房屋行政管理備案存在的問題范文

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一、房屋行政管理中的備案

（一）房地產市場管理中的備案1.商品房預售合同備案?！冻鞘蟹康禺a管理法》第45條、《城市房地產開發經營管理條例》第27條、《城市商品房預售管理辦法》第10條都規定商品房預售合同要進行備案。2.商品房現售備案。《商品房銷售管理辦法》第8條規定，房地產開發企業在進行商品現售前應到房地產開發管理部門備案。3.房屋租賃登記備案?！冻鞘蟹康禺a管理法》第54條、《商品房屋租賃管理辦法》第14條至第20條對房屋租賃登記備案進行了規定。4.房地產經紀機構備案。《房地產經紀管理辦法》第11條至第13條對房地產經紀機構備案進行了規定。

（二）物業管理中的備案1.業主委員會備案?！段飿I管理條例》第16條規定，業主委員會應當自選舉產生之日起30日內，向房地產行政主管部門和街道辦事處、鄉鎮人民政府備案。2.前期物業管理招標備案、中標備案。建設部《前期物業管理招標投標管理暫行辦法》（建住房〔2003〕130號）第11條規定了前期物業管理招標備案，第37條規定了前期物業管理中標備案。3.其他備案。此外，各地房屋行政主管部門在物業管理中實行的備案還有：物業管理區域劃分備案、臨時管理規約備案、商品房交付使用備案、異地物業服務企業備案、物業移交手續備案等。規定這些備案的地方性文件依據有：《山東省物業管理條例》、《無錫市商品房交付使用管理辦法》、《福建省城市住宅小區物業服務規范》等。由于各地房屋行政管理部門的職能不同，有的可能沒有上述列舉的行政備案，有的可能還會有其他的行政備案。

二、行政備案存在的問題

（一）備案設定依據形式多樣由哪個部門設定備案以及以什么方式來設定備案，法律上沒有統一規定，現行備案設定主體和設定依據呈現出多元化，法律、法規、規章乃至“紅頭文件”都可以設定備案。有的是全國人大及其常委會通過法律設定的，如《城市房地產管理法》所設定的備案。有的是國務院行政法規設定的，如《城市房地產開發經營管理條例》、《物業管理條例》所設定的備案；有的是部門規章設定的，如《城市商品房預售管理辦法》、《商品房銷售管理辦法》設定的備案；有的是地方性法規、地方性規章設定的，如《山東省物業管理條例》、《深圳經濟特區物業管理條例》等設定的備案。有的是通過“紅頭文件”來設定，如建設部《前期物業管理招標投標管理暫行辦法》（建住房〔2003〕130號）、《福建省城市住宅小區物業服務規范》。更為嚴重的是，有些機關將備案結果作為相對人從事其他行為的前置性條件，如有的地方將將商品房交付使用備案作為房屋初始登記的前提。

（二）備案設定過多過濫從前文列舉的情況就可以看出，房屋行政管理中的備案就多達14種。行政備案已覆蓋行政管理的各個方面，不僅房屋行政管理部門，工商、稅務、勞動、質檢、安檢、公安、消防等幾乎所有的行政管理部門，從中央國家機關到地方各級行政機關，都存在大量的行政備案。行政備案對轉變政府職能，提高行政效率，減少行政干預，無疑能起到積極的作用，但是，過多的行政備案，則增加了行政相對人的負擔，限制了他們的權利，干預了市場。

（三）備案的內涵不一嚴格來講，所有法律文件中的“行政備案”概念應該是一致的，然而現行法律、法規沒有對備案作出一個明確的定義，導致備案的性質不明。通過對房屋行政管理中的備案進行梳理分析，可以將這些備案分為以下幾種類型。第一種是行政許可意義上的備案。這種備案的特征是行政相對人只有在主管機關完成備案之后才具備從事某項活動的資格，這種行政備案實質上是一種行政許可。比如：房地產開發企業備案。按照《城市房地產開發經驗管理條例》第9條的規定，備案實際上核定房地產開發企業資質等級。房地產開發企業應當按照核定的資質等級，承擔相應的房地產開發項目。還有商品房現售備案，有的地方規定開發企業沒有取得商品房預售許可證以及現售備案證的都不得銷售房屋，將現售等同于預售許可進行管理。比如：《寧波市關于實行商品房現售備案的通知》就有如此規定。第二種是行政確認意義上的備案。此種備案的特征是對行政相對人既有的法律地位、權利義務進行確定或認可，并不直接為當事人設定權利義務，僅表明現有的法律或事實狀態，而不以法律關系的產生、變更或消滅為目的。比如：商品房預售合同備案、業主委員會備案。

（四）備案的程序不規范行政備案也是一種行政行為，行政行為的行使必須按照一定的程序進行。由于制度創建上的先天缺陷，行政備案并未形成如行政許可、行政處罰、行政強制那樣完備統一的程序。有的文件對備案僅是一句話的規定，比如商品房預售合同備案、商品房現售備案、業主委員會備案等對申請期限、備案材料、審查方式、審查期限、處理結果等都沒有規定。前述備案中，只有《商品房屋租賃管理辦法》第14條至第20條對房屋租賃登記備案的申請期限、備案材料、審查方式、審查期限、處理結果等有詳細規定。

（五）備案的救濟制度不完善沒有救濟就沒有權利。公民合法權利的最大侵害來自于政府對權力的濫用，保護公民合法權利是法治最基本要求。行政備案是行政機關的行政行為，某些行政備案盡管并不直接設定相對人的權利義務，但卻可能對相對人的權益產生實際影響，當其侵害行政相對人的權益時，當事人能否申請行政復議、行政訴訟？法律法規沒有做出明確規定，當事人能否以這兩種方式救濟，完全取決于復議機關和法院自由裁量，實踐中也有不同的意見。就業主委員會備案來說，有的法院認為房地產行政主管部門就業主委員會成立所作的備案不屬于行政訴訟受案范圍，有的則認為屬于行政訴訟受案范圍。

三、行政備案制度的完善

行政備案制度在深化行政體制改革、轉變政府職能、提高行政效率、減少行政干預、促進市場發展等方面起到積極作用。但是由于法律法規對備案的規定較為原則化，其內涵、程序等方面規定的比較模糊，導致實際工作人員無所適從。因此，我們應該針對行政備案存在的問題進行規范，完善行政備案制度。

（一）明確行政備案的內涵，對現有行政備案進行清理備案從其字面上來看，顧名思義就是報備在案，就是行政相對人將其需要進行的行為活動告知行政機關，為事后檢查監督提供資料或某種依據。從行政體制改革的方向來看，從審批制轉向備案制后，并不是放任市場的自由發展，而是市場機制能解決的就由市場解決，政府就不要干預，當市場失靈時，或市場解決不了的問題，政府就要監管。從這一層面講，監督意義的備案是最符合行政體制改革目的的。因此，筆者建議：一是將行政備案的類型固定化為監督意義的備案，統一行政備案的內涵；二是對其他類型的備案進行清理，統一名稱，對其他幾種意義的備案不再以備案相稱。對許可意義的備案進行評估分析是否保留，予以保留的轉為行政許可，不予保留的堅決取消；對行政確認意義的備案改稱為登記、鑒證等；對告知意義的備案可改為報送等。

（二）規范行政備案的程序程序對權力的控制尤為重要。行政備案程序是規范行政備案行為，防止濫用權力、保證正確行使權力的重要環節。行政備案程序包括：申請、受理、審查及結果處理。筆者認為，應按兩個層次從這四個方面對行政備案程序加以規范。一是像《行政許可法》、《行政處罰法》、《行政強制法》一樣制定《行政備案法》，從總體上規定行政備案啟動方式、受理要求、審查方式、審查期限以及結果處理方式。二是在設定各項行政備案的法律文件中要詳細明確該項備案的啟動主體、受理主體、提交的資料、審查方式、處理結果、法律責任等。

（三）完善行政備案的救濟就目前來看，在法律法規沒有對行政備案進行統一表述和明確界定的情況下，對現有行政備案是否具有可訴性這一問題，應當達成統一認識。對許可性行政備案、確認性行政備案，當事人不服可以提起復議或行政訴訟；對于告知性備案，它僅僅是收集信息的行為，不會對當事人的權利義務產生任何影響，因此不具有可訴性；對于監督性行政備案應區分兩種情形：當相對人不進行備案，行政機關對其進行處罰時，相對人不服應該以行政處罰為對象，而不應該以行政備案為對象提起復議或行政訴訟。當行政機關拒絕辦理備案，對當事人的權利義務產生影響時，則可以行政備案為對象提起復議或行政訴訟。

作者：陳燁單位：武漢市房產交易和登記發證中心