行政復(fù)議體制機(jī)制創(chuàng)新路徑分析范文
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《行政復(fù)議法實(shí)施條例》則將行政復(fù)議的主要功能定位于“解決爭(zhēng)議”，目的是化解社會(huì)矛盾，建設(shè)法治政府，構(gòu)建和諧社會(huì)。盡管建設(shè)法治政府也包含有監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的意味，但其重心已顯露無(wú)疑地放在了解決行政爭(zhēng)議、實(shí)施權(quán)利救濟(jì)上。法律上的功能定位，決定著制度設(shè)計(jì)的基本走向，左右著法律的規(guī)范重點(diǎn)，影響著法律實(shí)施資源的社會(huì)分配。現(xiàn)行法律在主要功能上的搖擺不定，以及相互之間的不一致，反映了立法過程中的利益博弈，同時(shí)，也進(jìn)一步加劇了制度認(rèn)識(shí)上的差異，從而造成了法律實(shí)施上的不統(tǒng)一，并延緩了行政復(fù)議制度的發(fā)展進(jìn)程。
行政復(fù)議的主要功能到底應(yīng)該如何定位，是以監(jiān)督為主還是以救濟(jì)為主，抑或是兩者并重，我們的看法是，既不是兩者并重，也不是以監(jiān)督為主，而應(yīng)該是化解行政爭(zhēng)議，提供救濟(jì)優(yōu)先，兼顧監(jiān)督和糾錯(cuò)。首先，行政復(fù)議的生命力在于行政爭(zhēng)議。行政復(fù)議的存在是以行政爭(zhēng)議的大量存在為前提的，沒有行政爭(zhēng)議，也就沒有行政復(fù)議。行政復(fù)議就是為化解社會(huì)矛盾、解決行政爭(zhēng)議而設(shè)置的一項(xiàng)法律制度。當(dāng)前，我國(guó)每年的上訪案件達(dá)上千萬(wàn)件，其中，有相當(dāng)一部分行政爭(zhēng)議就是通過行政復(fù)議化解的。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全國(guó)31個(gè)省市區(qū)中，絕大多數(shù)省市區(qū)的行政復(fù)議案件受理量已超過甚至數(shù)倍于行政訴訟的一審受理量。2012年，廣東省受理行政復(fù)議案件12000件，山東省達(dá)到10000件，江蘇達(dá)到了7000件，像黑龍江這樣的邊遠(yuǎn)省份也達(dá)到了3000多件。就這一點(diǎn)而言，說行政復(fù)議是化解行政爭(zhēng)議的主渠道也不為過。由此可見，處理行政爭(zhēng)議、提供法律救濟(jì)是行政復(fù)議第一位的任務(wù)，其作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過行政監(jiān)督。
其次，當(dāng)事人的關(guān)注重點(diǎn)在于救濟(jì)。當(dāng)事人到行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議，其出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都在于尋求法律上的救濟(jì)，以維護(hù)自己的合法權(quán)益。至于行政機(jī)關(guān)的違法行政行為是否得到糾正，特別是以后其他行政機(jī)關(guān)是否會(huì)再犯類似的錯(cuò)誤并不是他關(guān)注的重點(diǎn)。如果他的利益訴求沒有達(dá)到，他可能會(huì)繼續(xù)上告，但如果他的訴求達(dá)到了，絕大多數(shù)情況下他不會(huì)為行政機(jī)關(guān)的違法行為沒有糾正而選擇繼續(xù)對(duì)簿公堂。這也從一個(gè)側(cè)面反映了行政復(fù)議的主要功能所在。
再次，行政復(fù)議的啟動(dòng)權(quán)在申請(qǐng)人手中，申請(qǐng)人不申請(qǐng)行政復(fù)議，行政復(fù)議監(jiān)督機(jī)制就無(wú)法啟動(dòng)。因此，現(xiàn)行行政復(fù)議制度的監(jiān)督職能，是一種被動(dòng)的監(jiān)督，是附著于救濟(jì)功能的一種附屬功能。行政復(fù)議機(jī)關(guān)必須首先滿足申請(qǐng)人的權(quán)利救濟(jì)需求才能結(jié)案，否則，當(dāng)事人就會(huì)不依不饒。至于監(jiān)督，往往都是滿足了當(dāng)事人的權(quán)利救濟(jì)需求以后的事情，或者直接就是圍繞著滿足當(dāng)事人的救濟(jì)需求而進(jìn)行的。這也充分說明了行政復(fù)議的主要功能是救濟(jì)，監(jiān)督只能是兼顧。最后，救濟(jì)優(yōu)先也符合國(guó)際上的通行做法。二戰(zhàn)以后，歐洲的德國(guó)廢除了訴愿機(jī)制，代之以名為異議審查的行政復(fù)議制度，新制度的功能主要是對(duì)公民給予法律保護(hù)和減輕法院的負(fù)擔(dān)。1962年，日本制定了行政不服審查法，把為國(guó)民提供“簡(jiǎn)易、迅速的救濟(jì)”作為主要的立法目的。此后，韓國(guó)和我國(guó)的臺(tái)灣地區(qū)走的也都是提升行政復(fù)議救濟(jì)功能的路子。現(xiàn)在看來，凡是行政復(fù)議制度實(shí)施效果比較好的，都是強(qiáng)調(diào)它的救濟(jì)功能，這是與行政復(fù)議作為行政爭(zhēng)議解決機(jī)制的制度本質(zhì)分不開的。由此可見，解決行政爭(zhēng)議、提供權(quán)利救濟(jì)是行政復(fù)議第一位的功能，其他只能兼顧。這一原則應(yīng)當(dāng)在行政復(fù)議法修改中予以堅(jiān)持，以消除現(xiàn)行法律制度上的不統(tǒng)一。
關(guān)于行政復(fù)議的范圍
行政復(fù)議的范圍是指申請(qǐng)人對(duì)哪些行政行為不服可以通過行政復(fù)議渠道尋求救濟(jì)。對(duì)這個(gè)問題的認(rèn)識(shí)差異主要來自《行政復(fù)議法》與《行政訴訟法》規(guī)定的受理范圍的不同，使兩個(gè)本可能相互銜接的法律制度卯不對(duì)榫，影響了行政復(fù)議的救濟(jì)和監(jiān)督功能的發(fā)揮。現(xiàn)行《行政訴訟法》和《行政復(fù)議法》將行政行為劃分為具體行政行為和抽象行政行為，進(jìn)而依據(jù)這種劃分對(duì)行政復(fù)議和行政訴訟的范圍進(jìn)行了規(guī)定。但恰恰是這種劃分引起了混亂，從而導(dǎo)致法律實(shí)施過程中的不統(tǒng)一。
實(shí)踐中，這兩部法律對(duì)什么是抽象行政行為、什么是具體行政行為并未做出界定，只是對(duì)具體行政行為做出了列舉式規(guī)定。但從兩法的列舉來看，并不完全一致。例如，《行政復(fù)議法》中列舉的行政機(jī)關(guān)違法集資、征收財(cái)物、攤派費(fèi)用等行為，未履行保護(hù)受教育權(quán)職責(zé)等行為，對(duì)自然資源確權(quán)等行為以及對(duì)變更或廢止農(nóng)業(yè)承包合同等行為，在行政訴訟法中都沒有明確列舉。這就使得人們對(duì)具體行政行為的內(nèi)涵和外延有了不同的認(rèn)識(shí)。特別是有些專屬行政行為如自然資源確權(quán)等只能復(fù)議，不能訴訟，又進(jìn)一步模糊了人們對(duì)具體行政行為的認(rèn)識(shí)，使得實(shí)踐中對(duì)行政訴訟和行政復(fù)議的立案標(biāo)準(zhǔn)的把握出入較大，一些邊際比較模糊的具體行政行為往往因不予受理而得不到及時(shí)的處理。另外，從具體行政行為中分離出來的內(nèi)部行政行為不能訴訟也不能復(fù)議，導(dǎo)致當(dāng)事人的這部分合法權(quán)益保護(hù)的缺失。比如，《行政復(fù)議法》中規(guī)定的不服行政機(jī)關(guān)作出的“行政處分或者其他人事處理決定”不能申請(qǐng)復(fù)議，這個(gè)“其他的人事處理決定”的范圍有多大，如何來把握?比如涉及批準(zhǔn)退休這樣的人事處理決定，對(duì)當(dāng)事人的權(quán)益影響很大，又是具體行政行為，可不可以申請(qǐng)行政復(fù)議?《行政訴訟法》中也有類似的情況。這些都影響了對(duì)當(dāng)事人權(quán)利的救濟(jì)和對(duì)該類行政行為的監(jiān)督。同時(shí)，關(guān)于抽象行政行為，兩法的規(guī)定也有出入。《行政訴訟法》中明確規(guī)定申請(qǐng)人對(duì)“行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、具有普遍約束力的決定、命令的行為”提起行政訴訟，人民法院不予受理。
《行政復(fù)議法》則規(guī)定，公民、法人或其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的“國(guó)務(wù)院部門規(guī)定，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府及其工作部門的規(guī)定和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定”不合法，則可在對(duì)具體行政行為申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)，一并向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對(duì)該規(guī)定的審查。這就形成了對(duì)抽象行政行為的有條件的審查。申請(qǐng)人對(duì)這部分行政復(fù)議審查不服的，將不能得到人民法院的訴訟支持，這又形成了權(quán)利救濟(jì)上的不足。由此，我們認(rèn)為，必須對(duì)行政復(fù)議法規(guī)定的行政復(fù)議范圍進(jìn)行調(diào)整。
一是取消所謂具體行政行為的限制，將行政行為普遍地納入行政復(fù)議的范圍。凡是行政機(jī)關(guān)針對(duì)具體公民、法人或其他組織做出的行政行為，當(dāng)事人認(rèn)為侵犯其合法權(quán)益的，都可以申請(qǐng)行政復(fù)議。然后在這一大的原則下，采用排除法，將不適宜于行政復(fù)議的行政行為剔除，如國(guó)防、外交等國(guó)家行為。按照依法行政的要求，內(nèi)部行政行為的作出也要依法而為，因此，還可以取消內(nèi)部行政行為的劃分，對(duì)內(nèi)部行政行為不服的，也可以申請(qǐng)行政復(fù)議。確實(shí)不宜進(jìn)行復(fù)議的，以排除法剔除。同時(shí)，行政機(jī)關(guān)以會(huì)議紀(jì)要等內(nèi)部形式針對(duì)某個(gè)具體公民、法人或其他組織做出的行政行為，也應(yīng)納入行政復(fù)議的范圍。
二是放棄抽象行政行為不能完全復(fù)議的思路，規(guī)定行政機(jī)關(guān)制定具有普遍約束力的行政命令的行為，當(dāng)事人認(rèn)為違法并影響自身合法權(quán)益的，都可以申請(qǐng)行政復(fù)議，而且不必以具體行政行為為前提條件。當(dāng)前，我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)中雖有一些備案審查的規(guī)定，對(duì)所謂的抽象行政行為可以進(jìn)行監(jiān)督，但其作用并不明顯。原因之一就在于這種審查沒有具體的利害關(guān)系人，審查糾正的動(dòng)力不大。如果有明確具體的利害關(guān)系人，這種審查就會(huì)由于利害關(guān)系人堅(jiān)持不懈要求權(quán)利救濟(jì)而產(chǎn)生積極的法律后果。因此，除個(gè)別特殊情況(如涉及國(guó)防、外交等國(guó)家行為的抽象行政行為)外，現(xiàn)行《行政復(fù)議法》所涉及的抽象行政行為均應(yīng)納入行政復(fù)議的范圍。三是《行政復(fù)議法》修正后，應(yīng)及時(shí)修正《行政訴訟法》。《行政訴訟法》的訴訟范圍應(yīng)與《行政復(fù)議法》完全一致。所不同者，只是在審查的程度上有所區(qū)別。行政復(fù)議可以進(jìn)行合法性審查，也可以進(jìn)行合理性審查，法院的行政訴訟應(yīng)僅限于對(duì)行政行為的合法性審查上。這樣，人民群眾合法權(quán)利的全面實(shí)現(xiàn)就不會(huì)因法律規(guī)定的限制而申訴無(wú)門，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)也會(huì)因行政復(fù)議和行政訴訟的雙重審查而謹(jǐn)慎施為，從而使憲法法律所賦予的公民權(quán)利得到有效落實(shí)。
關(guān)于行政復(fù)議組織模式
《行政復(fù)議法》規(guī)定，“依照本法履行行政復(fù)議職責(zé)的行政機(jī)關(guān)是行政復(fù)議機(jī)關(guān)。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)具體辦理行政復(fù)議事項(xiàng)。”由此確立了行政復(fù)議的組織模式，即行政機(jī)關(guān)是行政復(fù)議機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)是行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)辦理行政復(fù)議事項(xiàng)。《行政復(fù)議法》實(shí)施以后，各地各部門按照《行政復(fù)議法》的要求，完善組織機(jī)構(gòu)，受理行政復(fù)議案件，開展行政復(fù)議工作，行政復(fù)議的發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)新的時(shí)期。但是，受機(jī)構(gòu)編制等條件的限制，這種發(fā)展僅在國(guó)務(wù)院和省級(jí)政府層面上得到了有效的實(shí)現(xiàn)。而在行政爭(zhēng)議大量出現(xiàn)的市、縣層面上卻進(jìn)展緩慢。
首先，是人員編制總體不足。市級(jí)政府負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)雖然都有設(shè)立，但人員編制與其承擔(dān)的任務(wù)相比，遠(yuǎn)不適應(yīng)。許多地方雖然設(shè)立了行政復(fù)議科(處)，但除省會(huì)城市以外，大多數(shù)地方的行政復(fù)議科(處)只有2－3人，根本不適應(yīng)審理行政復(fù)議案件的需要，無(wú)法全面承擔(dān)行政復(fù)議工作。而縣級(jí)法制機(jī)構(gòu)受機(jī)構(gòu)改革人數(shù)的限制，大多數(shù)被壓縮在政府辦公室內(nèi)，人員甚至湊不齊《行政復(fù)議法》規(guī)定的法定人數(shù)。相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，縣級(jí)政府的行政復(fù)議工作基本處于停滯狀態(tài)。
其次，是行政復(fù)議資源分散不均衡。由于《行政復(fù)議法》對(duì)案件的受理采取了雙軌選擇制辦法，申請(qǐng)人對(duì)行政機(jī)關(guān)的具體行政行為不服的，既可以到該機(jī)關(guān)的上級(jí)主管部門申請(qǐng)復(fù)議，也可以到同級(jí)人民政府申請(qǐng)復(fù)議。這種規(guī)定雖然保障了申請(qǐng)人的選擇自由權(quán)，但也在一定程度上分散了行政復(fù)議資源，使本來就比較緊張的復(fù)議人員更加緊張。再加上人民群眾對(duì)官官相護(hù)的顧慮，一般不愿到行政機(jī)關(guān)的上級(jí)主管部門申請(qǐng)復(fù)議，而多數(shù)選擇到政府來，也加劇了行政復(fù)議工作的不平衡性。
近年來，部分地方政府在行政復(fù)議的實(shí)踐中，根據(jù)本地的實(shí)際情況，逐步探索建立了行政復(fù)議委員會(huì)這一組織形式，收到了較好的效果。行政復(fù)議委員會(huì)是由政府行政首長(zhǎng)或分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任主任，政府各部門有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和各領(lǐng)域?qū)＜易鳛槌Ｈ位蚍浅Ｈ纬蓡T，專職受理審查行政復(fù)議案件的實(shí)體組織。委員會(huì)下設(shè)辦公室，與政府法制工作機(jī)構(gòu)合署辦公。在工作模式上實(shí)行“五統(tǒng)一”即“統(tǒng)一受理、統(tǒng)一審理、統(tǒng)一決定、統(tǒng)一執(zhí)行、統(tǒng)一應(yīng)訴”。這種模式對(duì)傳統(tǒng)的行政復(fù)議組織機(jī)構(gòu)有較大的突破，具有較強(qiáng)的改革意義和創(chuàng)新意味。目前，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，已有8個(gè)省市區(qū)開展了試點(diǎn)工作，31個(gè)省市區(qū)中有相當(dāng)一部分在進(jìn)行嘗試。
從目前的實(shí)踐來看，行政復(fù)議委員會(huì)大致有以下特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì):一是集中了行政復(fù)議權(quán)力。行政復(fù)議委員會(huì)成立后，將原來分散在政府和部門的行政復(fù)議權(quán)力集中在政府行使，政府所屬各部門不再行使行政復(fù)議權(quán)，依法應(yīng)由部門管轄的行政復(fù)議案件移送至同級(jí)政府審理。這就將《行政復(fù)議法》確立的雙重管轄實(shí)際上改為單層管轄，同一層級(jí)中的多個(gè)復(fù)議機(jī)構(gòu)改為一個(gè)復(fù)議機(jī)構(gòu)，從而實(shí)現(xiàn)了復(fù)議權(quán)力上的集中。二是整合了行政復(fù)議資源。行政復(fù)議權(quán)力集中以后，原來分散在各政府部門的人員編制由于職能拿走后出現(xiàn)了真空，為人員編制的同級(jí)調(diào)整提供了空間。有的地方如山東等地就提出了“編隨職能走”的措施，從而從根本上解決了行政復(fù)議機(jī)關(guān)編制不足、案件壓力過大的實(shí)際困難。三是理順了與行政復(fù)議機(jī)關(guān)的關(guān)系。行政復(fù)議委員會(huì)采取復(fù)合型組織機(jī)構(gòu)，即行政復(fù)議委員會(huì)由議決機(jī)構(gòu)與工作機(jī)構(gòu)兩部分構(gòu)成。工作機(jī)構(gòu)由一定數(shù)量的專門辦案人員組成，主要負(fù)責(zé)查清案件事實(shí)爭(zhēng)議，厘清案件爭(zhēng)議焦點(diǎn)，提出案件初步裁決意見。議決機(jī)構(gòu)由行政復(fù)議委員會(huì)的委員組成，委員包括行政機(jī)關(guān)內(nèi)部具有法制專長(zhǎng)的人員和外部專家，主要負(fù)責(zé)審議和決定案件的裁決意見。一般情況下，行政復(fù)議機(jī)關(guān)首長(zhǎng)對(duì)復(fù)議委員會(huì)的議決意見沒有異議，該意見即為行政復(fù)議機(jī)關(guān)的意見。行政首長(zhǎng)認(rèn)為不妥的，要經(jīng)過一定的程序方可改變。這樣就使得行政復(fù)議機(jī)構(gòu)與行政復(fù)議機(jī)關(guān)的關(guān)系更加順暢。四是提高了行政復(fù)議的公信力。行政復(fù)議案件議決時(shí)，外部專家的數(shù)量占絕對(duì)多數(shù)，這些人身處行政機(jī)關(guān)之外，與行政機(jī)關(guān)沒有直接的隸屬關(guān)系，法律以外的因素考慮較少，審議案件時(shí)會(huì)更加客觀公正，同時(shí)，由于他們大多是案情相關(guān)領(lǐng)域的資深專家，有著豐富的專業(yè)知識(shí)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)案件的性質(zhì)判斷和事實(shí)認(rèn)定更加準(zhǔn)確，從而也贏得了當(dāng)事人的信任，案件的公正性也得到保障。鑒于行政復(fù)議委員會(huì)這一組織模式在理論上確有其合理性和先進(jìn)性，在實(shí)踐中又有其可操作性，修法時(shí)應(yīng)當(dāng)予以充分考慮。
關(guān)于行政復(fù)議的審理程序
現(xiàn)行法律規(guī)定的行政復(fù)議審理程序主要有三種:一是書面審理程序，二是聽證程序，三是調(diào)解程序。書面審理程序，是《行政復(fù)議法》確定的基本審理程序。聽證程序，只有在申請(qǐng)人提出要求或行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)認(rèn)為有必要時(shí)，才可以啟動(dòng)。調(diào)解程序，是一種特別程序，是《行政復(fù)議法》中沒有規(guī)定而產(chǎn)生于《行政復(fù)議法實(shí)施條例》中的一種程序，只適用于兩種情況:一是申請(qǐng)人對(duì)行政機(jī)關(guān)依法實(shí)施自由裁量權(quán)不服申請(qǐng)行政復(fù)議的，二是當(dāng)事人之間的行政賠償或行政補(bǔ)償糾紛。
從近年來的實(shí)踐中看，作為基本程序的書面審理程序逐步為聽證程序所取代，調(diào)解程序則因其最能實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議“案結(jié)事了，定紛止?fàn)帯钡牧⒎康亩鴤涫芮嗖牵m用范圍逐步擴(kuò)大。書面審理程序適用量大幅度減少，是因?yàn)榻陙泶罅砍霈F(xiàn)的征地補(bǔ)償、工傷、自然資源確權(quán)、勞教、信息公開、不作為等新型的復(fù)議案件涉及的事實(shí)往往比較重大、復(fù)雜，單憑書面審理難以查清，對(duì)一些證據(jù)的認(rèn)定也必須按程序質(zhì)證才符合公正原則。特別是一些案件既涉及法律上的因素，又涉及行政上的因素，既要維護(hù)行政效率，又要保障權(quán)利實(shí)現(xiàn)，簡(jiǎn)單地依據(jù)書面證據(jù)難以做出符合實(shí)際的判決。因此，聽證程序逐步走上主角地位，《行政復(fù)議法》規(guī)定的“原則上采用書面審理的辦法”反而退居其次。從近幾年的實(shí)踐來看，采用聽證程序?qū)彶榈陌讣嫉桨讣倲?shù)的一半以上。這兩種程序的此消彼長(zhǎng)實(shí)際上反映了當(dāng)前行政爭(zhēng)議案件復(fù)雜化、群體化和尖銳化的趨勢(shì)。《行政復(fù)議法實(shí)施條例》公布以后，行政復(fù)議機(jī)關(guān)打破了“不得以調(diào)解、和解方式結(jié)案”的禁忌，開始在雙方自愿、合法的基礎(chǔ)上對(duì)一些法定案件進(jìn)行調(diào)解，收到了很好的效果。一些地方進(jìn)而擴(kuò)大了適用調(diào)解的范圍，對(duì)自由裁量權(quán)和行政賠償或補(bǔ)償以外的行政復(fù)議案件也進(jìn)行調(diào)解，效果也出奇地好。據(jù)統(tǒng)計(jì)，黑龍江省2012年受理的案件中，有1290件是通過調(diào)解從根本上解決了行政爭(zhēng)議，占案件總數(shù)的43．4%。哈爾濱市2012年集中受理的1343件行政復(fù)議案件，有899件通過調(diào)解解決，調(diào)解率達(dá)到66．9%。
實(shí)踐中，調(diào)解一般采用三級(jí)調(diào)解制度。案件承辦人、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人和分管領(lǐng)導(dǎo)根據(jù)調(diào)解的實(shí)際情況分別組織調(diào)解，并把調(diào)解貫穿于行政復(fù)議案件審查處理的全過程。在任何一個(gè)環(huán)節(jié)，只要雙方當(dāng)事人表達(dá)出愿意和解的意愿，行政復(fù)議機(jī)關(guān)就可以組織調(diào)解。當(dāng)然，對(duì)于調(diào)解難度大或調(diào)解不成的，要及時(shí)依法裁決。調(diào)解程序之所以受歡迎，是因?yàn)檫@種程序是建立在雙方當(dāng)事人平等自愿的基礎(chǔ)上。特別是在行政機(jī)關(guān)做出的行政行為有瑕疵的情況下，撤銷它不利于行政管理的整體需要，維持它又有悖于法律規(guī)定，不利于保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，在這種情況下，調(diào)解是最佳選擇。對(duì)于行政機(jī)關(guān)而言，行政行為被撤銷，當(dāng)然是其難以接受的，但行為上的瑕疵又是明擺著的，能以調(diào)解的方式實(shí)現(xiàn)其管理意圖，當(dāng)然是其樂于接受的事情。而對(duì)于申請(qǐng)人來說，通過調(diào)解最終實(shí)現(xiàn)了其法律訴求，這也是其樂見其成的。更難能可貴的是，通過調(diào)解處理的案件，沒有反復(fù)，一了百了，實(shí)現(xiàn)了“案結(jié)事了，定紛止?fàn)帯钡牧⒎康模_(dá)到了構(gòu)建和諧社會(huì)的要求，行政復(fù)議機(jī)關(guān)也特別認(rèn)可。可以說，調(diào)解是一個(gè)多方皆可接受的好辦法。調(diào)解既然是一種高度有效地化解社會(huì)矛盾的法律程序，修法時(shí)就應(yīng)當(dāng)充分考慮這一程序的社會(huì)需要。建議將其上升為法律規(guī)定，給予其適當(dāng)?shù)姆傻匚唬⑹怪M(jìn)一步細(xì)化，擴(kuò)展至所有可以通過調(diào)解解決的爭(zhēng)議之中。同時(shí)，鑒于聽證程序與簡(jiǎn)易程序主次易位，建議在修法時(shí)加大聽證程序的適用范圍，完善相應(yīng)的規(guī)范程序，并對(duì)行政復(fù)議“原則上采用書面審理”的規(guī)定予以調(diào)整。
關(guān)于行政復(fù)議人員
行政復(fù)議人員是指審查處理行政復(fù)議案件的工作人員。《行政復(fù)議法實(shí)施條例》規(guī)定，各級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)“依照有關(guān)規(guī)定配備、充實(shí)、調(diào)劑專職行政復(fù)議人員，保證行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的辦案能力與工作任務(wù)相適應(yīng)”。在這里，法律對(duì)行政復(fù)議人員的要求只有兩條:一是專職，二是能力。但是，從實(shí)踐中看，僅有這兩條要求還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。還應(yīng)當(dāng)在職業(yè)化方面做出新的規(guī)定。所謂“職業(yè)化”，就是從業(yè)人員的專業(yè)化，行業(yè)化，是對(duì)從事某一職業(yè)的條件、資格、待遇、福利、晉升、身份保障、工作保障等事項(xiàng)予以法定化的管理模式。實(shí)施行政復(fù)議人員職業(yè)化，有利于解決當(dāng)前我國(guó)行政復(fù)議人員數(shù)量不足、質(zhì)量不高、隊(duì)伍不穩(wěn)、專業(yè)化不強(qiáng)的問題。
首先，職業(yè)化有利于吸引人才，穩(wěn)定隊(duì)伍。當(dāng)前，從事行政復(fù)議工作的基層法制機(jī)構(gòu)，地位和作用總體上來看還處于不穩(wěn)定狀態(tài)，責(zé)、權(quán)、利不固定，在某些領(lǐng)導(dǎo)眼中還是一個(gè)“說起來重要，做起來不要”的可有可無(wú)的單位。相比于其他單位，法制機(jī)構(gòu)工作人員的工作條件、福利待遇、晉升機(jī)會(huì)相對(duì)較差，人心思動(dòng)是一種普遍現(xiàn)象。很難想象在這樣一種氛圍中會(huì)有人安下心來研究業(yè)務(wù)并把這一工作當(dāng)做事業(yè)來做，更不用說做一輩子了。因此，只有實(shí)施職業(yè)化，用法律手段固化行政復(fù)議人員的職權(quán)、待遇、晉升渠道，才能收攏人心，吸引人才，穩(wěn)定隊(duì)伍。
其次，職業(yè)化有利于保證能力水平。如果實(shí)施行政復(fù)議人員職業(yè)化，必然要實(shí)施全國(guó)統(tǒng)一的資格資質(zhì)制度。這樣，復(fù)議人員的門檻必然提高，比如，要有大學(xué)以上的學(xué)歷，通過全國(guó)統(tǒng)一的相關(guān)考試，甚至可以基于行政復(fù)議的特殊性，要求有一定年限的機(jī)關(guān)工作經(jīng)歷，等等。這樣就能夠保證行政復(fù)議人員的基本素質(zhì)。同時(shí)，進(jìn)入這一行業(yè)后，每年或一定的期限內(nèi)要參加相應(yīng)的在職培訓(xùn)，更主要的是，職業(yè)化以后，行政復(fù)議人員沒有了待遇、晉升等后顧之憂，崗位也穩(wěn)定下來，就可以安下心來鉆研業(yè)務(wù)，能力水平必然能夠有所保證。
再次，職業(yè)化有利于保障案件審理的客觀公正性。行政復(fù)議人員職業(yè)化以后，基于行政關(guān)系而對(duì)機(jī)關(guān)首長(zhǎng)的人身依附關(guān)系將大大減弱，“以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”的要求將得到更好的落實(shí)。實(shí)施職業(yè)化后，相關(guān)法律必然要對(duì)行政復(fù)議人員的獨(dú)立辦案提出更高的程序性要求，這也有利于保障案件審理的客觀公正性。特別是職業(yè)化以后，行政復(fù)議人員的能力水平將有很大的提高，對(duì)事實(shí)的認(rèn)定和法律的適用將更加準(zhǔn)確，因水平有限而導(dǎo)致的錯(cuò)案和失誤將大大減少，也必然提高行政復(fù)議的辦案質(zhì)量，保障行政復(fù)議的公正性和公信力。
綜上，實(shí)施職業(yè)化是穩(wěn)定行政復(fù)議人員隊(duì)伍、提高業(yè)務(wù)能力水平的有效措施，在行政復(fù)議法修訂時(shí)，應(yīng)當(dāng)將行政復(fù)議人員職業(yè)化的要求納入法律規(guī)定之中，并責(zé)成國(guó)務(wù)院主管部門做出細(xì)化的規(guī)定。（本文作者：張曉晴單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院）