行政法根本理念制度范文

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行政法是在近代民主法治條件下產(chǎn)生和發(fā)展起來(lái)的一個(gè)年輕法律部門,它伴隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展、行政權(quán)的擴(kuò)張和對(duì)行政權(quán)的控制而繁榮和興盛了起來(lái)。各國(guó)的行政法,從概念、范圍、制度到基本觀念,都存在差異,但并非沒(méi)有規(guī)律可循。如何看待行政法,筆者認(rèn)為注意以下幾點(diǎn)是十分重要的:(1)要有歷史的眼光。一個(gè)國(guó)家的行政法很完備、內(nèi)容充實(shí)而豐富,那絕不會(huì)是一下子發(fā)展起來(lái)的,各種制度也并非同等重要,在形成和發(fā)展過(guò)程中,有的制度更帶有根本性。比如法國(guó),一般認(rèn)為其行政法發(fā)展比較均衡,而且體系完備,然而法國(guó)行政法的發(fā)展基本上是建立在行政法院審判實(shí)踐基礎(chǔ)上的,法國(guó)重要的行政法原則和規(guī)則是通過(guò)判例形成的,因此,對(duì)法國(guó)行政法來(lái)講,各種具體的制度與行政審判制度真是不可同日而語(yǔ),是子母關(guān)系。法國(guó)行政法之所以有今天,行政法院起了根本的作用。正是行政法院對(duì)行政行為的審查和對(duì)公民權(quán)益的保障,才形成了完整而均衡的行政法體系。(2)要看行政法在法治社會(huì)整體中的角色功能。法治并不拒絕社會(huì)發(fā)展,并不拒絕人們對(duì)社會(huì)規(guī)律的認(rèn)識(shí)和利用,法治也并不能解決社會(huì)的所有問(wèn)題。因此,當(dāng)社會(huì)產(chǎn)生需要行政權(quán)介入的問(wèn)題時(shí),行政法必須得通過(guò)法律的授權(quán)給予政府權(quán)力,是否給予和在多大程度上給予政府權(quán)力,首先是一個(gè)社會(huì)認(rèn)識(shí)問(wèn)題,是政治學(xué)和行政學(xué)的問(wèn)題,之所以必須通過(guò)法律來(lái)給予權(quán)力,主要的是因?yàn)樾枰梅蓙?lái)約束權(quán)力。行政法主要解決權(quán)力行使的問(wèn)題,或者以此為核心;行政法參與授權(quán),從本質(zhì)上來(lái)講是被動(dòng)的,是因?yàn)樵谑跈?quán)時(shí)就不能不考慮權(quán)力的約束問(wèn)題。把行政領(lǐng)域的所有任務(wù)都賦予行政法,行政法將不堪重負(fù),也不利于突出發(fā)揮其根本功能——約束權(quán)力。(3)如何評(píng)價(jià)行政法?看一個(gè)國(guó)家的行政法或行政法制,不應(yīng)該簡(jiǎn)單地看其體系是否完備、面面俱到,而是應(yīng)該看在這個(gè)國(guó)家的行政領(lǐng)域中,公民的權(quán)利和利益是否得到切實(shí)充分的保障,政府和人民的關(guān)系是否健康、和諧。只有切合實(shí)際、著實(shí)起作用的制度才是理想中的行政法;建立在本國(guó)實(shí)踐基礎(chǔ)上,力圖解決本國(guó)行政法制中根本問(wèn)題的行政法學(xué),就可以是有水平的行政法學(xué)。用一個(gè)簡(jiǎn)單的標(biāo)準(zhǔn),或者先入為主片面提高其中一個(gè)國(guó)家的行政法觀念、盲目追求體系的完備和均衡,繼而對(duì)他國(guó)的觀念持批評(píng)態(tài)度是不客觀的。(4)行政法因國(guó)而異,但卻有共性的本質(zhì)的東西。概因它面對(duì)的是國(guó)家權(quán)力之一的最活躍的行政權(quán)力,由于權(quán)力本身的特性,在行政法領(lǐng)域,如果行政法不能首先對(duì)行政權(quán)的行使進(jìn)行規(guī)范和約束的話,那什么“平衡”,“服務(wù)”等等,一切都無(wú)從談起。

對(duì)行政法來(lái)講,有些觀念、制度是不可缺少的,它們是行政法的支柱,構(gòu)成行政法本質(zhì)性原理。它們即是:(1)法律支配權(quán)力;(2)分權(quán)與制約;(3)公民的權(quán)利和利益;(4)程序約束;(5)司法審查。下面作簡(jiǎn)單論述:

一、法律支配權(quán)力。這是法治的實(shí)質(zhì)意義所在,法治的核心特征即是對(duì)國(guó)家權(quán)力進(jìn)行法律限制。正如美國(guó)學(xué)者富勒所說(shuō):“法治的實(shí)質(zhì)必然是,在對(duì)公民發(fā)生作用時(shí),政府應(yīng)忠實(shí)地運(yùn)用曾宣布是應(yīng)由公民遵守并決定其權(quán)利義務(wù)的規(guī)則。如果法治不是指這個(gè)意思,那就什么意思都沒(méi)有。”①政治活動(dòng)家們似乎有一種天然的傾向去擴(kuò)展政府活動(dòng)的范圍和規(guī)模,去超越任何可以想象的公共界線,只有受到可強(qiáng)制執(zhí)行的憲法和法律的約束方可休止。“在西方歷史上,從羅馬帝國(guó)一直到洛克以前的英國(guó)和孟德斯鳩時(shí)代的法國(guó),歐洲政治的基本格局是權(quán)力支配法律(至少在公法領(lǐng)域),而17—18世紀(jì)之間所有進(jìn)步的政治理論和實(shí)踐無(wú)非是要把這個(gè)公式顛倒過(guò)來(lái),使法律支配權(quán)力。”②現(xiàn)代法治社會(huì)實(shí)現(xiàn)了這一要求,把權(quán)力置于了憲法和法律之下。“政府如果沒(méi)有憲法就成了一種無(wú)權(quán)的權(quán)力了。”③

沒(méi)有法律支配權(quán)力這一基本理念,就沒(méi)有現(xiàn)代行政法存在的余地。現(xiàn)代行政法無(wú)非是要對(duì)行政權(quán)進(jìn)行規(guī)范和約束,使其為社會(huì)服務(wù)、為保障公民權(quán)益而行使,防止和矯正違法和不當(dāng)行政,對(duì)遭受損害的公民利益進(jìn)行補(bǔ)救。所以,要發(fā)展行政法,必須抱定這一信念,并為此而努力。

二、分權(quán)與制約。法律支配權(quán)力不能自然實(shí)現(xiàn),權(quán)力合一必然導(dǎo)致暴政、置法律于不顧,因此分權(quán)與法治不可分割。“要控制政府無(wú)疑要靠人民,但經(jīng)驗(yàn)教導(dǎo)我們:人類必須有其他的防備方法。”④這種防備方法,顯然不能依靠“”式的群眾運(yùn)動(dòng),首先就是指分權(quán)制衡。

沒(méi)有分權(quán),沒(méi)有獨(dú)立的行政權(quán)和對(duì)行政權(quán)的監(jiān)控,就沒(méi)有現(xiàn)代意義上的行政法,行政法首先要求行政機(jī)關(guān)必須依照憲法和法律來(lái)行使權(quán)力、管理社會(huì);行政機(jī)關(guān)是否依法辦事,最終要受到法院的司法審查。

公民享有的權(quán)利和利益,與國(guó)家權(quán)力性質(zhì)不同,自身無(wú)法直接對(duì)抗國(guó)家權(quán)力,它只能依靠和通過(guò)其它國(guó)家權(quán)力,來(lái)矯正另一國(guó)家權(quán)力,因此政府與人民之間關(guān)系的平衡正是通過(guò)權(quán)力制約這一途徑實(shí)現(xiàn)的,盡管公民在很多情況下具有啟動(dòng)爭(zhēng)議程序的權(quán)力。法治和權(quán)利保障正是通過(guò)國(guó)家權(quán)力在規(guī)則基礎(chǔ)上的競(jìng)爭(zhēng)來(lái)實(shí)現(xiàn)的。

三、權(quán)利或重要利益。公民的權(quán)利和利益是行政權(quán)行使的天然界線,法律規(guī)定的界線就是行政權(quán)應(yīng)該休止的地方。公民的權(quán)利和利益也是規(guī)范和約束行政權(quán)力的目的。如果因?yàn)槟撤N更重要的社會(huì)利益必須犧牲個(gè)別公民的權(quán)利或利益,那至少必須給予公民利益以補(bǔ)償。公民可以利用自己的權(quán)利來(lái)維護(hù)自身的利益,通過(guò)一定的途徑來(lái)對(duì)抗違法或不當(dāng)?shù)男姓袨?用權(quán)利來(lái)約束權(quán)力。比如,公民擁有結(jié)社權(quán)、參加工會(huì)權(quán)等,公民完全可以利用各種社會(huì)團(tuán)體的力量、利用公眾輿論來(lái)約束政府行為。更重要的:公民可以利用法律規(guī)定的各種救濟(jì)途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)自己的權(quán)利,比如通過(guò)行政復(fù)議、行政訴訟和國(guó)家賠償,使自己的權(quán)益得以恢復(fù)。現(xiàn)代一般認(rèn)為,對(duì)權(quán)力的制約有兩種:一種是以國(guó)家權(quán)力制約國(guó)家權(quán)力,一種是以社會(huì)權(quán)力制約國(guó)家權(quán)力,其實(shí)社會(huì)權(quán)力正是在公民享有的各種權(quán)利的基礎(chǔ)上形成和發(fā)展起來(lái)的重要的制約力量。

四、程序約束。是的,程序可以負(fù)載多重價(jià)值,但同樣可以肯定的是程序在針對(duì)權(quán)力行使、促進(jìn)公正方面具有特別重要的意義,所以它的首要價(jià)值體現(xiàn)在行政法上無(wú)非是約束權(quán)力。行政程序法即是為行政機(jī)關(guān)設(shè)置程序性義務(wù),增加相對(duì)人參與行政過(guò)程、提出反對(duì)意見的機(jī)會(huì)(主要指聽證),使行政決定的作出對(duì)當(dāng)事人更加公平、公正,結(jié)論更趨正確。當(dāng)事人的參與同時(shí)體現(xiàn)民主的價(jià)值。行政程序法律化,也必然會(huì)使行政過(guò)程中規(guī)律性的東西定型化,可以減少無(wú)故拖延、重復(fù),從而有利于行政效率的提高,因此,行政程序法也必然涉及到行政效率。作為行政法的制度,它必須首先貫穿約束權(quán)力、保障公正的精神;作為一項(xiàng)具體的社會(huì)制度,它當(dāng)然必須兼顧本領(lǐng)域的其它特殊問(wèn)題,吸收社會(huì)各學(xué)科對(duì)行政程序規(guī)律的認(rèn)識(shí),但是對(duì)行政法或行政法學(xué)來(lái)說(shuō),這種認(rèn)識(shí)絕對(duì)不能取代行政法約束權(quán)力的精神,否則的話,那它就不是或首先不是行政法了。因此,行政程序法具體如何規(guī)定,如何處理好公正與效率的關(guān)系,將在立法時(shí)解決,但作為行政法學(xué),它必須主要著眼于研究如何在行政程序領(lǐng)域來(lái)約束權(quán)力、實(shí)現(xiàn)公正。比如,行政復(fù)議作為一種準(zhǔn)司法制度,對(duì)其程序的公正要求顯然應(yīng)該高于對(duì)純執(zhí)行性行政行為的要求。

五、司法審查。其實(shí),無(wú)論在英美法系,還是大陸法系,司法審查(或稱行政訴訟)均是行政法生長(zhǎng)、發(fā)達(dá)的源泉,是對(duì)有爭(zhēng)議行政行為的最終法律評(píng)價(jià),是公民權(quán)利保障的最后一道屏障,也是有力的權(quán)力制約的典型。作為成文法的法國(guó),上面已經(jīng)提到過(guò),其行政法上重要的原則和規(guī)則均來(lái)自于判例,行政法院給予了公民行政法上充分的權(quán)利保障。在美國(guó)存在著司法審查的傳統(tǒng),正是在此基礎(chǔ)上對(duì)程序的重視,才產(chǎn)生了《聯(lián)邦行政程序法》,而這種成文法的適用也得依靠普通法院對(duì)它的解釋。因而在美國(guó),行政機(jī)關(guān)如何行使權(quán)力、為當(dāng)事人提供怎樣的程序保障,不能不重視法院的判例及意見。因此,高質(zhì)量、高權(quán)威的司法審查是行政法上最重要的制度。它可以提出對(duì)行政行為的各種具體要求,以為公民的權(quán)利救濟(jì)提供完善的保障,從而帶動(dòng)行政法和行政法學(xué)的發(fā)展。

行政法是個(gè)非常年輕的法律部門,不像民法那樣有久遠(yuǎn)的歷史積累;本身涉及范圍廣泛、內(nèi)容復(fù)雜,且具有適應(yīng)性或易變性,它的原則和規(guī)則不應(yīng)該通過(guò)理論設(shè)計(jì)、也無(wú)法通過(guò)理論來(lái)設(shè)計(jì),也不能照搬別國(guó)的模式和標(biāo)準(zhǔn),而應(yīng)該來(lái)自實(shí)踐、來(lái)自現(xiàn)實(shí)生活。因此,為豐富和發(fā)展我國(guó)的行政法,筆者建議適當(dāng)?shù)匕l(fā)展判例法,以此來(lái)摸索我國(guó)行政法的一定規(guī)律。判例貼切反映現(xiàn)實(shí),并解決實(shí)在問(wèn)題,能充實(shí)行政法的內(nèi)容、提高其開放性。或許有人會(huì)說(shuō),我國(guó)從未實(shí)行過(guò)判例法,而是承襲大陸法系,判例不是法的正式淵源,這里我們要借用魯迅先生的話:從來(lái)如是便對(duì)嗎?當(dāng)然發(fā)展行政判例法,至少需要三個(gè)條件:一是判例本身的質(zhì)量要高。由具備行政經(jīng)驗(yàn)和相當(dāng)法學(xué)水準(zhǔn)的法官作出或評(píng)審;二是必須經(jīng)過(guò)一定的確認(rèn)程序,比如專家評(píng)論或有關(guān)的官方認(rèn)可;三是只能由最高人民法院作出且數(shù)量不宜太多等等。我認(rèn)為這是非常實(shí)際的發(fā)展道路。