內(nèi)部行政法現(xiàn)狀及對策研究范文

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一、問題的提出

信用是經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展和有序運(yùn)行的重要基礎(chǔ)。信用滑坡尤其是政府信用缺失必將對經(jīng)濟(jì)社會(huì)的和諧發(fā)展構(gòu)成巨大的障礙。為了有效治理我國信用環(huán)境，打造信用社會(huì)，我國已于20世紀(jì)80年代末正式啟動(dòng)了社會(huì)信用體系建設(shè)。但種種跡象表明，我國治理社會(huì)信用環(huán)境的任務(wù)依然十分艱巨。筆者開展的一項(xiàng)書面問卷調(diào)查顯示，82.95％的答題者認(rèn)為，我國地方政府及一些政府部門存在著比較嚴(yán)重的失信行為；85.98％的答題者認(rèn)為，我國最亟須重點(diǎn)解決的信用問題是地方政府及政府部門的失信問題；91.97％的答題者認(rèn)為，應(yīng)將治理地方政府及政府部門的失信作為我國社會(huì)信用體系建設(shè)的重點(diǎn)。該項(xiàng)調(diào)查一定程度上反映出我國一些地方政府及政府部門存在著較為嚴(yán)重的失信行為。而有膽識的專家學(xué)者則進(jìn)一步從理論上揭示出政府失信的類型，并將政府失信歸結(jié)為行政規(guī)則隨意多變、行政行為暗箱操作、行政執(zhí)法方式簡單粗暴以及政府工作人員道德失范等四種形態(tài)。政府失信引發(fā)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)危機(jī)，重傷社會(huì)信用體系大廈，危害至深。因此，規(guī)制政府行為，防治政府失信，構(gòu)建良好的政府信用，客觀上已經(jīng)成為我國社會(huì)信用體系建設(shè)必須重點(diǎn)加以研究解決的一項(xiàng)緊迫課題。本文試圖從內(nèi)部行政法視角對該項(xiàng)課題展開深入系統(tǒng)的研究與探討。

二、構(gòu)建政府信用亟須引入內(nèi)部行政法規(guī)制

從理論上說，政府信用是社會(huì)信用的重要內(nèi)核。依信用主體結(jié)構(gòu)分析，社會(huì)信用一般都由政府信用、企業(yè)信用和個(gè)人信用組成。由于政府作為國家公共權(quán)力機(jī)關(guān)，既是民眾利益的集中代表者，又是公共意志的體現(xiàn)者和執(zhí)行者；既是社會(huì)生活的組織者和領(lǐng)導(dǎo)者，又是公共關(guān)系的協(xié)調(diào)者和設(shè)計(jì)者，因此，政府信用對社會(huì)信用總是起著至關(guān)重要的、全局整體性的引領(lǐng)和導(dǎo)向作用。常言道：“民以吏為師”。政府若帶頭遵守諾言、講信用，則可給公民和社會(huì)組織帶來良好的示范效應(yīng)；反之，政府無信，公民和社會(huì)組織也會(huì)競相效尤，失信行為將受到強(qiáng)化激勵(lì)，從而會(huì)對整個(gè)社會(huì)信用產(chǎn)生極強(qiáng)的侵蝕與惡劣的傳導(dǎo)作用。它損害的不僅是個(gè)人或部分人的利益，也不僅是政府的信用形象，而可能會(huì)導(dǎo)致整個(gè)社會(huì)陷入信用危機(jī)的惡性循環(huán)中，成為社會(huì)信用惡化的“催化劑”。此外，政府失信會(huì)嚴(yán)重摧毀政府的公信力，大幅降低社會(huì)公眾對政府的信任度，必然引發(fā)政府權(quán)力的合法性危機(jī)，從而動(dòng)搖政府統(tǒng)治的基礎(chǔ)，加大“政府失靈”。從這個(gè)意義上說，政府信用的滑坡乃至喪失是產(chǎn)生社會(huì)信用危機(jī)的根本原因。因此，在轉(zhuǎn)型社會(huì)背景下，切實(shí)加強(qiáng)社會(huì)信用體系建設(shè)，必須堅(jiān)持以防治政府失信、鑄造政府信用為重點(diǎn)，充分發(fā)揮政府信用在社會(huì)信用建設(shè)中的無可替代的示范激勵(lì)作用。基于政府及政府部門擁有和掌控著豐富的行政權(quán)力與行政資源，屬于典型的行政法主體，所以防治政府失信，規(guī)制政府行為，打造誠信政府，行政法理應(yīng)承擔(dān)起義不容辭的使命。然而，在探究如何通過行政法構(gòu)建政府信用這一問題時(shí)，人們更多關(guān)注的是以立法和司法技術(shù)為中心的外部行政法，即寄希望于外部行政法的完善來確保行政權(quán)力在誠實(shí)守信的原則下運(yùn)作，而內(nèi)部行政法在其中的作用卻沒有得到足夠的關(guān)注。這一點(diǎn)與我國行政法學(xué)研究所采取的外部視角是一脈相承的。

內(nèi)部行政法是指包括綱領(lǐng)性的行政文獻(xiàn)、行政機(jī)關(guān)的辦事規(guī)則、行政機(jī)關(guān)公文規(guī)則以及行政自我約束的規(guī)則等多種形態(tài)的行政法規(guī)范，它和外部行政法一樣，各有其獨(dú)特的優(yōu)勢和主要的適用范圍，也有各自的功能性不足，二者共同構(gòu)成完整的行政法體系，對規(guī)制政府行為，防治政府失信，構(gòu)建政府信用發(fā)揮著不可或缺與不可替代的積極功能與作用，因而在忽略或者否定內(nèi)部行政法的同時(shí)提升政府信用的觀點(diǎn)和做法在邏輯上是難以自洽的，在實(shí)踐中也極不利于行政法整體功能的發(fā)揮。筆者試圖以對政府信用內(nèi)涵的解讀為基點(diǎn)，詳細(xì)分析內(nèi)部行政法在構(gòu)建政府信用過程中的重大功能、價(jià)值與意義。

以理論的視角觀之，公眾與政府之間是一種以行政權(quán)為中心的委托———關(guān)系，公眾將行政權(quán)交由政府行使，同時(shí)希望獲得政府所提供的用以維持其利益的各種公共產(chǎn)品。因而，政府信用就表現(xiàn)為作為人的行政機(jī)關(guān)履行契約的程度，亦即政府實(shí)現(xiàn)自身目標(biāo)和承諾的程度。然而，毋庸置疑的是，無論是政府自身目標(biāo)的達(dá)成還是承諾的兌現(xiàn)，均需以一定的行政行為為紐帶，因此，在一定意義上政府信用可以化約為“政府的行政行為所產(chǎn)生的影響和后果在社會(huì)組織和民眾中所形成的一種心理和輿論反映”。

這也就是說，行政行為成為了人們評價(jià)政府信用的介質(zhì)，即當(dāng)行政行為能夠滿足“善治”要求時(shí)，政府的信用度就高；反之，政府的信用度則會(huì)相應(yīng)降低。既然政府信用水平的高低主要是通過行政行為反映出來的，那么構(gòu)建政府信用自然也應(yīng)當(dāng)以此為中心展開。在筆者看來，內(nèi)部行政法在構(gòu)建政府信用過程中至少具有如下兩方面的功能與作用：第一方面，內(nèi)部行政法通過助成合理行政而打造信用政府。毫無疑問，對于政府信用而言，合法性與合理性仍然是人們對行政行為的最基本要求，其中合法性主要對應(yīng)的是外部行政法，合理性主要對應(yīng)的是內(nèi)部行政法。正如美國法學(xué)家布魯斯·維曼教授所指出的，內(nèi)部行政法和外部行政法是行政法的兩個(gè)同心圓，“在內(nèi)圓中，內(nèi)部行政法處理行政適當(dāng)與不適當(dāng)問題；在外圓中,外部行政法關(guān)注的是合法行政與非法行政的問題”。

內(nèi)部行政法對行政行為合理性的助成主要是通過如細(xì)化和量化行政權(quán)尤其是自由裁量權(quán)的運(yùn)作標(biāo)準(zhǔn)而實(shí)現(xiàn)。行政機(jī)關(guān)通過裁量基準(zhǔn)這種內(nèi)部行政法形式將自由裁量權(quán)予以適度的格次化，彌補(bǔ)基于模糊的立法授權(quán)而導(dǎo)致裁量權(quán)的過寬，限縮裁量權(quán)行使的空間，具有將立法控制具體化的功能，從而防止行政裁量中可能出現(xiàn)的“同案異判”和違反平等對待而造成的對政府信用的損害，有效地實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的自我約束。第二方面，內(nèi)部行政法通過預(yù)防和糾正行政的不良后果而打造信用政府。一個(gè)信用度高的政府不是一個(gè)從來不犯錯(cuò)誤的政府，但絕對應(yīng)當(dāng)是一個(gè)能有效預(yù)防并及時(shí)糾正錯(cuò)誤的政府。而相對于外部行政法而言，內(nèi)部行政法在預(yù)防和糾正政府錯(cuò)誤方面具有先天的優(yōu)勢。

這種優(yōu)勢來源于內(nèi)部行政法生發(fā)于行政系統(tǒng)自身這一特點(diǎn)。無論外部行政法怎么發(fā)達(dá)，在現(xiàn)代復(fù)雜行政背景下，它均難以到達(dá)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部、行政職權(quán)細(xì)節(jié)、行政行為末端以及行政執(zhí)法者內(nèi)心，而且行政領(lǐng)域的技術(shù)性、政策性越強(qiáng)，外部行政法規(guī)制的有效性就越低。而行政機(jī)關(guān)熟悉權(quán)力的運(yùn)作規(guī)律及其可能產(chǎn)生錯(cuò)誤的各個(gè)細(xì)節(jié)，由它制定內(nèi)部行政法來預(yù)防和糾正錯(cuò)誤，顯然更具有針對性，能彌補(bǔ)外部行政法的不足。戴維斯教授在論證應(yīng)當(dāng)通過內(nèi)部行政法闡釋法律時(shí)也秉持類似理由：由行政機(jī)關(guān)制定規(guī)則以闡明法律“之所以更有價(jià)值，是因?yàn)闊o法指望立法機(jī)關(guān)提供必需的闡明。立法者及其職員指導(dǎo)自身的局限性，他們知道自己不適于規(guī)劃詳盡的方案，而且他們知道行政官員及其職員更合適，因?yàn)楹笳呖梢栽谟邢薜念I(lǐng)域內(nèi)連續(xù)工作很長的時(shí)間”。鑒于政府信用與內(nèi)部行政法之間客觀存在的上述這種內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，或者說內(nèi)部行政法對于防治政府行為失信具有某種獨(dú)特的功能或優(yōu)勢，筆者認(rèn)為，優(yōu)化政府行為，防治政府失信，打造信用政府，亟須引入內(nèi)部行政法規(guī)制。如果內(nèi)部行政法規(guī)范和制度缺位，僅僅單純依賴外部行政法是很難產(chǎn)生有效規(guī)制政府行為、防范和抑制政府行為失信的良好效果的；唯有外部行政法與內(nèi)部行政法規(guī)制雙管齊下，才有可能在防治政府失信和構(gòu)建誠信政府方面獲得理想的功效。

三、提升政府信用的內(nèi)部行政法對策研究

政府信用的構(gòu)建與提升是一項(xiàng)龐大的社會(huì)系統(tǒng)工程。堅(jiān)持用合理的法律制度安排來防范和抑制政府失信行為的大量發(fā)生是社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期強(qiáng)化政府信用建設(shè)至關(guān)重要的一環(huán)。鑒于目前我國行政實(shí)踐中極易發(fā)生行政規(guī)則隨意多變、行政行為暗箱操作、行政執(zhí)法方式簡單粗暴以及政府工作人員道德失范等四種類型的政府失信行為的實(shí)際現(xiàn)狀，我們認(rèn)為，引入內(nèi)部行政法防治政府失信，進(jìn)而有效提升政府信用的對策研究，自然亦應(yīng)牢牢抓住上述四個(gè)切入點(diǎn)。

（一）規(guī)制政府行政規(guī)則任意多變的內(nèi)部行政法對策

行政規(guī)則是實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部管理的一種重要手段，是指“上級行政機(jī)關(guān)向下級行政機(jī)關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)對下屬工作人員的一般———抽象的命令，或者針對行政機(jī)關(guān)內(nèi)部秩序，或者針對業(yè)務(wù)性的行政活動(dòng)”。行政規(guī)則的根據(jù)是上級行政機(jī)關(guān)的組織指揮權(quán)和命令權(quán)，即行政層級所形成的隸屬性關(guān)系是行政規(guī)則的正當(dāng)性基礎(chǔ)。在一般情況下，只要行政規(guī)則的組織或個(gè)人不違背憲法和組織法的授權(quán)范圍，行政部門的行政規(guī)則就不需要有法律的明文依據(jù)，在尊重法律優(yōu)越的界限內(nèi)，享有相當(dāng)程度的自由，即便存在著某些不適當(dāng)，也不會(huì)像外部行政法規(guī)范那樣產(chǎn)生所謂的“法律問題”。如果在行政規(guī)則的運(yùn)用上出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)反復(fù)無常的現(xiàn)象，這對政府信用必然是一種極大的損害；相反，如果政府能夠自覺遵守其所制定的行政規(guī)則，使行政相對方能夠?qū)Υ诵纬赡撤N信賴，那么對于誠信政府的構(gòu)造亦會(huì)產(chǎn)生良好效果。

然而在現(xiàn)實(shí)生活中，地方政府及政府部門朝令夕改，隨意變更其行政規(guī)則的現(xiàn)象是普遍而大量存在的。這種行政規(guī)則缺少穩(wěn)定性與連續(xù)性的現(xiàn)象嚴(yán)重?fù)p害政府信用，必須予以法律規(guī)則。從內(nèi)部行政法的視角來說，其可行的方法主要有三種。其一，直接將行政規(guī)則納入可訴范圍，形成對政府行政規(guī)則任意多變行為的外在強(qiáng)制。當(dāng)因行政規(guī)則不適當(dāng)?shù)淖儎?dòng)導(dǎo)致行政相對方權(quán)益的損害時(shí)，行政相對方可以以此直接向人民法院提起訴訟，要求撤銷行政機(jī)關(guān)不適當(dāng)?shù)母淖冃姓?guī)則的決定，并賠償由此產(chǎn)生的損失。這一制度安排對于防范和抑制現(xiàn)實(shí)行政實(shí)踐中極易發(fā)生的行政規(guī)則任意多變的政府失信行為無疑是十分必要的。誠然，這一解決途徑需要依賴外部行政法的改變，即只有通過《行政訴訟法》的修改，將行政規(guī)則納入行政訴訟的受案范圍才能實(shí)現(xiàn)。盡管這一改變和改革的難度很大，但直接將部分重要行政規(guī)則納入可訴范圍的做法，至少可以在某種程度上發(fā)揮其規(guī)制政府行政規(guī)則任意多變的功效，是在構(gòu)建政府信用、防治政府失信過程中值得極力加以呼吁和推進(jìn)的。其二，建立并實(shí)施行政慣例制度，使行政主體權(quán)力的運(yùn)作形成一種作繭自縛的約束力。用內(nèi)部行政法的形式賦予行政規(guī)則以慣例的做法為德國學(xué)者所創(chuàng)造。在德國，“行政規(guī)則通過穩(wěn)定的適用確立了平等對待的行政慣例，據(jù)此約束行政機(jī)關(guān)自身。除非具有客觀理由，不得同等情況不同對待（所謂的行政自我拘束）。行政機(jī)關(guān)在具體案件中無正當(dāng)理由偏離穩(wěn)定的、為行政規(guī)則確立的行政慣例，構(gòu)成違法平等原則”。

在我國行政法制實(shí)踐中，已有地方開始了探索建立行政慣例制度的嘗試。例如，遼寧省政府法制辦在《關(guān)于規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)工作的實(shí)施意見》中確立了行政處罰先例制度，并將先例作為復(fù)議機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)處理行政糾紛的重要參考依據(jù)。可以肯定，隨著我國行政慣例制度的逐步建立與實(shí)施，自然會(huì)對政府朝令夕改、行政規(guī)則任意多變的行為起到某種程度的抑制作用。誠然，行政慣例制度的確立是一個(gè)逐步推進(jìn)的過程，筆者認(rèn)為，有條件地區(qū)的行政機(jī)關(guān)可以在某些典型性執(zhí)法領(lǐng)域如城管、工商、拆遷等先行設(shè)立并實(shí)施此項(xiàng)制度，藉此規(guī)制政府失信行為，提高政府的誠信度。其三，賦予行政規(guī)則以信賴保護(hù)的效力，籍此壓抑政府行政規(guī)則任意多變的行為。主張從合法預(yù)期或信賴保護(hù)理論角度對政府行政規(guī)則進(jìn)行考量是我國部分學(xué)者的觀點(diǎn)。論者指出：“行政法的任務(wù)本來就是要同時(shí)推進(jìn)與實(shí)現(xiàn)一系列價(jià)值，其中，甚至有很多事可能會(huì)彼此發(fā)生沖突的價(jià)值。比如，合法預(yù)期與行政自由裁量不受拘束原則就是一對矛盾……對合法預(yù)期的保護(hù)實(shí)質(zhì)上并不會(huì)約束行政自由裁量權(quán)的行使，只要有著充分的公共利益的理由，行政機(jī)關(guān)改變初衷的行為并不會(huì)實(shí)質(zhì)性地受到法院的責(zé)難，只是視個(gè)案情況在程序上或者損失賠償上給予相對人一定的救濟(jì)。”

該說意指行政機(jī)關(guān)的行政細(xì)則一旦公布，便在行政主體與行政相對方之間形成了某種信賴關(guān)系，在一般情況下，行政機(jī)關(guān)必須遵守；為了公共利益的需要，可以作出適當(dāng)改變，但必須賠償或補(bǔ)償行政相對方由此產(chǎn)生的損失。筆者認(rèn)為，賦予行政規(guī)則以信賴保護(hù)的效力，對于防止行政機(jī)關(guān)在運(yùn)用行政規(guī)則上的出爾反爾，以取信于民，增加行政相對方對行政機(jī)關(guān)的信任，均不失為一條構(gòu)筑政府與公民之間良好互動(dòng)關(guān)系的制度路徑。

（二）規(guī)制政府行政權(quán)力暗箱操作的內(nèi)部行政法對策

在行政信息嚴(yán)重閉鎖的政治生態(tài)環(huán)境下，政府很難兌現(xiàn)“權(quán)為民所用”的承諾。司空見慣的行政權(quán)力暗箱操作，必然不斷蠶食和摧毀政府的公信力。防治行政權(quán)力暗箱操作的政府失信行為，亟須借助內(nèi)部行政法的力量來大力推進(jìn)政府信息的公開。政治學(xué)教授克勞斯·奧弗指出，公民信任政府必須能夠“知道制度的全部含義和正當(dāng)理由，使‘我’這個(gè)參與的觀察者可以決定我如何能將信任給予他人”。這意味著行政公開、透明和陽光運(yùn)作是有效規(guī)范政府行為、遏制政府失信并不斷提升政府信用的前提。沒有健全的信息公開制度，政府和公眾之間的溝通無法建立，公眾對政府的監(jiān)督無法實(shí)施，政府和公眾之間的信任也就無從談起。“在民主的社會(huì)，公眾有知道和被告知政府在做什么以及為什么要那樣做的基本權(quán)利。保密是具有腐蝕性的，它與民主的價(jià)值背道而馳，并且制約了民主的進(jìn)程。它是建立在治理和被治理者之間互不信任的基礎(chǔ)之上的。同時(shí)，它又使互不信任更加惡化。”

為此，現(xiàn)代各國均將政府信息公開作為一個(gè)十分重要的問題予以對待，其中最為典型的是美國所創(chuàng)立的信息公開法律體系，包括《情報(bào)自由法》、《陽光下的政府法》、《聯(lián)邦咨詢委員會(huì)法》、《隱私權(quán)法》等法律。在我國，信息公開的主要推動(dòng)者既不是權(quán)力機(jī)關(guān)，也不是司法機(jī)關(guān)，而是行政機(jī)關(guān)自身，即主要通過行政機(jī)關(guān)制定法規(guī)、規(guī)章以及行政規(guī)范性文件的方式來實(shí)現(xiàn)，屬于內(nèi)部行政法的范疇。盡管在不久的將來有可能由全國人大制定出統(tǒng)一的《行政信息公開法》，以外部行政法的方式來推動(dòng)行政公開，打造“陽光行政”，但我們認(rèn)為法律永遠(yuǎn)不可能規(guī)范所有偶然情況和不測事件，必定為下級行政機(jī)關(guān)留下自由裁量的空間。“由于對制度的機(jī)會(huì)主義的違反或破壞以及它們的自我保存機(jī)制，（法律）規(guī)則無法處置經(jīng)常存在的機(jī)會(huì)和動(dòng)機(jī)。眾所周知，契約和市場競爭都是不完全的，這一點(diǎn)同樣適用于法律和立憲政體。”這意味著，單憑外部行政法很難徹底解決政府行政權(quán)力暗箱操作問題，要真正達(dá)到“陽光行政”的理想境界，仍須充分發(fā)揮內(nèi)部行政法的積極功能與作用。以我國目前的信息公開規(guī)則體系為例，盡管國務(wù)院制定的《政府信息公開條例》和幾個(gè)省級政府制定的相關(guān)規(guī)章試圖詳盡地列舉出行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)公開信息的范圍，但毋庸置疑，其所列舉的僅僅是政府應(yīng)當(dāng)或者可以公開的信息中的一部分，必須為下級機(jī)關(guān)或部門以內(nèi)部行政法的形式細(xì)化、擴(kuò)充和完善信息公開的范圍留下制度空間。例如《湖南省實(shí)施<中華人民共和國政府信息公開條例>辦法》第六條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)各自職責(zé)和條例規(guī)定，界定主動(dòng)公開政府信息的具體范圍，編制、公布并及時(shí)更新政府信息公開目錄指南。政府信息公開目錄和指南的編排應(yīng)當(dāng)科學(xué)合理，便于查閱。上級行政機(jī)關(guān)對下級行政機(jī)關(guān)政府信息公開目錄和指南的編制工作加強(qiáng)指導(dǎo)和檢查。”

行政法治的實(shí)踐表明，內(nèi)部行政法在信息公開中扮演著十分重要的角色，而且我們有理由相信，當(dāng)內(nèi)部行政法所規(guī)定的政府信息公開的范圍越大、越明確，程序越便民、越可操作時(shí)，政府行政權(quán)力的行使便越能獲得有效的監(jiān)督，從而越能對防治政府失信，提升政府信用產(chǎn)生不可替代的作用。

（三）規(guī)制政府行政粗暴執(zhí)法的內(nèi)部行政法對策

我國現(xiàn)行的政法體制模式，決定了我國作為行政主體的政府同時(shí)又扮演著極其重要的行政執(zhí)法者角色。在政府履行行政執(zhí)法職能的過程中，我們不時(shí)可以看到各種粗暴執(zhí)法現(xiàn)象的發(fā)生。粗暴執(zhí)法是一種典型的政府失信行為，必將嚴(yán)重毀損政府信用。此類政府失信行為的發(fā)生，自有其主觀和客觀兩大方面的原因：在主觀上，與執(zhí)法者權(quán)力觀念相關(guān)。“權(quán)力觀念是某一時(shí)期行政權(quán)運(yùn)作模式選擇的支配性要素”。依政治學(xué)的基本原理，權(quán)力觀念所要解決的是權(quán)力由誰授予、為誰服務(wù)、對誰負(fù)責(zé)等基本問題。從發(fā)展形態(tài)上說，我國權(quán)力觀念正經(jīng)歷著權(quán)力本位向責(zé)任本位、從政治上的主從關(guān)系向行政上的主從關(guān)系的轉(zhuǎn)變，但由于受到傳統(tǒng)觀念的制約，現(xiàn)實(shí)中執(zhí)法者視權(quán)力為本身之物、視公民合理要求為“刁民”行為的觀念依然存在，粗暴對待行政相對方的行為仍時(shí)有發(fā)生。在客觀上，粗暴執(zhí)法與執(zhí)法者能力低下相關(guān)。如果執(zhí)法者將手段與目的之間的關(guān)系作了簡單化處理，不能根據(jù)客觀行政場景的變化而實(shí)施與之相適應(yīng)的執(zhí)法方式，那么粗暴執(zhí)法的出現(xiàn)便是自然而然的。無論是主觀還是客觀原因造成的粗暴執(zhí)法現(xiàn)象泛濫，均將嚴(yán)重影響政府形象，從而將降低社會(huì)組織和公眾對政府行政能力和行政信譽(yù)的評價(jià)。因此，務(wù)必采取行之有效的措施堅(jiān)決遏止粗暴執(zhí)法行為的發(fā)生。筆者認(rèn)為，為了順利實(shí)現(xiàn)行政管理，某些強(qiáng)制手段的運(yùn)用固然必不可少，但若使之成為主要甚至是唯一的行政行為方式，則勢必會(huì)引起相對方的反感和抵觸，亦與我們當(dāng)前所構(gòu)建的誠信政府的內(nèi)在精神相背離。這就意味著，應(yīng)當(dāng)將協(xié)商、激勵(lì)、建議等柔性的更為人性化的執(zhí)法方式即非強(qiáng)制行政方式引入行政管理當(dāng)中，以回應(yīng)建設(shè)誠信政府的要求。以行政指導(dǎo)、行政合同、行政資助、行政信息提供等為主要表現(xiàn)形式的非強(qiáng)制行政行為，相對于強(qiáng)制性行政行為，具有如下特點(diǎn)：第一，行為主體雙方權(quán)利、義務(wù)內(nèi)容的協(xié)商性。第二，行為主體雙方權(quán)利、義務(wù)的非對應(yīng)性。第三，行為主體意志的雙向互動(dòng)性。傳統(tǒng)行政行為理論認(rèn)為，行政行為具有單方性特征；在非強(qiáng)制行政場合，行政主體的意志不再具有絕對的正統(tǒng)性，行政相對方的意志和利益受到了法律的同等尊重和認(rèn)真對待。第四，行為的自覺履行性。一般說來，非強(qiáng)制行政行為缺乏一般行政行為所具有的法律上的執(zhí)行力，其主要依靠行政相對方的自覺、自愿產(chǎn)生作用。因此，非強(qiáng)制行政行為的成立與實(shí)現(xiàn)，必須以行政相對方的充分理解和配合為條件，而相對方的理解和配合又是建立在對政府行為的信賴基礎(chǔ)之上的；反過來，非強(qiáng)制行政行為也易于得到行政相對方的信賴，因?yàn)榉菑?qiáng)制行政行為尊重了行政相對方的意愿，而且容易使行政相對方感知、領(lǐng)受到行政主體對其自身的關(guān)懷，減少了其與行政主體之間的隔閡與對抗。基于非強(qiáng)制行政行為對政府誠信建設(shè)具有特殊的積極意義，我們主張，但凡可以通過合同、協(xié)商、指導(dǎo)、獎(jiǎng)勵(lì)、調(diào)解、扶助等實(shí)現(xiàn)執(zhí)法目標(biāo)的，行政主體就不應(yīng)當(dāng)采用簡單粗暴的強(qiáng)制方式。雖然非強(qiáng)制行政行為易于在政府與公眾之間建立信賴關(guān)系，雖然它不像強(qiáng)制行政行為那樣直接影響行政相對方的權(quán)利義務(wù)，但仍需將之納入行政法的調(diào)整和規(guī)范的范圍。否則，仍能間接影響行政相對方的權(quán)利、義務(wù)，并發(fā)生行政主體違法、侵權(quán)或者失職的問題，如脅迫行政相對方接受錯(cuò)誤的指導(dǎo)、強(qiáng)制對方接受合同中的“霸王”條款等。從實(shí)踐情況來看，非強(qiáng)制行政行為的立法規(guī)制程度相對較低，我國外部行政立法中目前只有《湖南省行政程序規(guī)定》有關(guān)于行政合同、行政指導(dǎo)、行政調(diào)解的程序性規(guī)定，更高級別的立法規(guī)定尚未出現(xiàn)，即便是行政法十分發(fā)達(dá)的西方諸國亦是如此。迄今為止，世界各國對非強(qiáng)制行政行為的規(guī)范主要依賴的是行政機(jī)關(guān)所制定的內(nèi)部行政法，即通過內(nèi)部行政法確保非強(qiáng)制行政行為的實(shí)踐在規(guī)則的軌道上進(jìn)行。以行政指導(dǎo)最為成熟的日本為例。在日本法學(xué)界和實(shí)務(wù)界看來，行政指導(dǎo)是事實(shí)行為，無論是根據(jù)侵害保留的原則，還是依據(jù)權(quán)力保留的原則，行政指導(dǎo)均不需要法律根據(jù)，但如果由此認(rèn)為行政指導(dǎo)不許接受任何規(guī)制，那恐怕是錯(cuò)誤的，其與權(quán)力性行政行為相比只不過是規(guī)制依據(jù)不同罷了。在日本行政指導(dǎo)制度化最為完善的建筑和土地開發(fā)領(lǐng)域，“通常是基于地方公共團(tuán)體所策劃制定的建筑指導(dǎo)或者土地開發(fā)綱要而展開的。這些指導(dǎo)綱要的策劃制定者是地方公共團(tuán)體的首長，而其形式卻不是《地方自治法》上的正規(guī)法形式，即不采取規(guī)則的形式，在這種意義上，不具有法規(guī)的性質(zhì)，而具有作為行政指導(dǎo)基準(zhǔn)的行政規(guī)則的性質(zhì)”。

可見，堅(jiān)持以內(nèi)部行政法規(guī)制政府的非強(qiáng)制行政方式，既可以最大限度地減少政府行政粗暴執(zhí)法失信現(xiàn)象的發(fā)生，也可以有效規(guī)避因過度濫用非強(qiáng)制行政方式給政府信用所帶來的負(fù)面沖擊。為有效防范政府失信和提升政府信用計(jì)，有必要進(jìn)一步建立健全促進(jìn)并規(guī)制政府非強(qiáng)制行政行為的內(nèi)部行政立法。

（四）規(guī)制政府工作人員道德失范的內(nèi)部行政法對策

政府失信的另一典型表現(xiàn)是政府工作人員的道德失范。從可觀察的角度看，政府行政人員倫理道德失范主要表現(xiàn)為權(quán)力宰割法律和理性，私利吞噬公益和道德。很顯然，行政人員道德失范對誠信政府建設(shè)具有致命的傷害性。防治政府工作人員道德失范，無疑需要不斷強(qiáng)化其倫理道德建設(shè)。行政人的雙重身份決定了其既要具備普通社會(huì)成員的一般倫理道德，又要具備作為公共行政承擔(dān)者的職業(yè)倫理道德。盡管這兩種不同的倫理道德在適用主體、發(fā)生作用的方式以及評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等方面均存在較大的差異，但二者事實(shí)上都能對行政人的行為選擇起到至關(guān)重要的導(dǎo)向作用。從行政倫理道德與行政權(quán)力的關(guān)系來說，其所關(guān)注的是公共行政主體如何恰當(dāng)?shù)匦惺构矙?quán)力以及利用所掌握的公共權(quán)力合理地調(diào)節(jié)社會(huì)中各種利益關(guān)系的問題，因此在本質(zhì)上，行政倫理道德的基本問題依然是權(quán)力和利益的關(guān)系問題，即行政倫理建設(shè)所意欲達(dá)致的價(jià)值目標(biāo)乃是通過培養(yǎng)和完善行政人的人格進(jìn)而實(shí)現(xiàn)行政管理活動(dòng)的合法化與科學(xué)化。可見防治政府工作人員道德失范，迫切需要我們不斷強(qiáng)化對行政人的一般倫理與職業(yè)倫理道德教育。然而我們必須深刻地認(rèn)識到，行政人員道德失范不僅僅是，也不應(yīng)當(dāng)是一個(gè)單純的倫理問題，對此問題的解決既需要有職業(yè)倫理的培育，更需要有相應(yīng)制度的完善。如從內(nèi)部行政法的角度來看，筆者認(rèn)為我國亟待進(jìn)一步加強(qiáng)和完善以下制度，以充分發(fā)揮其在防止政府失信，構(gòu)建信用政府中的積極功能與作用。

第一，執(zhí)法情況報(bào)告制度。執(zhí)法情況報(bào)告能夠給人們提供清晰的、可理解的又具有相關(guān)意義的信息，它一方面可以滿足上級機(jī)關(guān)對下級機(jī)關(guān)及本級具體執(zhí)法部門的辦案活動(dòng)和貫徹執(zhí)行法律、法規(guī)情況的了解，另一方面又是上級機(jī)關(guān)幫助下級機(jī)關(guān)改善執(zhí)法軟環(huán)境，提高執(zhí)法質(zhì)量和行政效能的重要依據(jù)。可見建立和實(shí)施行政執(zhí)法情況報(bào)告制度，對于防范和克服政府機(jī)關(guān)中行政執(zhí)法人員的道德失范行為具有至關(guān)重要的作用。基此，各級政府應(yīng)當(dāng)盡快建立起完備的行政執(zhí)法報(bào)告制度。目前，我國大部分政府機(jī)關(guān)尚未建立起該項(xiàng)制度。盡管有的政府機(jī)關(guān)在制定相關(guān)規(guī)則時(shí)規(guī)定了類似的報(bào)告制度，但仍對報(bào)告內(nèi)容的范圍是什么這一核心的問題缺乏足夠的關(guān)注。報(bào)告內(nèi)容如何是報(bào)告能否有效的關(guān)鍵。如果行政機(jī)關(guān)提供的報(bào)告內(nèi)容不夠全面，那么上級政府就很難真正了解行政執(zhí)法的實(shí)際狀況，因而既不可能形成有效監(jiān)督，也不可能為下級執(zhí)法提供可靠的指導(dǎo)。如果不加區(qū)分地要求與此相關(guān)的任何信息都必須上報(bào)，那將既會(huì)給行政執(zhí)法機(jī)關(guān)增加不適當(dāng)?shù)呢?fù)擔(dān)，又會(huì)造成一些不必要的浪費(fèi)。據(jù)此，報(bào)告內(nèi)容的全面性并非要求所有信息都應(yīng)當(dāng)包含在報(bào)告中，而是指那些直接影響或決定執(zhí)法質(zhì)量的重要信息應(yīng)當(dāng)詳細(xì)呈報(bào)。至于由誰來決定哪些信息是重要的，這是一個(gè)技術(shù)性問題。筆者以為，對于某一行政區(qū)域內(nèi)執(zhí)法實(shí)施情況報(bào)告的整體規(guī)定，可由本行政區(qū)的政府法制部門來規(guī)定；對于某一特定執(zhí)法部門的執(zhí)法實(shí)施報(bào)告，可由本行政區(qū)的相應(yīng)政府職能部門來規(guī)定。總之，應(yīng)當(dāng)通過建立健全政府行政執(zhí)法情況報(bào)告制度來努力矯治行政執(zhí)法過程中極易發(fā)生的行政人員道德失范行為。第二，內(nèi)部審核監(jiān)督制度。內(nèi)部審核監(jiān)督既可能發(fā)生在有隸屬關(guān)系的上下級行政機(jī)關(guān)之間，也可能發(fā)生在無隸屬關(guān)系的行政機(jī)關(guān)之間。前者體現(xiàn)的是行政系統(tǒng)內(nèi)部的層級監(jiān)督，后者體現(xiàn)的是系統(tǒng)內(nèi)部不同行政機(jī)關(guān)之間的協(xié)作、配合與制約。當(dāng)審核監(jiān)督是在上級與下級之間進(jìn)行時(shí)，進(jìn)行審核的機(jī)關(guān)可以對案件采取閱卷審查方式進(jìn)行，就案件的事實(shí)是否清楚，證據(jù)是否確鑿、充分，定性是否準(zhǔn)確，處理意見是否適當(dāng)，適用法律是否正確，程序是否合法，法律文書是否規(guī)范、完備等內(nèi)容進(jìn)行審核，保障案件質(zhì)量。當(dāng)監(jiān)督審核是在不具有隸屬關(guān)系的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行時(shí)，其主要適用于行政協(xié)助與多階段行政行為。這兩類行為有一個(gè)基本共同點(diǎn)，即行政機(jī)關(guān)作出某一行政行為必須有其他機(jī)關(guān)的參與或配合才能促成。因此，與之不存在隸屬關(guān)系的行政機(jī)關(guān)在協(xié)助、參與或同意該行政機(jī)關(guān)的行為時(shí)，就可以對該行政機(jī)關(guān)的行為進(jìn)行一定程度的審核監(jiān)督，并在某些情況可以拒絕、否定該行為，從而在事實(shí)上使那些在合法性、適當(dāng)性等方面存在問題的行政執(zhí)法行為不能成立或發(fā)生預(yù)期的效果。第三，檢查制度。檢查制度是行政機(jī)關(guān)主動(dòng)依職權(quán)對本級或下級機(jī)關(guān)的活動(dòng)進(jìn)行檢查或者評議的制度。在內(nèi)容上，檢查制度既包括法律、法規(guī)的執(zhí)行情況的檢查，尤其是該行政領(lǐng)域中新頒布的法律、法規(guī)的執(zhí)行情況，應(yīng)當(dāng)是檢查的重點(diǎn)，也包括執(zhí)法工作情況的檢查。在形式上，檢查制度可以通過聽取匯報(bào)、召開座談會(huì)、查閱執(zhí)法卷宗以及走訪相對方等多種渠道，采取現(xiàn)場檢查、重點(diǎn)抽查和普遍檢查等多種形式進(jìn)行。在檢查效果上，對于檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，應(yīng)當(dāng)以書面報(bào)告的形式分析原因并提出解決辦法，報(bào)上一級行政機(jī)關(guān)。特別對于社會(huì)反映強(qiáng)烈的帶有普遍性、傾向性的問題，必須組織有關(guān)部門進(jìn)行專項(xiàng)調(diào)查，在全面收集資料、信息之后寫出調(diào)查報(bào)告，且要從中進(jìn)一步總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，形成有效應(yīng)對此類問題的具體措施或辦法。為了保障檢查效果的實(shí)現(xiàn)，使檢查不流于形式，檢查機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將一年中每次檢查的結(jié)果進(jìn)行匯總、綜合和評價(jià)，并把評價(jià)結(jié)論作為一項(xiàng)重要內(nèi)容與執(zhí)法機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員的年度考核、獎(jiǎng)懲以及福利等緊密結(jié)合起來。第四，內(nèi)部責(zé)任追究制度。職權(quán)總是與職責(zé)相伴隨的，沒有責(zé)任的權(quán)力是特權(quán)。

現(xiàn)代政府是代議制下的責(zé)任政府，是不應(yīng)當(dāng)存在特權(quán)的。行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的責(zé)任就其來源而言，既可能是由外部規(guī)則被動(dòng)強(qiáng)加的，也可能是依內(nèi)部規(guī)則主動(dòng)創(chuàng)設(shè)的，前者屬于外部控制的范疇，而后者則屬于自我約束與自我克制的范疇。內(nèi)部責(zé)任規(guī)則既是行政機(jī)關(guān)對相應(yīng)的外部責(zé)任規(guī)則的轉(zhuǎn)化，也是本組織體系內(nèi)部的實(shí)體性規(guī)則和程序性規(guī)則得以落實(shí)的最有效保障。在筆者看來，完善的內(nèi)部責(zé)任規(guī)則至少應(yīng)當(dāng)包括如下內(nèi)容：第一，應(yīng)予追究責(zé)任的具體范圍，如應(yīng)追究責(zé)任的情形有哪些、在主觀方面是故意或重大過失還是一般意義的過失等等。例如，浙江省民政廳在規(guī)定行政執(zhí)法責(zé)任制實(shí)施方案時(shí)就詳細(xì)列舉了應(yīng)予追究責(zé)任的二十種情形，而主觀方面如何則缺乏規(guī)定；河南省鄭州市人民政府在規(guī)定行政機(jī)關(guān)工作人員責(zé)任時(shí)則是專門針對過錯(cuò)責(zé)任的。第二，責(zé)任追究的權(quán)限和程序，如由哪個(gè)機(jī)關(guān)對違規(guī)者追究責(zé)任、期限如何、被追究者有何權(quán)利等等。在目前，對被追究者權(quán)利的保護(hù)尚不夠重視，很多地方政府在制定其內(nèi)部責(zé)任規(guī)則時(shí)根本就沒有諸如陳述權(quán)、辯解權(quán)、申訴權(quán)等保護(hù)性權(quán)利的規(guī)定。第三，責(zé)任的種類及其救濟(jì)途徑。怎樣的責(zé)任種類設(shè)置才是合理的并無定論，這主要取決于規(guī)則所針對的行政級別、崗位性質(zhì)以及職能專業(yè)化屬性。有學(xué)者認(rèn)為，上述這些制度在一些地方行政實(shí)踐中已經(jīng)形成，但其功效不甚明顯，無法有效防止政府失信行為的發(fā)生。他們于是懷疑甚至否定這些制度的沖擊力。筆者認(rèn)為，這是一個(gè)涉及如何正確評價(jià)上述規(guī)則制度的標(biāo)準(zhǔn)問題。防治行政人員道德失范等失信行為的發(fā)生，涉及整個(gè)行政體制的改革，社會(huì)行政生態(tài)的優(yōu)化，全體公職人員綜合素養(yǎng)的提高以及國家制度體系安排的完善，單憑幾項(xiàng)具體的內(nèi)部行政法對策是很難收到超強(qiáng)奇效的。但這并不意味著建立健全這些制度不重要，恰恰相反，它們正是整個(gè)國家制度體系安排中不可或缺的重要一環(huán)，在規(guī)制政府行為、防治公職行政人員道德失范方面正發(fā)揮著某種程度的正面作用。隨著時(shí)代的發(fā)展和上述諸多條件的逐漸成熟，其防治政府失信行為的正面功能與作用便將與其他制度安排同時(shí)爆發(fā)和凸顯出來。

四、結(jié)語

政府失信的防治與信用政府的構(gòu)建，是一項(xiàng)涉及眾多方面的社會(huì)系統(tǒng)工程。在社會(huì)信用普遍缺失的轉(zhuǎn)軌時(shí)期，抓好該項(xiàng)工程建設(shè)既具有必要性和緊迫性，同時(shí)也具有現(xiàn)實(shí)的可行性。政府失信行為的有效遏止和政府信用的大幅提升，有賴于行政法治建設(shè)的大力推進(jìn)，其中自然也離不開內(nèi)部行政法規(guī)制的引入和強(qiáng)化。我們深信，科學(xué)的內(nèi)部行政法規(guī)則設(shè)計(jì)與相應(yīng)的內(nèi)部行政法制度安排，一定可以在某種程度上收到有效矯治政府行為失信，大幅提升政府信用的良好效果，從而為進(jìn)一步架構(gòu)信用社會(huì)奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。