淺談留置措施司法審查及構建范文

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摘要：在我國監察體制改革背景下，作為新的監察手段，留置措施應當在法治的軌道上運行，司法審查問題不容忽視。留置措施具有限制人身自由的強制性，對于留置措施的適用進行司法審查是對公民基本權利的保障，是程序正當與權力制約的要求。同時也可以對監察機關進行有力的外部監督，防止濫權滋生，避免冤假錯案，提高辦案質量。

關鍵詞：監察留置；司法審查；人權保障；權力制約

《中華人民共和國監察法》于2018年3月10日正式通過，實現了對權力結構的新配置以及反腐敗力量的統一集中行使，國家監察體制改革也由此走向縱深化。而留置措施作為一項兼具強制性與調查性的國家監察手段，自監察體制改革以來爭議不斷。因其限制剝奪人身自由的屬性，我國監察法對留置措施的適用條件、審批程序做了嚴格規定，體現了留置措施的正當性與合法性要求。但由于司法審查機制的缺失以及相關理論研究不透徹，在很大程度上影響了我國反腐敗行動在程序正當、人權保障、權力監督方面的法治化追求。因此，針對當下的困境與爭議，有必要建立留置措施的司法審查機制，進而規范監察機關監察權的行使，以期留置權運行法治化。

一、建立留置措施司法審查制度的必要性與可能性

（一）留置措施司法審查制度建立的必要性在監察體制改革初期，理論界對關于留置措施的必要性與合法性問題就有所關注。有學者從留置措施決定主體的角度出發，認為上下級監察機關之間是領導與被領導的關系，只能進行自我監督和內部監督，由于缺乏外部監督，在某些情況下難辭包庇之嫌疑。所以，有必要對留置措施的適用進行司法審查，以防監察機關不當使用留置措施，避免嚴重侵害被調查人人身自由權現象的發生。還有學者從監察機關的權力模式出發，提出改革后的監察委員具有專屬的職務犯罪偵查權，但其偵查權的運行機制并未徹底突破原有的模式，在未來很長時間內，口供依然是偵破職務犯罪的重中之重。故此，長期封閉式的羈押方式以及高強度的訊問手段理應引起高度關注，設立中立的司法審查機制勢在必行。筆者認為《監察法》規定了監察機關是唯一有權決定留置的主體，檢察機關無介入與批準權限，這無疑阻斷了檢察院在審查批準階段偵查監督職能的發揮。此外，監察法規定檢察機關作為公訴機關有審查決定權，依據監察機關移送材料決定是否起訴，這表明在監察機關對案件處理完畢之前，檢察機關是沒有權力或者權限介入的。改革后的監察委員會權力高度集中，其影響力全覆蓋于所有的公職人員，包括法官與檢察官，在這種體制下檢察院及法院對監察委員會權力的制約力度很可能會降低，一旦缺乏有效的制約機制，監察權難免會因過度擴張而偏離程序正義的軌道。而留置措施的目的是打擊職務犯罪與保障人權，留置措施的應用在突破口供、提高司法效率以及節約司法資源方面發揮的巨大作用是不容置疑的，但是一項制度只注重實體真實而不能保障程序公正與人權將難以長久運行。

（二）我國司法審查制度建立的實踐困境與理論爭議《監察法》對于留置措施的實施主體、條件、程序等都做了明確的規定，但其中并未提到對于留置措施的司法審查問題，這一問題的留白也給理論界和實務界留有更多的探討空間。當前關乎對留置措施司法審查制度建立的困境主要有以下幾個方面：第一，反腐敗行動在發現實體真實和保障人權兩大價值取向方面，更側重于發現實體真實［2］。從國家監察委員會試點方案中也可以明晰，新監察制度的主要價值取向仍然是便于查清案情。第二，對于司法審查介入時間以及方式有爭議。有學者認為應在審查批準逮捕和審查起訴階段進一步強化對監察留置合法性的審查［3］。有學者從事后角度進行考量，認為國家監察法立法有必要適當引入司法救濟機制，對于被不當留置或者不法留置的相對人，應該賦予其向法院提起訴訟以及請求賠償的權利［4］。但是筆者認為對于司法審查的內涵外延應該做廣泛理解，司法審查制度的內容應該是口袋式或者是軌道式地從入口到出口、從起點到終點。對留置措施的適用乃至法院對于證據的審查等方面都要進行全面的審查，并非是對于某一環節的單一審查。入口的審查是對不當以及不法實施留置措施的預防，從源頭上阻斷侵權行為的發生，留置過程中的審查是避免超期留置與留置場所設置不當；出口的審查是為不當留置措施侵犯其權利的當事人提供司法救濟。第三，我國刑事訴訟法對于強制措施的適用即未決羈押的司法審查制度一直都有爭議，目前留置措施的性質界定不明確，留置是否屬于羈押措施，如何推進留置措施與刑事訴訟制度的銜接等問題都未解決，那么建立留置措施的司法審查機制無疑也是一個難以推進的工程。但筆者認為國家監察法與刑事訴訟法之間雖然有互通和銜接之處，但二者仍有區別，留置措施雖然在對人身自由進行限制的角度與刑事強制措施存在一定相似性，但是不能簡單地一概而論，留置措施的司法審查有其現實需要與理論支撐，是未來司法實踐中不可否認的重要環節。

二、監察留置措施司法審查制度設立的理論基礎

（一）懲治腐敗與保障人權相平衡的原則《憲法》第33條規定，“國家尊重和保障人權”，貫徹人權保障原則是所有國家機構應盡的職責［5］。監察機關作為國家公權力機關，在行使監察權的過程中必須要遵循這一原則，尤其留置權直指公民人身自由這一核心人權，監察機關若不當運用該權力，公民人身權利將難以得到有效保障。因此，從尊重和保護人權的角度出發，必須對留置權的行使進行嚴格限制，避免恣意使用，預防不當適用留置措施。而司法審查制度就是藥方，從入口處進行預防，可以最大限度地保障被調查人免受不必要的損害。其次，在留置過程中，留置對象處于極度弱勢地位，無法與監察機關進行平等對抗，而且我國監察法沒有規定律師介入制度，雖然監察法規定了留置過程中監察對象可以申請復審、復核的救濟方式，但筆者認為該規定并不具體，一方面在留置過程中除了會出現錯誤留置、超期留置等情形，可能還會存在程序違法或者侵犯被調查人權利等現象，比如：未及時通知家屬或者不當留置。另一方面當事人及其近親屬、監察機關要及時解除留置時應通過何種機構、何種審查程序確認留置措施的適用不當，這些問題都需要相關的輔助措施去完善和規制。司法審查制度在一定程度上能夠確保監察對象的權利救濟，減少錯誤留置案件的產生，有助于調查程序在合法正當的軌道上運行。

（二）權力制約與程序正當的法理根基程序是法制建構與運行的重要基石，缺乏程序要件的法制是難以協調運作的［6］。從整個監察權力的配置可以看出監察法規定留置措施的實施是由內部討論決定或同一權力體系的上下級進行審批，缺乏其他權力制約，監察委員在對貪腐案件進行審查的時候，難免會從調查的效率性與便易性方面考量，最高程度運用留置措施而忽視程序正當與人權保障。當權力在相對狹小和封閉的空間運行時，極易因權力的不當擴張與程序的不規范行使而偏離法治的軌道，因此需要有效的外部制約機制來監督和矯正，防止濫權滋生。司法審查制度對于權力制約以及實現程序正義的方面有著極為重要的作用，一方面可以確保監察委員會在適用留置措施的過程中遵循法定程序，依法落實通知送達、人員回避、嚴格審查等制度，確保程序正義的實現；另一方面嚴格的程序可以最大限度地制約監察機關的權力，防止監察權的不當行使，確保留置措施的適用符合比例原則以及合法性原則，最大限度發揮國家監察體制反腐的功效。反觀域外及我國香港地區專門反腐機構的調查權可知，司法機關以不同程度介入調查權，并嚴格限制調查權的行使范圍。如在香港地區，廉政公署的調查權手段極其豐富，但內容限于調查與收集證據，并且其行使調查權需要司法機關的司法審批，在辦案過程中，廉署人員一旦審查發現犯罪嫌疑人需要繼續關押超過48小時的，則應在48小時內將其帶至法官席前，由法官最終決定是否繼續關押或者進行保釋［7］。此外，廉政公署行使某些權利需經法庭的事先批準，并且法官不定時的會對廉政公署調查工作提出意見和建議，促使其不斷改善工作方式、規范執法程序、依法正確行使權力。建立留置措施司法審查制度符合共同價值的要求，結合如今我國建設法治國家的目標，建立以保障人權和程序正義為原則的司法審查機制意義重大。

三、建立司法審查制度的設計

（一）留置措施的司法審查主體關于留置措施的司法審查主要是指被調查人被采取留置措施之后，有關機關對于留置的必要性、合法性等問題進行審查，對于不符合繼續留置條件的建議辦案機關變更或者解除留置措施的司法活動。有學者認為應當對于留置措施進行“羈押必要性審查”，由監察機關設立專門查辦機構進行審查，被留置人及其監護人、近親屬和委托律師可以依法申請啟動審查程序。筆者認為對于留置措施進行“羈押必要性審查”是有一定的合理性的，但是關于審查的主體如果是監察機關設立的專門機構，其司法審查的主導權仍然掌握在監察機關手中，依然不能擺脫內部監督的局限與束縛，司法審查機制的構建可能會形同虛設。在理論界也有學者提出可以參照刑事訴訟中的羈押必要性審查，將檢察院作為司法審查的主體，但筆者認為，檢察機關雖是法律監督機關，但由于其在刑事訴訟中仍作為追訴機關，這難免會導致其在保障犯罪嫌疑人權利方面動機不強烈，造成嫌疑人被長期羈押，而且若將檢察院設立為留置措施的司法審查主體，對于絕大多數案件，檢察機關兩種審查都會參與，不可避免會混淆留置措施與刑事強制措施的性質。筆者認為對于留置司法審查的主體由法院來擔任比較恰當，黨的十八屆四中全會就深化司法體制改革做出重大部署，推進“以審判為中心”的訴訟制度改革和嚴格實行非法證據排除規制，明確了證據合法性爭議的裁判方式，規范了證據合法性的調查程序，為證據出口做好過濾工作。這也對監察機關的監察權形成有力的制約作用。我國監察法對于證據的標準也做了相應的規定，即應與刑事審判所要求的證據標準相統一，要實現這一原則，必然要求法院嚴格落實非法證據排除規則，對監察機關通過監察留置取得的證據進行嚴格審查，同時也需要對于留置的合法性進行審查，并允許相對人通過法定程序向司法機關尋求救濟，以遏制違法偵查行為，避免偵查自由裁量權的濫用。由此可看，未來以法院為主導的司法審查尤其是非法證據排除機制，將成為保障監察委員會調查權力合法行使的主要方式［8］。所以構建法院為中立司法審查機制符合司法體制改革的內涵，在一定程度上也可以更好地實現監察權與司法權的銜接，更好地發揮對留置措施的規范與制約作用。

（二）留置措施的司法審查模式法院行使留置措施司法審查權的模式有兩種：一是留置措施適用中審查，做好進口以及口袋中的審查工作；二是在法院庭審中通過非法證據排除以及法院獨立審判職能發揮對證據以及定性的出口過濾工作進行審查。1.在留置中的司法審查，借鑒國外預審庭的設置，在各級法院的立案庭設置專門的審查機構被調查人及其親屬對于侵犯被調查人合法權利的留置行為可以向法院專門機關申請，對于留置人以及監護人提出必要性審查的，要求其說明事實理由或者提供相關證明，認為有必要進行審查的，應當及時進行審查并做出決定。此外，構建以法院為核心的留置措施司法審查的定期復查制度，為了保證監察機關審慎行使職權，法院專門審查機關對被留置人進行不定期的探訪和訊問，以了解被調查人留置期間人身權保障情況，對于嚴重違反監察法關于留置措施適用條件的應當建議辦案人員立即解除留置措施，對于超期留置或者不當留置的，應該建議辦案人員變更調查措施。司法審查機關針對重大復雜案件和意見分歧較大的案件舉行聽證會，可以通過聽證審查的方式，請監察機關和被調查人及提出申請的其他有關人員到場、了解案件與被調查人情況，從而做出正確的決定。2.在庭審中的司法審查第一，法院嚴格適用非法證據排除規則。監察法規定了法院對監察委員會調取的證據適用非法證據排除規則，并將作為定案的證據均經法庭質證。這一規定從證據源頭上確保證據的合法性同時也是對監察委員會取證過程以及方式的有力審查與監督。由于貪腐案件隱蔽性的特點，口供突破成為監察委員會取證的關鍵，實施留置措施對被調查人采取限制人身自由措施，最大限度地確保取證的高效性與可能性，所以法院應該嚴格適用該規則。對于證據的采納進行嚴格的質證與審查，尤其要關注在庭審中，被告人翻供、重復性供述的情況，法庭應嚴格審查，對于查證屬于非法證據的，應直接排除監察委員會取得的被調查人的有罪供述。通過對非法行為獲得的收益進行沒收，排除不當調查行為獲取的違法證據，實現對監察機關的有效制約和規范。第二，堅持推進以審判為中心，依法做出無罪判決。法院作為獨立審判機關，可以對監察委員會的調查結論或者調查意見做出裁判，通過法院的無罪判決或者改變監察委員會所認定的罪名的方式去否定調查結論或者意見，以此達成對監督、制約監察委員會調查權的效果。香港近幾年法院無罪判決率最高達39%，一定程度上表明香港推行以審判為中心的司法制度，并且香港廉署調查權受法院的有力制約［9］。所以，要求法院對于經過監察委員會調查的案件證據審查和事實認定時，不能因為關鍵證據被非法排除而模糊罪與非罪的界限，對于證據不足以形成證據鏈，違法事實不清的，法院應該要及時做出無罪或者輕罪的判決，而對于監察委員會移送的案件，經查證罪名不當的應該進行變更，從而從證據以及審判結果上實現對于留置措施的審查與規制。

(三)留置措施司法審查的原則司法審查制度旨在規范監察委員會依法行使留置措施，確保留置措施的實施符合法性原則、合比例性原則以及人權保障的要求，實現留置措施運行法治化與規范化，司法審查必然需要統一的司法理念作為指引。第一，法定審查原則。留置措施的必要性與合法性審查是一項司法制度，有其特有的司法程序，審查機關在進行司法審查的過程中依照法律規定的標準進行，比如在對留置的必要性進行審查時，要嚴格按照監察法中關于留置措施的適用條件，對留置條件不滿足的應該要求留置機關解除留置措施。要遵循一定的程序，維護留置措施及其審查制度適用上的明確性和可預測性。第二，回避原則。對進行司法審查工作的法官應嚴格限制其對案件審判的參與，在一定程度上，避免法官陷入先入為主有罪推定的思想漩渦，確保事實認定與審判結果的公正性。第三，全面審查原則。對依申請審查的以及依職權審查的都應該對案件進行全面審查，包括實體審查與程序審查。除了對留置措施的適用條件進行審查外，還要對留置措施中關于人權保障、通知程序、回避以及相關內容進行審查，確保司法審查制度的實質化落實，保障被調查人的合法權益，實現留置措施的規范化運行。

（四）留置措施的司法救濟“有權利就有救濟。”留置措施是一種限制人身自由的嚴厲的強制性措施，救濟機制的缺失，不僅會縱容錯誤留置行為的蔓延，導致被調查人的合法權利難以得到及時保護，而且也會使得留置措施制度自身的公正性遭受質疑，所以應對被調查人設立相應的救濟機制。第一，賦予司法審查機關有限的撤銷權。我國監察法規定了不當留置的救濟途徑——復審復核制度，但是該制度仍然是上級監察機關對下級的監督，即使當事人對復核最終結果不滿，也沒有辦法通過其他途徑進行救濟。而在英美法系國家，對于非法羈押者，法院有權下達立即釋放的命令，所以司法審查機關應該發揮應有的作用，司法審查機關除了有上述建議變更留置措施的權力，還應賦予其相應撤銷留置措施的權限，但由于司法審查制度是一項輔助制度，不能權限過大而干擾監察機關獨立行使留置權，所以該撤銷權是有限的，其主要針對監察機關接到解除留置措施的建議后既不在規定時間解除也不說明理由的，司法審查機構可以下達立即解除的通知。第二，對損害后果的救濟應在國家賠償的調整范圍之中。《國家賠償法》的實施目的是為了限制公權力的行使，但在公權力的行使過程中，對該行為的違法性進行考察是《國家賠償法》得以發揮作用的關鍵［10］。對于不當留置行為允許當事人提起國家賠償，這是對留置措施的一方逆向司法救濟模式。我國監察法中提到了國家賠償，但是對于國家賠償機關的程序以及賠償義務未作規定，筆者認為應該明確賠償義務機關，由于監察委員會作為一個獨立的機關，其本身可以與司法機關及行政機關一樣作為賠償的主體。在賠償程序上，由于留置措施是監察委員會行使調查權的法定手段，其適用目的在于收集被調查人涉嫌職務違法和職務犯罪的證據，查明職務違法或職務犯罪的事實，保障檢察機關調查活動的順利進行［11］。從這一角度來說，其性質與偵查機關的偵查權相似，而且監察機關在調查或者偵查終結后，同樣將有關案卷材料移送至檢察院進行審查起訴，這依然屬于刑事案件的范疇。因此，在刑事賠償范疇中增加對被留置人的救濟是較為妥當的做法，將監察委員作為承擔賠償義務的整體納入《國家賠償法》，明確權益受損被調查人的救濟方式與程序，從而對留置措施進行有效救濟，建設更為系統的留置司法監督與審查體系。

四、結語

國家監察體制的改革開創了反腐行動法治化的新格局，但是同時也面臨新的要求與挑戰，留置措施作為監察委員會行使監察權的重要措施，必須在合法化與規范化的路徑下運行。構建留置措施的司法審查機制是實現程序正當與人權保障的重要方式，也是構建和諧法治的司法環境的需要。目前反腐制度法治化的進程正在推進，這也為留置措施的司法審查制度的構建留下更多可能性，但是一項制度的建設是需要成熟的實踐和理論成果的支撐，從監察體制改革的實踐來看，構建司法審查機制必須牢固樹立人權保障與程序正義的司法理念，嚴格規范現有的監察程序，加強留置措施司法必要性與合法性審查的研究，重視司法審查機制的適用，構建符合現代司法理念的審查模式，努力實現打擊腐敗與人權保障以及權力制約之間的平衡。

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作者：王夢 單位：安徽大學