止對行政處分起訴的法律規(guī)定形同虛設(shè)，而且也會造成當(dāng)前行政訴訟體系的混亂。再次，如果將罰沒、追繳或責(zé)令退賠等行為當(dāng)做外部行為納入行政復(fù)議或訴訟，則該行為就可能要受到《行政處罰法》等法律的調(diào)整，如果這樣，在實(shí)施罰沒時就要履行處罰告知、聽證、告知訴訟權(quán)利等諸多程序，特別是還要受到行政處罰“2年時效”的限制，這樣一來明顯與行政監(jiān)察法的規(guī)定不一致，更不符合行政監(jiān)察這種內(nèi)部行政行為的效率性原則。

最后，從當(dāng)前我國法律的具體規(guī)定看，《監(jiān)察機(jī)關(guān)沒收追繳和責(zé)令退賠財物辦法》第17條規(guī)定：當(dāng)事人對監(jiān)察機(jī)關(guān)沒收、追繳和責(zé)令退賠的決定不服的，可以依據(jù)《行政監(jiān)察條例》第40條的規(guī)定提出申訴。而原《條例》第40條規(guī)定，對監(jiān)察決定不服的，應(yīng)當(dāng)復(fù)審、復(fù)核，也沒有說到可以提起行政訴訟。在《條例》廢止后，《行政監(jiān)察法》第40條又只是規(guī)定了復(fù)審和復(fù)核，仍并未規(guī)定行政訴訟。也就是說，《行政監(jiān)察法》并未區(qū)分行政處分的監(jiān)察決定和沒收、追繳和責(zé)令退賠的監(jiān)察決定，而是一概稱為監(jiān)察決定。從這種表述來看，對于所有的監(jiān)察決定，當(dāng)然都只能申訴。需要探討的是，對于“監(jiān)察機(jī)關(guān)超越職權(quán)作出罰款或應(yīng)由財政、審計部門沒收、追繳的涉案款物而直接由監(jiān)察機(jī)關(guān)作出監(jiān)察決定”的情形，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)區(qū)別對待：（1）對于監(jiān)察機(jī)關(guān)明顯超出法律授權(quán)的行為，比如罰款、拘留等，應(yīng)當(dāng)允許監(jiān)察對象提起行政訴訟，因為這種行為很明顯處分的已不再是監(jiān)察對象基于特殊身份而享有的特殊權(quán)利，而是社會公民的一般權(quán)利，而且監(jiān)察機(jī)關(guān)也不再是依據(jù)內(nèi)部性職權(quán)作出，而是越權(quán)進(jìn)行外部社會管理。（2）對于監(jiān)察機(jī)關(guān)作出的沒收涉案財物監(jiān)察決定的案件，由于監(jiān)察機(jī)關(guān)本身有此權(quán)利，而且是針對內(nèi)部對象實(shí)施，因此即便監(jiān)察對象認(rèn)為監(jiān)察機(jī)關(guān)在事實(shí)認(rèn)定上存在錯誤，但也應(yīng)當(dāng)適用內(nèi)部救濟(jì)機(jī)制進(jìn)行申訴，因為申訴本身主要是針對這類錯誤行為而設(shè)置的救濟(jì)機(jī)制，沒必要再引入外部訴訟救濟(jì)體制，從而導(dǎo)致司法對行政監(jiān)察體制的過度干預(yù)，影響行政監(jiān)察效率。基于同樣的道理，對于認(rèn)為監(jiān)察機(jī)關(guān)超范圍或違反法定程序暫扣或封存財產(chǎn)，也應(yīng)當(dāng)采用上述標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行處理。

（二）關(guān)于行政監(jiān)察建議

行政監(jiān)察法規(guī)定的行政監(jiān)察建議不同于公民、法人之間的建議，這種建議對接受建議的部門和人員來說具有一定的強(qiáng)制力，如果不執(zhí)行或沒有正當(dāng)理由予以拒絕的，將會導(dǎo)致嚴(yán)重的法律后果。因此，監(jiān)察建議其實(shí)與監(jiān)察決定或者行政命令的法律屬性近似，具有強(qiáng)制性，會影響有關(guān)人員的權(quán)利和義務(wù)。但是，正如前面關(guān)于監(jiān)察決定的各種理由一樣，監(jiān)察建議仍然是行政監(jiān)察法律關(guān)系中的內(nèi)部行政行為，不能針對其提起復(fù)議和訴訟。從法律上看，國務(wù)院頒布的《行政監(jiān)察法實(shí)施條例》也的確采用了這種觀點(diǎn)，明確規(guī)定針對監(jiān)察建議只能提出異議，沒有授予提起訴訟或復(fù)議的權(quán)利。

（三）關(guān)于暫予扣留和封存等監(jiān)察措施

《行政監(jiān)察法》第20條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)“暫予扣留、封存可以證明違反行政紀(jì)律行為的文件、資料、財務(wù)賬目及其他有關(guān)的材料”。從法理上說，這種行為同普通行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法時所采取的查封、扣押等強(qiáng)制措施一樣，屬于行政強(qiáng)制措施。但是，基于以下理由，筆者認(rèn)為不應(yīng)將該類型納入行政訴訟范圍：第一，監(jiān)察機(jī)關(guān)所采取的上述措施系基于內(nèi)部系統(tǒng)管理職權(quán)、針對內(nèi)部監(jiān)察對象所實(shí)施的，因此還應(yīng)該是屬于一種內(nèi)部強(qiáng)制行為，針對這種內(nèi)部行為不服的，監(jiān)察對象可以尋求內(nèi)部程序救濟(jì)，不宜采用訴訟等方式進(jìn)行救濟(jì)。第二，如果將上述暫扣或封存行為當(dāng)做外部行政行為看待，將會導(dǎo)致其受到《行政強(qiáng)制法》等法律的約束。如果上述行為受到《行政強(qiáng)制法》的約束，則在期限上只能為一個月，最多可以延長一個月，而且在被采取上述暫扣措施后可以立即提出行政復(fù)議和訴訟，這必然大大減損行政監(jiān)察這一體制的效率性，也會導(dǎo)致司法機(jī)關(guān)大量的介入行政監(jiān)察這種內(nèi)部監(jiān)督，這與《行政監(jiān)察法》的立法目的不符。所以，我們認(rèn)為對于監(jiān)察機(jī)關(guān)的暫扣等行為不能提起訴訟。

（四）關(guān)于程序瑕疵等問題

在現(xiàn)實(shí)中，監(jiān)察機(jī)關(guān)在實(shí)施監(jiān)察行為時，有可能程序存在瑕疵，對此問題能否提起訴訟呢？監(jiān)察部《不服行政處分申訴的辦法》等規(guī)章規(guī)定，對程序存在問題經(jīng)查證屬實(shí)的，上級監(jiān)察機(jī)關(guān)可以責(zé)令重新處理。也就是說，對于超越辦案期限、管轄等程序瑕疵，可以內(nèi)部監(jiān)督來糾正，不必司法機(jī)關(guān)介入。從邏輯上來說，既然實(shí)體問題都不允許行政訴訟，當(dāng)然程序問題也不應(yīng)納入行政訴訟范圍。

二、針對非監(jiān)察對象實(shí)施的行政監(jiān)察行為分析

一般來說，只有涉及特定權(quán)利義務(wù)的或者職權(quán)職責(zé)的行為才屬于行政訴訟法上的內(nèi)部行為，就如家長依據(jù)家規(guī)來規(guī)范家人行為一樣，只要這種行為不超出法律限定的范圍，法院就不會進(jìn)行司法審查和干涉。反過來說，如果該公民不是法定監(jiān)察對象，或者說不具有內(nèi)部“家人”的身份，那么當(dāng)然法律就要對其進(jìn)行救濟(jì)，而不能將其當(dāng)做法律的“乞兒”。對于非監(jiān)察對象的救濟(jì)程序，法律并未規(guī)定必須按照監(jiān)察對象那樣進(jìn)行，因此其當(dāng)然可以依據(jù)行政訴訟提起訴訟。實(shí)際上，從本質(zhì)上看，監(jiān)察機(jī)關(guān)對于非監(jiān)察對象作出監(jiān)察決定，雖有“監(jiān)察決定”之“名”，但卻是“行政處罰”或“行政強(qiáng)制”之“實(shí)”，對于這種事實(shí)上的行政處罰或行政強(qiáng)制，非監(jiān)察對象當(dāng)然可以依據(jù)行政處罰法或行政強(qiáng)制法提起復(fù)議或訴訟。比如村委會、社團(tuán)、非企業(yè)法人等單位一般不屬于法定被監(jiān)察對象，如果監(jiān)察將其作為監(jiān)察對象實(shí)施監(jiān)察行為，則當(dāng)然屬于行政訴訟的范圍。另外，監(jiān)察機(jī)關(guān)也可能針對監(jiān)察對象的近親屬行使監(jiān)察行為，比如違紀(jì)人員系丈夫，但是相關(guān)沒收的監(jiān)察決定卻是向妻子作出。由于妻子不是監(jiān)察對象，因此雖然這個決定仍是監(jiān)察決定，但妻子仍然可以就此提起訴訟，現(xiàn)實(shí)中有監(jiān)察機(jī)關(guān)為此而起訴被法院受理的案例。還有個別情況是，監(jiān)察機(jī)關(guān)在辦案時，為了保證違紀(jì)款項不流失，直接向第三人作出劃撥款項的通知，此時由于第三人并非監(jiān)察對象，因此監(jiān)察機(jī)關(guān)與第三人之間的關(guān)系不具有“家庭”關(guān)系的內(nèi)部性，當(dāng)然不能算作內(nèi)部行政行為，因此第三人如果不服可以提起訴訟，現(xiàn)實(shí)中有監(jiān)察機(jī)關(guān)為此而被法院判決敗訴的案例。2010年修改行政監(jiān)察法后，針對第三人的相關(guān)保全措施已經(jīng)規(guī)定由法院來實(shí)施。需要說明的是，某個公民雖然是非監(jiān)察對象，如果監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察決定涉嫌侵犯了其合法權(quán)利，但該監(jiān)察決定卻并非向其直接作出，此時仍然不應(yīng)允許其提起訴訟。比如父親是法定監(jiān)察對象，監(jiān)察機(jī)關(guān)對其做出了沒收房屋的監(jiān)察決定，但兒子主張該房屋實(shí)際上是屬于兒子個人所有。此時如果兒子不服監(jiān)察決定，仍不能提起訴訟，而只能進(jìn)行申訴。因為如果一旦允許兒子可以提起訴訟，必然會導(dǎo)致許多監(jiān)察對象唆使其近親屬以此為借口頻頻針對監(jiān)察決定提起訴訟，變相將監(jiān)察決定納入訴訟范圍，導(dǎo)致整個監(jiān)察體制的顛覆，現(xiàn)實(shí)中也有部分辦案機(jī)關(guān)是按照類似原則辦理的。

三、與舉報、控告及其受理有關(guān)的行政監(jiān)察行為

首先，依照《監(jiān)察機(jī)關(guān)舉報工作辦法》第14條和第15條的規(guī)定，對于民眾的舉報，不論在法律上是否屬于監(jiān)察機(jī)關(guān)的受理范圍，監(jiān)察機(jī)關(guān)都有告知或轉(zhuǎn)交等作為義務(wù)，如果監(jiān)察機(jī)關(guān)不予任何答復(fù)，則有可能涉嫌行政不作為。但是，考慮到單純的不受理公益舉報行為并未侵犯舉報人的財產(chǎn)權(quán)利和人身權(quán)利，因此這類舉報人可能還不能提起行政訴訟。其次，對于外部人員提出的檢舉和控告，如果被舉報或控告的行為侵害了其人身權(quán)或財產(chǎn)權(quán)，此時舉報人或控告人與該行為有利害關(guān)系，其舉報或控告行為實(shí)際上是一種要求國家機(jī)關(guān)保護(hù)其人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的行為，如果監(jiān)察機(jī)關(guān)不予答復(fù)或不予受理，則屬于不作為，當(dāng)然可以提起行政訴訟。將不予答復(fù)或不予受理納入行政復(fù)議或訴訟，并不會導(dǎo)致內(nèi)部監(jiān)察行為受到干預(yù)。不予答復(fù)本身就是指監(jiān)察機(jī)關(guān)沒有實(shí)施任何監(jiān)察活動，既然根本就不存在監(jiān)察活動，因此即便將其納入復(fù)議或訴訟，也談不上對監(jiān)察活動的干預(yù)。但是，如果監(jiān)察機(jī)關(guān)受理后做出了不予處分的監(jiān)察決定，則應(yīng)視為監(jiān)察機(jī)關(guān)是一種作為行為，如果舉報人或控告人認(rèn)為監(jiān)察機(jī)關(guān)不予處分的行為不正確，則其仍不能提起行政訴訟，因為一旦允許其提起訴訟，則實(shí)際上又是變相將監(jiān)察機(jī)關(guān)的行政監(jiān)察決定納入司法審查范圍，這在邏輯體系上是沖突的。

四、總結(jié)

總之，立足現(xiàn)實(shí)，對于可提起行政訴訟的行政監(jiān)察行為應(yīng)嚴(yán)格控制；放眼未來，因行政監(jiān)察行為本身屬于一種行政行為，隨著社會管理體制的不斷進(jìn)步和完善，應(yīng)逐步擴(kuò)大可訴行政監(jiān)察行為的范圍。

作者：黃斌趙穎鋒單位：河北侯鳳梅律師事務(wù)所