行政法輔助原則內(nèi)涵研究范文
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2003年《行政許可法》第13條首次將“輔助原則”引入我國。隨后,2004年國務(wù)院的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》第6條亦規(guī)定了類似的內(nèi)容。至此,輔助原則的內(nèi)涵從行政許可領(lǐng)域擴(kuò)展到整個(gè)行政管理領(lǐng)域。由此可見,輔助原則作為我國行政法的基本原則已經(jīng)被確立起來。
輔助原則(thePrincipleofSubsidiary)又稱為“從屬原則”、“補(bǔ)充性原則”或者“輔從原則”,是一種規(guī)范社會(huì)組織的基本原則。簡而言之是指在一個(gè)社會(huì)里直接影響人民生活的決定,原則上應(yīng)由最接近個(gè)人的小單位來做,只有在其處理得不夠好時(shí),才由大單位接手加以協(xié)助。這一原則的實(shí)行是在維持足夠效率的前提下,確保政策推行的低成本以及公民權(quán)利實(shí)現(xiàn)的自主性,同時(shí)輔助原則為解決個(gè)人、社區(qū)、組織和國家的關(guān)系提供了理性的秩序指引。
具有現(xiàn)代意義的輔助原則產(chǎn)生于20世紀(jì)羅馬天主教廷的寺院法(CanonLaw)。天主教教義中輔助原則的鼻祖———阿奎那強(qiáng)調(diào)個(gè)人自由和行動(dòng)自由的重要性,但同時(shí)認(rèn)為集體行為的目標(biāo)應(yīng)該設(shè)定在更高層次上,因?yàn)閭€(gè)人自身是無法達(dá)到那些目標(biāo)的。因此,國家應(yīng)該為個(gè)人生活的發(fā)展和改善作出努力[1]。1931年教宗庇護(hù)十一世(PiusⅪ,1857-1939年)為紀(jì)念《新事物通諭》頒布40周年而宣告的《四十年通諭》,“褫奪個(gè)人憑自己的創(chuàng)意、用自己的辦法所能夠做到的事情,將之移轉(zhuǎn)給某個(gè)群體去做是不合法的,同樣,將下一級(jí)或較小群體能做的事情移轉(zhuǎn)給上一級(jí)或較大群體承攬也是不公正的,同時(shí)也嚴(yán)重?fù)p害和攪亂了社會(huì)秩序。一切社會(huì)實(shí)體都應(yīng)當(dāng)輔助屬于社會(huì)整體的成員,而不是吞并它們,也不是摧毀它們。”[2]
德國行政法學(xué)者厄斯特·福斯多夫(ErnstForsthoff)于1959年在其《服務(wù)行政的法律問題》一文中重新梳理了輔助原則,提出生存照顧的輔助理論,認(rèn)為行政權(quán)不是人民福祉的“惟一提供者”,應(yīng)由調(diào)和性的“中間團(tuán)體”發(fā)揮“社會(huì)之力”來解決成員的生存照顧問題,國家則應(yīng)是一種補(bǔ)充功能。此外,德國憲法學(xué)者彼德斯(Peters)也指出,這種國家追求、實(shí)現(xiàn)公益的行為,必須在社會(huì)的個(gè)人,憑自己的努力,都無法獲得利益,也因此使公益無法獲得時(shí),方得為之,故是一種“次要性”的“補(bǔ)助性質(zhì)”的“輔助行為”。[3]
現(xiàn)代的輔助原則始終強(qiáng)調(diào)一種理念,國家或者政府僅為社會(huì)共同利益行使權(quán)力,對于公民可以自行完成的事項(xiàng),國家或者政府應(yīng)當(dāng)給予充分的尊重,以保證公民個(gè)人發(fā)展的多樣性,并為民主的實(shí)現(xiàn)提供充足的空間。
由于在處理組織與個(gè)體關(guān)系時(shí)所體現(xiàn)出的豐富內(nèi)涵和極具延展性的特點(diǎn),輔助原則走出了內(nèi)國法的范疇,成為解決歐盟組織內(nèi)部諸多矛盾的指引旗。
二、輔助原則在歐盟的實(shí)踐
歐洲各國以經(jīng)濟(jì)聯(lián)合和構(gòu)建共同市場的口號(hào)為先導(dǎo),至歐洲憲法的推行,一路走來,不斷遭遇挫折與停滯,特別是歐盟成員國與歐盟組織在主權(quán)權(quán)力的過渡問題上的矛盾日益凸現(xiàn)。其中,以丹麥對《馬斯特里赫特條約》的否認(rèn)為典型代表。歐盟成員國對歐盟的依賴逐漸加劇的同時(shí),又在防止國家主權(quán)的過多讓渡使歐盟成為超國家集權(quán)組織。此時(shí),輔助原則成為處理民族國家主權(quán)與超國家機(jī)構(gòu)權(quán)力之間矛盾的指導(dǎo)規(guī)范。
19世紀(jì)70年代中期,輔助原則思想就已經(jīng)被引進(jìn)歐洲共同體,但是1991年達(dá)成的《馬斯特里赫特條約》(《歐洲聯(lián)盟條約》)才首次載入輔助原則,并以條約的形式確定了輔助原則在歐盟的法律地位。該條約序言規(guī)定,“決心繼續(xù)推動(dòng)建立歐洲人民間日益緊密的聯(lián)盟進(jìn)程,并在聯(lián)盟內(nèi)根據(jù)輔助原則盡可能由靠近公民層次做出決定”;第5條規(guī)定,“共同體應(yīng)在本條約授予的權(quán)限內(nèi),根據(jù)本條約規(guī)定的目標(biāo)開展活動(dòng)。在非共同體專屬權(quán)限的領(lǐng)域,應(yīng)依據(jù)輔助原則,只有在擬議中的行動(dòng)目標(biāo)成員國沒有充分能力予以完成,而出于擬議中的行動(dòng)的規(guī)模和效果的原因,共同體能更好地完成時(shí),才由共同體采取行動(dòng)。共同體的任何行動(dòng)都不應(yīng)超越完成本條約的目標(biāo)所必須的限度。”
之后的《阿姆斯特丹條約》對《馬斯特里赫特條約》進(jìn)行修改,在所附屬的《關(guān)于適用輔助原則和比例適度原則的議定書》中,就該原則適用條件與方式予以一些更細(xì)化的規(guī)定和解釋。2003年《歐洲憲法》草案規(guī)定了輔助原則:那些未劃入專有權(quán)能的領(lǐng)域內(nèi),只有當(dāng)、且僅在所欲采取之行動(dòng)的目標(biāo)無法由成員國———不管中央層級(jí)還是地區(qū)或地方層級(jí)———充分地實(shí)現(xiàn),相反,基于所提議的行動(dòng)規(guī)模或效果,可在聯(lián)盟層級(jí)更好實(shí)現(xiàn)時(shí),聯(lián)盟才可采取行動(dòng)。至此,輔助原則成為歐盟憲法的核心原則。
(一)輔助原則在歐盟的適用范圍
輔助原則在歐盟實(shí)施的主要目的在于調(diào)節(jié)成員國與歐盟之間的權(quán)力關(guān)系。從這個(gè)意義上說,輔助原則僅適用于歐盟與成員國分享或并存的權(quán)力領(lǐng)域。對于專屬權(quán)和并存權(quán)的規(guī)定,條約的締結(jié)者們基于多種原因一直采取“模糊哲學(xué)”,在歐盟的各項(xiàng)條約中均沒有規(guī)定專屬權(quán)和并存權(quán)的劃分界限,直到《歐盟憲法條約》的制定。
《歐洲憲法條約》在總結(jié)歐盟半個(gè)多世紀(jì)實(shí)踐的基礎(chǔ)上,首次對歐盟的共享權(quán)能范圍進(jìn)行了列舉[4]。1、內(nèi)部市場;2、憲法條約第三部分確定的社會(huì)政策;3、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和地方聯(lián)結(jié);4、農(nóng)業(yè)和漁業(yè)(除海洋生物資源維護(hù)之外);5、環(huán)境;6、消費(fèi)者保護(hù);7、交通運(yùn)輸;8、跨歐網(wǎng)絡(luò);9、能源;10、自由、安全與正義領(lǐng)域;11、公共健康事項(xiàng)中的公共安全關(guān)切。
此外,憲法條約還分別就以下兩個(gè)領(lǐng)域的共享權(quán)能做出了規(guī)定:一是在研究、技術(shù)開發(fā)和空間領(lǐng)域:歐盟在不妨礙成員國行使權(quán)力的情況下享有開展各項(xiàng)活動(dòng),尤其是確立和實(shí)施各種計(jì)劃的權(quán)能;二是在對外發(fā)展合作與人道主義援助領(lǐng)域:歐盟在不阻止成員國行使自己權(quán)力的情況下有權(quán)開展各種活動(dòng)和采取共同政策。
(二)輔助原則的適用標(biāo)準(zhǔn)
1.目的平衡標(biāo)準(zhǔn)
提案的實(shí)行是依靠成員國采取行動(dòng)還是由歐盟統(tǒng)一采取措施,衡量的標(biāo)準(zhǔn)之一是采取行動(dòng)或措施的方式或手段應(yīng)與預(yù)期的目的保持平衡。
2.比較效率標(biāo)準(zhǔn)
效率是輔助原則適用時(shí)進(jìn)行綜合考量的重要標(biāo)準(zhǔn)。通常情況下,由最靠近公民的主體作出的決定是最具有效率的。因此,一般的事項(xiàng),應(yīng)由成員國自己采取措施予以解決。但對于一些跨國性質(zhì)的提案,或者由成員國單獨(dú)行動(dòng)會(huì)損害其他成員國利益的情況下,應(yīng)由歐盟統(tǒng)一協(xié)調(diào),采取必要行動(dòng),以達(dá)到以較高的效率完成提案預(yù)期目標(biāo)的目的。
3.增值標(biāo)準(zhǔn)
歐盟組織采取行動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)之一是“與成員國相比能帶來明顯的好處”,即增值的標(biāo)準(zhǔn)。
(三)輔助原則的適用程序
1997年《阿姆斯特丹條約》附加的《關(guān)于輔助原則與比例原則適用的議定書》規(guī)定,適用輔助原則,委員會(huì)可以采取以下措施:
1.咨詢并公開
除了特別緊急或機(jī)密的情況下,歐洲委員會(huì)在提出立法提案之前應(yīng)當(dāng)進(jìn)行廣泛的咨詢和協(xié)商,使歐盟立法在各成員國中有可能遇到的障礙,提前到立法之前來加以解決并在適當(dāng)?shù)那闆r下對咨詢情況予以公開。
2.論證(舉證)
歐洲委員會(huì)對立法提案同輔助原則的內(nèi)在聯(lián)系的合理性進(jìn)行論證。例如,與成員國的行動(dòng)相比,歐盟的行動(dòng)規(guī)模和效果,能否更好地達(dá)到特定的目標(biāo)。一方面,從成員國的角度看其行動(dòng)的手段(如財(cái)政手段、中央或地方立法等)是否奏效,然后再評(píng)估歐盟行動(dòng)的效果(如規(guī)模、跨國性、緊急狀態(tài)、不作為的后果等)是否比成員國的相應(yīng)行動(dòng)更好。必要時(shí),提案中所負(fù)的理由說明應(yīng)包括此項(xiàng)合理性的具體內(nèi)容。
3.縮減費(fèi)用
委員會(huì)應(yīng)考慮提案的必要性,并在保證實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的情況下盡可能地使行政費(fèi)用得到縮減以使歐盟內(nèi)部不同發(fā)展程度的成員國均能達(dá)到提案確定的目標(biāo)。
4.提交年度報(bào)告
委員會(huì)向歐洲理事會(huì)、歐洲議會(huì)提交關(guān)于輔助原則實(shí)施情況的年度報(bào)告,同時(shí)交送地區(qū)委員會(huì)和經(jīng)濟(jì)與社會(huì)委員會(huì)。
除此之外,歐洲理事會(huì)對委員會(huì)的立法提案是否符合輔助原則進(jìn)行審查,并將所持立場通知?dú)W洲議會(huì),并說明理由。
從輔助原則產(chǎn)生發(fā)展的過程,到輔助原則在歐盟中所體現(xiàn)的重要作用,可以看出,輔助原則是個(gè)內(nèi)涵及其豐富,具有持續(xù)發(fā)展性的基本原則。
三、輔助原則的涵義解析
輔助原則先由德國行政法學(xué)者福斯多夫提出,在德國、日本等國得到應(yīng)用,后又載入《馬斯特里赫特約》,為解決歐盟與其成員國的關(guān)系提供了相應(yīng)的規(guī)范。至此,輔助原則的內(nèi)涵已經(jīng)突破了羅馬教廷寺院法的范疇,得到了極大地發(fā)展。主要包括:從國家和社會(huì)的角度,是指較大的社會(huì)共同體只能執(zhí)行較小的社會(huì)共同體不能執(zhí)行的職能和任務(wù)。包括1、在處理國家、社會(huì)、公民的關(guān)系方面,公民個(gè)人能夠獨(dú)立承擔(dān)的事務(wù),國家應(yīng)當(dāng)由個(gè)人承擔(dān)。國家的作用是社會(huì)的補(bǔ)充,限于公民不能自行處理的事務(wù)。2、在處理國家中央與地方任務(wù)的分配和權(quán)限劃分方面,應(yīng)當(dāng)以地方行政為中心,下級(jí)政府能夠完成的事務(wù),由下級(jí)政府獨(dú)立承擔(dān)。國家行政是地方行政的補(bǔ)充和輔助。
從經(jīng)濟(jì)行政法的角度,輔助原則是指在處理國家干預(yù)與市場之間的關(guān)系上應(yīng)當(dāng)以市場“這只看不見的手”為主,尊重市場規(guī)律,國家只在市場失靈的情況下進(jìn)行干預(yù),國家的職能是市場的補(bǔ)充。
從成員國和共同體的角度,各成員國有充分能力能夠完成既定目標(biāo)的,共同體不應(yīng)采取行動(dòng)。只有在各成員國獨(dú)立承擔(dān)有難度或成本高昂時(shí),共同體才能采取行動(dòng)。而且,共同體采取的行動(dòng)不能超出法定范圍。
筆者認(rèn)為,輔助原則從產(chǎn)生到發(fā)展,從內(nèi)國法到成為解決歐盟組織內(nèi)部矛盾的基本原則,很重要的原因在于輔助原則具有別的理論不可比擬的優(yōu)越性。
1.個(gè)人權(quán)利責(zé)任的優(yōu)先性
輔助原則的精神在于以個(gè)人為主體,尊重個(gè)體的自主與責(zé)任。社會(huì)必須給個(gè)人更多的保護(hù),用以保障個(gè)人權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。輔助原則包容差異,認(rèn)為應(yīng)讓每個(gè)個(gè)體或組織可以依據(jù)自身?xiàng)l件與特性,謀求各種可能的解決問題的方法,而不必強(qiáng)求以一致性的方式為之。而保障個(gè)人自由便意味著限制國家等公權(quán)力的干預(yù)空間。
2.效率優(yōu)先性
效率是衡量是否適用輔助原則的標(biāo)準(zhǔn)之一。在關(guān)于公民個(gè)人權(quán)利實(shí)現(xiàn)方面,顯然公民對自己選擇的行為方式更具有積極性。與此類似,地方政府對本地方事務(wù)的決策往往是最符合地方特點(diǎn)和情況的。從這個(gè)意義上說,低層級(jí)主體的行動(dòng)選擇應(yīng)當(dāng)是最符合效率性,成本也最低。這種情況下,國家應(yīng)當(dāng)減少干預(yù),盡量保證各主體行動(dòng)的自主性。但是,輔助并不等于放任。在跨越多個(gè)主體的決策中,各個(gè)主體可能因?yàn)樽陨砝娴仍蚺懦鉀Q策的推行。這時(shí),國家必須給予必要的干預(yù),以保證決策實(shí)現(xiàn)的高效性。
3.基本內(nèi)涵的雙向性、博弈性
輔助原則的基本的內(nèi)涵以高層級(jí)主體是否積極干預(yù)為標(biāo)準(zhǔn),可以分為消極和積極兩個(gè)方面:就消極方面而言,輔助性原則意味著對于公民個(gè)人或較小的下位組織能夠勝任的事項(xiàng),社會(huì)或較大的上位組織就不應(yīng)當(dāng)干預(yù),而應(yīng)集中于指導(dǎo)、監(jiān)督或約束等方面的專屬職能;就積極方面而言,對于個(gè)人或較小的下位組織無力解決的領(lǐng)域,社會(huì)、國家或較大的上位組織不能坐等公益受到侵害,而應(yīng)當(dāng)積極協(xié)助,必要的時(shí)候則可以親力親為以保障公民權(quán)利以及社會(huì)目標(biāo)的確實(shí)實(shí)現(xiàn)。
低層次組織希望獲得更多的自由和空間,以多種方式來滿足自身的需求,但在財(cái)政、物資等方面又一定程度地依賴高層次組織。而從權(quán)力發(fā)展的自然狀態(tài)來說,權(quán)力是以集中、控制為特征的。一方面,高層次組織天然的傾向于對低層次組織的控制;另一方面,高層次組織又必須克制這種傾向,以保證民主這一社會(huì)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。所以,輔助原則的實(shí)行始終貫穿著不同層級(jí)權(quán)力(利)主體的斗爭和博弈。
4.適用范圍靈活性
輔助原則是與國家的實(shí)際情況、社會(huì)的發(fā)展程度、公民的權(quán)利意識(shí)聯(lián)系較為緊密的一項(xiàng)彈性的組織原則。它的適用范圍受著國家社會(huì)發(fā)展過程中不同元素的制約,一勞永逸地劃分高層級(jí)組織與低層級(jí)組織或者國家與公民的權(quán)力(利)比重和界限是不現(xiàn)實(shí)的。是否適用輔助原則要根據(jù)具體事項(xiàng)的預(yù)期目的來進(jìn)行,高層級(jí)組織可以在權(quán)限范圍內(nèi)進(jìn)行擴(kuò)展,同時(shí),當(dāng)高層級(jí)組織的行為被證明不再有必要時(shí),則應(yīng)受到限制或被宣布中止。所以,輔助原則適用具有靈活能動(dòng)的特點(diǎn)。
5.判斷標(biāo)準(zhǔn)及程序的復(fù)雜性
低層級(jí)組織可以獨(dú)立完成的事項(xiàng),高層級(jí)組織不應(yīng)干預(yù);對其不能獨(dú)立完成的事項(xiàng),高層級(jí)組織不能給予放任,應(yīng)給予及時(shí)恰當(dāng)干預(yù)。但相關(guān)事項(xiàng)是否可以被獨(dú)立完成,完成的程度和時(shí)間如何,何時(shí)給予干預(yù),采取何種方式予以干預(yù),這些問題應(yīng)當(dāng)如何判斷,由誰判斷,運(yùn)用何種程序判斷。以上種種無不體現(xiàn)出一定的復(fù)雜性。
6.宏觀非正式性
與傳統(tǒng)的統(tǒng)治概念所包含的權(quán)力、管理、僵化、正式等內(nèi)涵相對比,輔助原則更強(qiáng)調(diào)治理理念,強(qiáng)調(diào)的價(jià)值取向是權(quán)威、服務(wù)、靈活和非正式。在制度設(shè)計(jì)上表現(xiàn)為不同層級(jí)的利益團(tuán)體的代表能在一定制度框架內(nèi)討價(jià)還價(jià)、協(xié)商與合理競爭,而不是官僚制中的命令統(tǒng)治。例如,歐盟委員會(huì)認(rèn)為,立法措施應(yīng)基于兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn):一是有關(guān)領(lǐng)域統(tǒng)一規(guī)范的重要性,特別是需要法律規(guī)定非歧視和確定性的情況;二是有關(guān)領(lǐng)域的技術(shù)復(fù)雜程度需要適當(dāng)?shù)牧⒎ù胧σ陨蟽蓚€(gè)領(lǐng)域之外的事項(xiàng),歐盟應(yīng)根據(jù)輔助原則采取非立法措施:建議、相互承認(rèn)、協(xié)調(diào)、財(cái)政援助、合作計(jì)劃等等。即使非要采取立法措施,輔助原則要求歐盟的立法主要起到框架的作用,成員國國內(nèi)措施有成員國自行配置。
四、結(jié)語
輔助原則被確立為我國行政法的基本原則后,對于輔助原則內(nèi)涵的解析,只是進(jìn)一步剖析和適用輔助原則的第一步。要使輔助原則對我國行政法的各個(gè)方面產(chǎn)生積極的作用,還需要其他諸多方面的配套措施和基礎(chǔ)環(huán)境予以支持。比如:需要立法確定行政權(quán)力適用的基本范圍,需要各級(jí)行政機(jī)關(guān)認(rèn)識(shí)到公權(quán)力輔助性的本質(zhì),需要加強(qiáng)非政府組織即社會(huì)自治組織的建設(shè),使之成為介于公民和政府之間的中間環(huán)節(jié),改變“公民———政府”的二元極端結(jié)構(gòu),使“公民———社會(huì)自治組織———政府”這一穩(wěn)固的三維結(jié)構(gòu)成為社會(huì)生活、政治生活的常態(tài)等等。
