行政復議審理形式的探新范文
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（一）開展行政復議審理模式改革，是落實黨中央和國務院關于完善行政復議制度要求的重要舉措
⑦2006年10月，黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中明確提出，要完善行政復議制度。2009年2月，國務委員兼國務院秘書長馬凱在全國行政復議工作經驗暨“雙先”、“雙優”表彰大會上也明確要求：“努力創新行政復議制度體制機制。認真落實中央關于健全行政復議體制的有關要求，深入研究、積極穩妥的推動行政復議體制改革；要以提高行政復議的權威性、專業性和公信力為目標，努力形成政府主導、專業保障、社會參與的工作體制”
（二）開展行政復議審理模式改革，是提高行政復議辦案質量和社會公信力的現實需要
傳統的“行政審批式”的復議審理方式具有單向封閉的程序弊端，制約了行政復議辦案質量和公信力的提升，亟須一種新的審理模式彌補目前行政復議法實施過程中存在的制度缺陷，消除群眾對通過復議途徑解決行政爭議的疑慮，引導群眾更多地通過行政復議途徑合法、理性地表達訴求。
（三）開展行政復議審理模式改革，是優化復議資源配置、充分發揮復議功能的重要途徑
行政復議資源與工作任務的“倒掛”現象，是掣肘復議功能充分發揮的重要瓶頸。在現行行政管理體制框架內，要有效整合分散的復議資源，使有限的復議資源發揮最大功效，必須從根源上對復議審理模式進行改革，通過制度的優化促進復議功能的整體釋放，將行政復議真正打造成法治政府的“助推器”、和諧社會的“減壓閥”。
行政復議審理模式的重新構建
（一）基本模式：行政復議委員會試點的實證分析
縱覽包括試點較為成功的北京、哈爾濱等城市的工作方案，盡管在某些環節上存有一定的差異，但均基本根據國務院法制辦通知要求實施。⑧各試點城市工作方案的內容主要包括：1.行政復議委員會的功能定位及主要職責。行政復議委員會是政府復議工作的議決機構，主要負責政府及所屬部門復議案件的處理，對復議工作中的疑難問題進行研究。2.行政復議委員會的組織形式。建立政府主導、專業保障、社會參與的行政復議工作機制。行政復議委員會由主任委員、副主任委員和一般委員組成。主任委員由本級政府一把手擔任，副主任委員由本級政府分管法制工作的領導、法制機構負責人等擔任，一般委員由經遴選的專職復議人員和專業人士、專家學者等外部人員擔任。行政復議委員會下設辦公室（復委辦），與復議機構合署辦公，具體負責受理、審查復議案件以及復議委員會的其他日常工作。3.行政復議委員會的運行機制。行政復議委員會審議復議案件實行“統一受理、集中審查、分別決定”的運作方式。由復委辦統一受理依法應由政府及所屬部門受理的復議申請，所屬部門不再單獨受理。復議委員會采取案件調查權與議決權相分離的方式，即復委辦具體調查行政復議事項，委員會委員集體表決復議裁決。參會委員由復議辦指定。
（二）仲裁制度對完善復議審理模式的借鑒
在我國，法律意義上的仲裁制度已有近20年的歷史⑨，隨著改革開放和經濟社會的高速發展，仲裁制度在探索和改良中也日臻成熟。作為一種公正高效的救濟方式，仲裁的很多理念定位和制度設計對完善復議審理模式有著積極的借鑒意義。
1.功能定位：監督+救濟。理念是實踐的先導，理念的偏差直接左右制度設計的走向。對復議功能的準確定位，直接影響到整個復議制度的架構以及功能的發揮。現行復議制度的架構，大多是建立在內部監督的功能定位之上的，譬如內設的復議機構、書面化的審理方式、復議機關作被告等等，⑩無不體現出強烈的監督機制的價值取向。隨著理論研討的深入和具體實踐的拓展，“內部監督”的功能定位逐漸成為影響復議制度完善的桎梏，輯訛輥對其進行反思已經成為改良復議模式的首要任務。
筆者認為，仲裁制度“準司法化”的功能定位，在研究完善復議模式時值得我們借鑒。仲裁在機構設置上具有獨立性，裁決主體上具有中立性，審理程序上具有對抗性。而當前復議制度面臨的最大困境———公信力和權威性的缺失，其主要癥結正是復議機構缺乏相對超脫的地位以及審理程序的嚴重行政化，仲裁的功能定位及相關審理制度，完全可以作為行政復議自我改良的一種路徑選擇。事實上對復議制度“監督+救濟”的準司法化的定位正獲得越來越多的認同。但需要特別強調的是，“行政復議制度司法化不等于照搬司法程序。‘化’只是一種趨勢。行政復議制度司法化改革，不能簡單的理解為照搬司法程序。如果這樣，行政復議的改革可能既得不到司法程序所追求的公平，又失去了行政復議制度本來應該具有的效率優勢。”
2.組織形式：中立+專業。保障復議機構的相對獨立性，是改革復議審理模式的核心環節。當前復議機構是隸屬于各級人民政府和行政職能部門的內部組織，按照行政首長負責制和通常的行政管理制度運行，難以保證案件審查的獨立性，同時缺乏保障復議活動不受非法干預的制度屏障。反觀《仲裁法》第十條、第十四條規定，仲裁委員會可以在直轄市和省、自治區人民政府所在地的市設立，也可以根據需要在其他設區的市設立，不按行政區劃層層設立。仲裁委員會獨立于行政機關，與行政機關沒有隸屬關系。仲裁委員會之間也沒有隸屬關系。筆者認為，上述規定是仲裁委員會保持超脫地位的制度依托，可以為復議制度的探索和改革提供有益啟迪。基于復議制度天生的行政屬性，其不可能完全脫離行政體系自立門戶，但仲裁制度中蘊含的保持中立裁判立場的價值預設，無疑為我們改革復議審理模式———建立行政復議委員會提供了實證根基。縱觀現行復議委員會的各種模式，其核心內容基本可歸結為以下兩點：一是為彰顯復議組織中立權威，吸收外部委員參與案件議決；二是為有效整合復議資源，推行相對集中行政復議權。
上述內容，在《仲裁法》中均可找到對應的理念支撐和制度體認。此外，需要特別提及的是，從仲裁制度的發展來看，聘任高素質的仲裁員是其高效運行的最基本保障。而各地復議委員會試點的最大亮點，也正是廣泛吸收社會專業人士參與復議權力的行使。因此，外部委員的作用能否充分發揮，是決定試點工作成敗之關鍵。必須在制度上為外部委員有效參與復議工作提供支持，其重點如下：
（1）保證外部委員數量。規定復議委員會委員中外部委員的最低比例，如不少于委員總數的2/3。
（2）優化委員參與方式。在聽證員和審查會議組成人員的確定上，可以借鑒《仲裁法》關于仲裁庭的組成以當事人選定為原則，仲裁委員會主任指定為例外的規定。輳訛輥復議委員會將聘任委員設置名冊，供當事人自主選擇。如審查會議由9名以上單數委員組成時，可由復議雙方各選定3或4名，其余由復議辦主任指定，以充分體現復議程序的公開和民主。
（3）保障委員議決權利。與聘任仲裁員一樣，外部委員可以直接參與復議案件聽證和議決，與常任委員享有同等表決權。復議委員會審查會議采用少數服從多數的表決方式形成裁決意見。
3.制度設計：公正+高效。
（1）建立復議人員準入機制。粗略梳理仲裁制度的發展歷程，我們可以窺探其快速發展的清晰脈絡，即《仲裁法》對聘任仲裁員素質的嚴格要求。同樣，建立高標準的復議人員準入門檻，也是有效激活復議功能的治本之策。筆者認為，具體可以分為兩個方面：一是對專職復議人員實行資格管理。專職復議人員必須具備公務員身份，同時應當通過國家司法考試或省級以上政府法制機構組織的資格認證，以確保復議人員的專業素養；二是對于公開聘任的外部委員設立嚴格準入條件。具體可以借鑒《仲裁法》第十三條對聘任仲裁員的規定：①道德品質上，要求必須品行端正，公道正派；②專業素質上，要求是具有豐富工作經驗的法律專業人士或具備一定法律知識的其他行業具有副高以上職稱的專業人員。
（2）明確嚴格科學的回避制度。回避制度是現代仲裁訴訟程序普遍確立的一項基礎制度，其理論根源可以追溯至“自然公正理論”任何人不得擔任自己為當事人的案件的裁判者，否則由他主持進行的訴訟活動不具備法律效力的基本要求。公正產生信賴，信賴促進公正。行政復議要贏得社會的普遍“信賴”，必須建立嚴格科學的回避制度。借鑒《仲裁法》及相關法律救濟制度規定，在具體程序設計上須重點明確：①應當回避的法定情形。必須在確定“利害關系”為回避條件的前提下詳細列舉若干常見形式，如《仲裁法》第三十四條規定：一是本案當事人或者當事人、人的近親屬；二是與本案當事人、人有其他關系，可能影響公正仲裁等情形。②違反回避所作裁決的效力。違反回避規定屬于嚴重程序違法行為，應當賦予相對人撤銷在此基礎上所作裁決之權利。
（3）完善分類制宜的聽證制度。開庭是仲裁的必經程序，也是當事人有效行使陳述申辯權利的制度保障。行政復議法中缺乏類似的抗辯機制，使人容易對行政復議產生暗箱操作的感官印象。聽證程序的建立和實施，可以有效紓解復議制度承受的信任危機。在具體程序構建時，應當合理兼顧公正和效率的要求，采取多元化的審查模式。一是要發揮行政復議高效便民的制度優勢，對事實清楚、爭議不大的案件，采取書面審查方式；對疑難復雜、爭議較大，需通過審查會議議決的案件，一律公開舉行聽證。
復議聽證員應當與審查會議委員的人選一致，確保參與案件議決的委員能夠親歷聽證程序，全面直觀地了解爭議全貌，避免審者不斷、斷者不審，確保辦案質量和效果。
結語：
行政復議改革之路肩鴻任鉅上文僅是以選取的行政復議亟須改良的幾項制度為藍本作了簡要剖析，以期管中窺豹，探尋復議審理制度的發展脈絡和完善路徑。通過深入分析仲裁制度的理念和制度精髓，或許也可以為復議委員會的下一步走向指點迷津。例如，在復議委員會的組織形式上，條件成熟的情況下可以借鑒仲裁委員會的設置形式，跨越現有行政區劃的制約，在全國不以行政區劃為依據劃定若干區域設立復議委員會（如法院系統的海事法院等專門法院），以自己的名義集中審查該區域內的行政爭議，從根本上杜絕地方政府或部門對復議裁決的不當干涉。獨立的復議機構與涉案的行政主體之間沒有利害關系，也沒有自己的利益，容易體現公正公平公開原則，有利于提高辦案效率和質量，實現公平與效率的高度統一。
作者：陳國利單位：安徽省馬鞍山市政府法制辦