司法改革的理論反思范文

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摘要：

根據(jù)當(dāng)下的司法改革理論，司法權(quán)被定位為“判斷權(quán)”和“中央事權(quán)”，這成為指導(dǎo)一系列司法改革的理論根基。但這種理論既帶來了新的難題，也無法完全達(dá)到改革者所預(yù)期的改革效果。改革者沒有按照司法裁判權(quán)與司法行政管理權(quán)的分離原則，來重新設(shè)置司法裁判機(jī)制和司法行政管理機(jī)制，使得“讓審理者裁判”無法落到實(shí)處。同時(shí)，這種理論與我國建立在“人民主權(quán)”原則基礎(chǔ)上的“人大領(lǐng)導(dǎo)下的一府兩院制”發(fā)生了沖突，也帶來了“省級(jí)地方保護(hù)主義”的盛行，助長上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院的“垂直領(lǐng)導(dǎo)”。為保障司法改革的順利推行，實(shí)現(xiàn)維護(hù)司法正義的改革目標(biāo)，有必要確立一種以法官獨(dú)立審判為核心的司法改革理論。

關(guān)鍵詞：

司法權(quán)；判斷權(quán)；中央事權(quán)；去行政化；去地方化；法官獨(dú)立

一、引言

自2013年以來，中國啟動(dòng)了新一輪的司法體制改革運(yùn)動(dòng)。如果說以往的改革主要涉及的是訴訟程序、證據(jù)規(guī)則和法院內(nèi)部管理方式等技術(shù)問題的話，那么，這一輪的司法體制改革所觸動(dòng)的則是我國司法制度的一系列深層次問題。例如，法院、檢察院人、財(cái)、物交由省級(jí)統(tǒng)管，設(shè)立與行政區(qū)劃適度分離的法院、檢察院，法院、檢察院內(nèi)部實(shí)行人員分類管理，法官、檢察官實(shí)行員額制，在法院、檢察院內(nèi)部推行司法責(zé)任制……這些改革措施的推行，有望從根本上改變我國司法制度的面貌，解決司法實(shí)踐中愈演愈烈的司法地方化和司法行政化問題，維護(hù)司法的獨(dú)立性和公正性。但是，與司法改革的強(qiáng)力推進(jìn)形成鮮明對(duì)比的是，改革者并沒有提出令人完全信服的司法理論。在很大程度上，這一輪改革存在著“理論準(zhǔn)備不足”的問題。尤其是那些與法院有關(guān)的司法改革，更是存在著改革措施與改革理論嚴(yán)重脫節(jié)的問題。根據(jù)較為權(quán)威的分析，司法改革依托于“兩個(gè)理論基點(diǎn)”。所謂“兩個(gè)理論基點(diǎn)”，一是司法權(quán)作為中央事權(quán)和判斷權(quán)的司法性質(zhì)論；二是“讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都感受到公平正義”的司法價(jià)值論。［1］這種改革理論無疑帶有一定的意識(shí)形態(tài)意味。對(duì)于這一點(diǎn)，我們可以暫且不論。但就改革者對(duì)司法權(quán)性質(zhì)的兩個(gè)論斷而言，這里其實(shí)包含著一些似是而非的判斷。例如，司法權(quán)帶有判斷權(quán)的性質(zhì)，這其實(shí)并不是一個(gè)新的觀點(diǎn)，而早已是一個(gè)約定俗成的論斷。關(guān)鍵的問題不是司法權(quán)的“判斷權(quán)”定位，而是法官如何行使判斷權(quán)的問題。至少，根據(jù)司法權(quán)是判斷權(quán)這一論斷，我們無法得出司法權(quán)應(yīng)當(dāng)獨(dú)立運(yùn)行的結(jié)論。又如，司法權(quán)屬于“中央事權(quán)”，這一論斷潛含著司法權(quán)應(yīng)當(dāng)擺脫地方控制，而完全回歸國家權(quán)力屬性這一重大改革戰(zhàn)略。但是，法院人財(cái)物收歸省級(jí)統(tǒng)管這一改革本身，就屬于對(duì)這一改革戰(zhàn)略的背離。

更何況，根據(jù)“人民主權(quán)”原則所構(gòu)建的人民代表大會(huì)制度，決定了我國的憲法體制屬于“人大領(lǐng)導(dǎo)下的一府兩院制”，各級(jí)法院和法官由同級(jí)人大產(chǎn)生，向人大負(fù)責(zé)，向人大報(bào)告工作，并接受同級(jí)人大的監(jiān)督。這種憲法體制不可避免地為司法權(quán)注入了地方化的成分。再如，“司法責(zé)任制”的推行，意在實(shí)現(xiàn)“讓審理者裁判，讓裁判者負(fù)責(zé)”。其中，法院的司法行政管理權(quán)與司法裁判權(quán)要逐步實(shí)現(xiàn)相互分離，也就是讓司法行政回歸行政權(quán)屬性，而司法裁判則回歸裁判權(quán)屬性。假如司法權(quán)僅僅被定為“判斷權(quán)”，那么，作為司法權(quán)重要組成部分的司法行政管理權(quán)，豈不應(yīng)退出法院管理體制嗎？本文擬結(jié)合2013年以來推行的各種改革措施，對(duì)司法改革的理論根基做出一些反思性評(píng)論。筆者首先將對(duì)司法改革的理論邏輯進(jìn)行剖析，然后分析那些產(chǎn)生對(duì)立和沖突的改革措施，并揭示現(xiàn)有改革理論在指導(dǎo)當(dāng)下司法改革方面的局限性。在上述分析的基礎(chǔ)上，筆者還將結(jié)合司法改革的發(fā)展動(dòng)向，提出一些完善司法改革理論的新思路。

二、作為“判斷權(quán)”的司法權(quán)

司法權(quán)是“判斷權(quán)”和“裁量權(quán)”，這一理論表述被視為司法改革的兩個(gè)理論基點(diǎn)之一。據(jù)此，司法活動(dòng)的判斷主體應(yīng)具有“高度的獨(dú)立性、中立性和專業(yè)性”，這是確立法院人員分類管理、建立法官員額制度、完善法官選任制度等項(xiàng)改革措施的理論基礎(chǔ)。不僅如此，作為判斷權(quán)的司法權(quán)，還必須體現(xiàn)“程序性”和“技術(shù)性”等司法規(guī)律，這是建立司法責(zé)任制、完善審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制、健全法官懲戒制度的理論前提。［2］20司法權(quán)是判斷權(quán)和裁量權(quán)，這本來并不是一種新的論斷。在過去的相關(guān)研究中，司法權(quán)又被視為一種有別于立法權(quán)和行政權(quán)的“裁判權(quán)”。但是，我國現(xiàn)行的司法制度并沒有否認(rèn)司法權(quán)的裁判權(quán)屬性，無論是法官獨(dú)任審理案件，合議庭審判案件，還是審判委員會(huì)討論并決定案件，這都是在行使判斷權(quán)和裁量權(quán)。即便是法院院長、副院長審批案件，庭長、副庭長簽發(fā)裁判文書，也都是在行使裁判權(quán)。而問題的關(guān)鍵并不是有沒有行使判斷權(quán)和裁量權(quán)的問題，而是司法裁判權(quán)究竟應(yīng)由誰來行使？司法裁判權(quán)究竟應(yīng)如何行使？正因?yàn)槿绱耍痉ǜ母锏臎Q策者才提出了“去行政化”的改革思路，并將這一點(diǎn)視為諸多司法改革措施的最終目標(biāo)。然而，僅僅將司法權(quán)定位為判斷權(quán)，能對(duì)這些司法改革措施提供令人信服的理論解釋嗎？在筆者看來，“司法權(quán)是判斷權(quán)和裁量權(quán)”這一論斷，存在著兩個(gè)方面的缺陷：一是司法活動(dòng)同時(shí)包含著司法裁判活動(dòng)和司法行政管理活動(dòng)，司法改革的真正問題在于如何重新處理司法裁判權(quán)與司法行政管理權(quán)的關(guān)系，而這一問題在當(dāng)下的理論表述中卻被大大忽略了；二是這一理論表述沒有回答究竟由誰行使司法裁判權(quán)的問題，尤其是沒有解決法院獨(dú)立審判與法官獨(dú)立審判的關(guān)系問題。

（一）司法裁判權(quán)與司法行政管理權(quán)的關(guān)系在任何國家的司法制度中，要保障司法裁判活動(dòng)的順利進(jìn)行，都必須構(gòu)建一種高效便捷的司法行政管理機(jī)制。例如，任何一個(gè)法院要維持正常的工作運(yùn)轉(zhuǎn)，都必須獲得一些最低限度的制度保障，如后勤保障、人員配備、法官遴選、案件分配、考核制度、獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制、懲戒機(jī)制，等等。又如，法院的司法裁判活動(dòng)要想順利進(jìn)行，也必須具有最起碼的人、財(cái)、物等方面的保障，也都要與行政機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)發(fā)生多個(gè)層面的聯(lián)系，法院為此也要建立相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)，進(jìn)行必要的調(diào)研、計(jì)劃、協(xié)調(diào)等管理活動(dòng)。中國司法制度存在的根本問題是法院的司法行政管理權(quán)與司法裁判權(quán)沒有分離，使得法院的院長、庭長、審判委員會(huì)等司法行政管理者，同時(shí)享有高于普通法官、合議庭之上的司法裁判權(quán)。結(jié)果，這些司法行政管理者憑借其在行政管理方面的權(quán)威地位，卻可以直接干預(yù)法官、合議庭的裁判結(jié)果，代行了本來應(yīng)當(dāng)由法官、合議庭獨(dú)立行使的司法裁判權(quán)。例如，法院院長、副院長作為司法行政負(fù)責(zé)人，本來只應(yīng)對(duì)法院內(nèi)部的后勤保障、人事任免、人員獎(jiǎng)懲等行政事務(wù)做出決策，卻可以通過聽取辦案法官匯報(bào)等方式，直接發(fā)表對(duì)各種案件的裁判意見，甚至直接改變法官、合議庭已經(jīng)做出的裁判結(jié)論。又如，法院各業(yè)務(wù)庭的庭長、副庭長，本來只能對(duì)本審判庭的行政事務(wù)做出決定，竟然可以對(duì)本庭法官、合議庭所審理的案件進(jìn)行審核，對(duì)裁判文書進(jìn)行簽署，甚至直接改變法官、合議庭經(jīng)過審理程序所做的裁判結(jié)論。再如，那種由院長、副院長、庭長以及少數(shù)資深法官組成的審判委員會(huì)，作為一種法院內(nèi)部的行政會(huì)議組織，本來只應(yīng)起到總結(jié)審判工作經(jīng)驗(yàn)、決定法院內(nèi)部重大事項(xiàng)的作用，卻可以對(duì)那些“重大”、“復(fù)雜”、“疑難”的案件進(jìn)行討論，并作出最終的權(quán)威決定，甚至直接改變合議庭的裁判結(jié)論。對(duì)于中國法院所存在的司法行政管理與司法裁判沒有分離的問題，這一輪司法改革也提供了一些解決方案。例如，按照中國法院通過的關(guān)于落實(shí)“司法責(zé)任制”的改革意見，進(jìn)入法官員額的院長、副院長、審判委員會(huì)專職委員、庭長、副庭長，應(yīng)當(dāng)通過參加合議庭的方式辦理案件；對(duì)于重大、復(fù)雜、疑難的案件，可以直接由審判委員會(huì)委員組成超級(jí)合議庭進(jìn)行審理；對(duì)于普通獨(dú)任法官、合議庭所辦理的案件，那些沒有參與審理的院長、副院長、庭長，不再進(jìn)行審核，也不再進(jìn)行簽署。但是，對(duì)于司法行政管理權(quán)與司法裁判權(quán)的分離問題，現(xiàn)有的司法改革理論卻沒有給予足夠的關(guān)注。所謂司法權(quán)是“判斷權(quán)”和“裁量權(quán)”的論斷，最多能解釋司法裁判活動(dòng)的屬性，并為司法裁判制度的改革提供一些改革思路。諸如司法裁判的“獨(dú)立性”“專業(yè)性”“中立性”“程序性”等方面的判斷，也都是根據(jù)司法裁判活動(dòng)本身的規(guī)律所做出的理論提煉。這對(duì)于獨(dú)任法官、合議庭未來的審理和裁判活動(dòng)，無疑具有很大的理論指導(dǎo)價(jià)值。但是，對(duì)于法院內(nèi)部的司法行政管理權(quán)的行使，這些論斷究竟有什么理論指導(dǎo)意義呢？難道法院在人事、經(jīng)費(fèi)、政務(wù)等行政管理事務(wù)方面，也要貫徹與司法裁判活動(dòng)完全相同的原則嗎？其實(shí)，法院內(nèi)部的司法行政管理活動(dòng)與普通的行政機(jī)關(guān)的管理活動(dòng)并沒有實(shí)質(zhì)的區(qū)別，它們?nèi)匀灰w現(xiàn)服務(wù)和保障的理念，在組織架構(gòu)上則可以實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)、上行下效的原則。如果說法院的司法裁判活動(dòng)主要以實(shí)體正義和程序正義為價(jià)值目標(biāo)的話，那么，法院的司法行政管理則主要以高效快捷作為價(jià)值追求。由此可見，現(xiàn)有的司法改革理論僅僅關(guān)注司法裁判權(quán)的公正行使這一價(jià)值目標(biāo)，而對(duì)司法行政管理權(quán)的運(yùn)行方式并沒有給予認(rèn)真的關(guān)注。如果以形象的方式作比喻的話，司法改革的真正理論根基應(yīng)當(dāng)是“讓司法裁判的回歸司法裁判，讓司法行政的回歸司法行政”。換言之，對(duì)法官、合議庭的司法裁判活動(dòng)，要按照“判斷權(quán)”和“裁量權(quán)”的性質(zhì)要求，貫徹獨(dú)立性、中立性、專業(yè)性、程序性等司法原則，追求最大限度的實(shí)體公正和程序公正。而對(duì)于法院的司法行政管理活動(dòng)，則應(yīng)按照“層級(jí)制”和“一體化”的理念，貫徹垂直領(lǐng)導(dǎo)、上令下從等行政原則，追求最大限度的高效快捷。只有確立了上述改革理論，才能對(duì)法院改革的去行政化措施給出令人信服的解釋。例如，法院院長、副院長、審判委員會(huì)專職委員、庭長、副庭長不再審核簽署合議庭的裁判文書，這就屬于司法行政管理者不再干預(yù)司法裁判者的裁判活動(dòng)；他們通過參加合議庭方式審判案件，或者通過組成超級(jí)合議庭的方式審判重大案件，這也意味著他們在行使司法裁判權(quán)時(shí)不再以司法行政管理者自居，而遵守司法裁判的基本程序要求。與此同時(shí)，也只有確立了上述司法改革理論，我們才能對(duì)那些違背司法規(guī)律的改革舉措做出徹底的反思，并做出必要的矯正。例如，最高法院通過的關(guān)于貫徹司法責(zé)任制的改革意見，仍然保留了審判委員會(huì)討論決定案件的制度，并授權(quán)院長、副院長、庭長對(duì)于特定案件“要求獨(dú)任法官或者合議庭報(bào)告案件進(jìn)展和評(píng)議結(jié)果”，并且在對(duì)審理過程或評(píng)議結(jié)果有異議時(shí)，“可以決定將案件提交專業(yè)法官會(huì)議、審判委員會(huì)進(jìn)行討論”。這就意味著作為行政管理者的院長、副院長、庭長仍然保留了干預(yù)、改變獨(dú)任法官、合議庭裁判結(jié)論的權(quán)力。而這種干預(yù)和改變直接違背了司法裁判權(quán)與司法行政管理權(quán)相分離的原則，等于按照“上令下從”“垂直領(lǐng)導(dǎo)”的行政運(yùn)作方式，來替代本應(yīng)獨(dú)立運(yùn)行的司法裁判活動(dòng)。

（二）法院獨(dú)立與法官獨(dú)立的定位司法權(quán)是判斷權(quán)和裁量權(quán)的論斷，盡管提出了審判權(quán)獨(dú)立運(yùn)行的命題，卻沒有回答獨(dú)立行使審判權(quán)的主體究竟是法院還是法官的問題。其實(shí)，我國憲法確立了人民法院獨(dú)立行使審判權(quán)的原則。而我國傳統(tǒng)的法學(xué)理論向來主張的是法院作為一個(gè)整體獨(dú)立行使審判權(quán)，并將這一點(diǎn)作為區(qū)分中國的審判獨(dú)立與西方國家“法官獨(dú)立”的關(guān)鍵因素。在近年來的司法改革中，有關(guān)保障法院獨(dú)立行使審判權(quán)的改革舉措可謂比比皆是。早在數(shù)年以前，我國就逐步將鐵路法院從鐵路行政管理系統(tǒng)中分離出來，將其收歸地方法院序列，不再直接聽命于鐵路運(yùn)輸行政管理部門。這被視為保障法院整體獨(dú)立的主要改革舉措。而在這一輪司法改革中，為了實(shí)現(xiàn)司法“去地方化”的改革目標(biāo)，改革者設(shè)立了最高人民法院巡回法庭，探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的法院，改革行政案件管轄制度，推行了與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，推動(dòng)省級(jí)以下法院人財(cái)物交由省級(jí)統(tǒng)一管理，等等。這些改革舉措對(duì)于克服地方各級(jí)政府、人大對(duì)同級(jí)法院司法裁判權(quán)的干預(yù)和控制，無疑具有積極的意義。但是，僅僅維護(hù)法院的整體獨(dú)立，而不尊重法官的獨(dú)立審判權(quán)，這仍然有著明顯的制度缺陷。從邏輯上看，審判獨(dú)立的實(shí)質(zhì)應(yīng)當(dāng)是司法裁判權(quán)的獨(dú)立行使。具體而言，誰是司法裁判權(quán)的行使者，誰就應(yīng)在審理案件時(shí)享有獨(dú)立自主的裁判權(quán)，除了服從法律以外，不受任何外部因素的制約。在我國，基本的審判組織只有獨(dú)任法官和合議庭兩種形式。無論是開庭前的準(zhǔn)備活動(dòng)、閱卷、程序爭議的解決，還是法庭上的證據(jù)調(diào)查、法庭辯論和法律適用，都要由獨(dú)任法官或合議庭來加以組織，并形成內(nèi)心的確信。要實(shí)現(xiàn)司法公正，最穩(wěn)妥的程序安排就是由那些親自經(jīng)歷法庭審理活動(dòng)的獨(dú)任法官或合議庭成員，通過當(dāng)庭的聽審過程，來形成對(duì)案件事實(shí)認(rèn)定和法律適用的裁判意見。否則，其他任何沒有經(jīng)歷審理過程的人員，只要替代聽審者行使司法裁判權(quán)，就既可能造成司法誤判，無法維護(hù)實(shí)體正義，也違背了包括回避、辯護(hù)、直接審理、言詞審理等在內(nèi)的諸多審判規(guī)范，造成程序上的非正義。［3］多年來，我國司法制度最為人詬病的問題除了有法院整體不獨(dú)立以外，還有法官?zèng)]有成為獨(dú)立行使審判權(quán)的裁判主體。前面討論過的院長、副院長、庭長、副庭長審核簽署裁判文書制度，就是法院內(nèi)部干預(yù)法官獨(dú)立審判的制度，損害了法官的內(nèi)部獨(dú)立；法院內(nèi)部的審判委員會(huì)，通過聽取承辦法官匯報(bào)等方式討論決定案件的制度，更是以行政會(huì)議的方式剝奪了法官的獨(dú)立審判權(quán)；上級(jí)法院利用其司法行政管理方面的權(quán)威和優(yōu)勢，動(dòng)輒通過聽取匯報(bào)或者直接下批示等方式干預(yù)下級(jí)法院正在進(jìn)行的案件審判活動(dòng)，剝奪了下級(jí)法院的法官的獨(dú)立審判權(quán)，損害了法官的審級(jí)獨(dú)立……令人遺憾的是，由于沒有堅(jiān)持法官獨(dú)立行使審判權(quán)的改革理念，這一輪司法改革根本沒有觸動(dòng)上述頗受詬病的制度和實(shí)踐。例如，法院院長、副院長、庭長通過召集“專業(yè)法官會(huì)議”或者“提交審判委員會(huì)”的方式，仍然保留了對(duì)獨(dú)任法官、合議庭審判活動(dòng)的干預(yù)權(quán)，對(duì)后者的裁判結(jié)論做出變更的可能性仍然很大。又如，法院的審判委員會(huì)討論決定案件的制度仍然得到保留，其討論案件的方式仍然是聽取承辦法官的口頭匯報(bào)，這些審判委員會(huì)委員既不參加法庭審理過程，也不通過閱卷等方式了解案情和爭議焦點(diǎn)，就通過從承辦法官那里獲取的有限信息，來做出權(quán)威的決定，并迫使獨(dú)任法官和合議庭接受這一決定。盡管審判委員會(huì)決定的事項(xiàng)被主要限定在法律適用問題上，但該組織可以直接改變合議庭的裁判結(jié)論。這構(gòu)成了對(duì)法官獨(dú)立審判的直接干預(yù)。不僅如此，在最高法院通過的關(guān)于貫徹司法責(zé)任制的改革意見中，法官“故意違反法律法規(guī)”或者“因重大過失導(dǎo)致裁判錯(cuò)誤并造成嚴(yán)重后果”的，還要承擔(dān)“違法審判責(zé)任”，并要接受所謂的“終身問責(zé)”。［4］

這種因?yàn)榉ü僮龀觥板e(cuò)誤裁判”而對(duì)其追究法律責(zé)任的制度，帶有“錯(cuò)案責(zé)任”或者“結(jié)果責(zé)任”的性質(zhì)，使得法官不得不與案件的結(jié)局發(fā)生了直接的利害關(guān)系。一個(gè)法官僅僅因?yàn)樵谑聦?shí)認(rèn)定或者法律適用上做出了某種裁斷，而被追究法律責(zé)任，并因此遭受法律懲罰，這必然損害法官獨(dú)立審判的積極性，造成法官人人自危，轉(zhuǎn)移承擔(dān)法律責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)。在這種責(zé)任追究方式下，法官只要發(fā)現(xiàn)有承擔(dān)違法審判責(zé)任的危險(xiǎn)，就有可能更多地向院長、副院長、庭長請示匯報(bào)，申請召開審判委員會(huì)會(huì)議，或者直接向上一級(jí)法院進(jìn)行匯報(bào)。而這又反過來削弱了改革者為解決司法行政化問題所做的改革努力。［5］沒有樹立法官獨(dú)立審判的理念，必然導(dǎo)致法院內(nèi)部疊床架屋地設(shè)置行政層級(jí)和行政職位，使得法院內(nèi)部無法實(shí)現(xiàn)真正的“讓審理者負(fù)責(zé)裁判”。迄今為止，除了極少數(shù)沿海開放地區(qū)做出了大膽探索以外，全國絕大多數(shù)地區(qū)的法院仍然保留了行政化的層級(jí)和機(jī)構(gòu)。［6］例如，法院除了設(shè)置院長職位以外，還設(shè)置了多達(dá)數(shù)人的副院長職位；在審判庭內(nèi)部除了設(shè)置庭長職位以外，還設(shè)置了副庭長若干人。又如，在行政層級(jí)上，法院上至院長、下至普通法官，都和公務(wù)員沒有任何實(shí)質(zhì)區(qū)別，也就是按照副科級(jí)、科級(jí)、副處級(jí)、處級(jí)、副廳局級(jí)、廳局級(jí)、副省部級(jí)、省部級(jí)的行政序列向上升遷。結(jié)果，除了行政職務(wù)和行政層級(jí)以外，法官在法院內(nèi)部沒有其他獨(dú)立的評(píng)價(jià)體系。而在“官大一級(jí)壓死人”的行政氛圍中，法官一方面不得不追求行政職位和行政層級(jí)和升遷，另一方面在司法裁判方面也不可能脫離行政隸屬，冒著得罪上司、影響升遷的危險(xiǎn)，而去追求那種虛無縹緲的“獨(dú)立審判”。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，在現(xiàn)行司法體制下，法官獨(dú)立審判的成本過于高昂，甚至要冒著毀掉職業(yè)前途的風(fēng)險(xiǎn)，這顯然是得不•60•哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版2016•1償失的，也是一種有違人性的選擇。由此可見，所謂司法權(quán)是判斷權(quán)和裁量權(quán)的論斷，并沒有回答獨(dú)立審判權(quán)的行使主體問題，在法官獨(dú)立審判問題上含混其詞，沒有真正建立保障法官獨(dú)立審判的制度機(jī)制。其實(shí)，現(xiàn)行司法改革方案中所提出的“讓審理者負(fù)責(zé)裁判”的要求，就已經(jīng)蘊(yùn)含著法官獨(dú)立行使審判權(quán)的理念了。只有在司法改革理論中引入法官獨(dú)立的理念，在保障法院整體獨(dú)立審判的基礎(chǔ)上，為法官獨(dú)立審判創(chuàng)造制度環(huán)境，這才能走出上述制度困境，步入司法改革的新境地。

三、作為“中央事權(quán)”的司法權(quán)

按照當(dāng)下的權(quán)威論述，我國是單一制國家，司法權(quán)只能是中央事權(quán)，也就是司法權(quán)具有國家屬性，各地法院不是地方法院，而是國家設(shè)在各個(gè)地方并代表國家行使審判權(quán)的法院。作為國家判斷權(quán)的司法權(quán)當(dāng)然應(yīng)當(dāng)具有終局性、確定性、穩(wěn)定性和強(qiáng)制性等多種屬性，這正是最高法院設(shè)立巡回法庭、探索設(shè)立跨行政區(qū)劃人民法院、推動(dòng)省級(jí)以下人民法院人財(cái)物統(tǒng)一管理、健全司法行政事務(wù)保障機(jī)制的重要理論依據(jù)。［7］有關(guān)“司法權(quán)是中央事權(quán)”的論斷，顯然有著解決司法地方保護(hù)主義問題的戰(zhàn)略考慮。［8］畢竟，在法院完全按照行政區(qū)劃進(jìn)行設(shè)置的體制下，法院的人財(cái)物被控制在地方各級(jí)人大和政府手中，缺乏最基本的獨(dú)立性，無法維護(hù)司法裁判的公正性。［9］而要將地方法院的人財(cái)物從各個(gè)同級(jí)人大和政府手中剝離出來，最有說服力的理論就是司法權(quán)本來就不是地方事權(quán)，而屬于中央事權(quán)，各級(jí)法院都是中央設(shè)在地方并代表國家行使司法權(quán)的法院。［10］但是，這種貌似徹底的理論表述在邏輯上存在一些無法自圓其說的問題［11］，按照這一理論來指導(dǎo)司法改革，也會(huì)帶來一些新的問題。［12］

具體說來，這一理論存在著三個(gè)明顯的問題：一是我國的憲政體制是按照“人民主權(quán)”原則建立起來的，具有“人大領(lǐng)導(dǎo)下的一府兩院制”的特點(diǎn)，司法權(quán)的“中央事權(quán)”定位與各級(jí)法院由同級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生、向其負(fù)責(zé)并報(bào)告工作的體制格格不入；二是司法權(quán)的中央事權(quán)定位根本就是不可能實(shí)現(xiàn)的烏托邦論斷，現(xiàn)行改革方案確立的省級(jí)以下法院人財(cái)物歸由省級(jí)統(tǒng)一管理的體制，無疑否定了司法權(quán)屬于中央事權(quán)的判斷，變成了司法權(quán)屬于省級(jí)地方事權(quán)的現(xiàn)實(shí)，甚至?xí)l(fā)“司法省級(jí)司法保護(hù)主義”的問題；三是“司法權(quán)是中央事權(quán)”的論斷容易對(duì)法院上下級(jí)之間的關(guān)系作出扭曲性解讀，甚至不適當(dāng)?shù)貜?qiáng)化上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院的垂直領(lǐng)導(dǎo)，并最終強(qiáng)調(diào)最高人民法院對(duì)各地方法院的垂直領(lǐng)導(dǎo)，徹底削弱憲法所確立的上下級(jí)法院的監(jiān)督關(guān)系。

（一）“人民主權(quán)”原則與中央事權(quán)屬性按照公認(rèn)的“人民主權(quán)”原則，我國實(shí)行人民當(dāng)家作主的政治制度，我國的一切權(quán)力屬于人民；人民行使國家權(quán)力的主要方式是組成人民代表大會(huì)，其中的全國人民代表大會(huì)是國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)，各級(jí)地方人民代表大會(huì)是各個(gè)地方的權(quán)力機(jī)關(guān)。我國盡管是單一制國家，并不實(shí)行中央與地方進(jìn)行“主權(quán)分權(quán)”的聯(lián)邦制，但是，全國人民代表大會(huì)與地方各級(jí)人民代表大會(huì)并不屬于領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，而具有一定的獨(dú)立性。具體說來，在管理國家事務(wù)方面，在全國和各級(jí)地方實(shí)行“人大領(lǐng)導(dǎo)下的一府兩院制”：最高人民法院的院長、副院長和審判員由全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)通過選舉或任命的方式產(chǎn)生，最高人民法院向其負(fù)責(zé)并定期報(bào)告工作，還要接受后者的監(jiān)督；地方各級(jí)人民法院的院長、副院長和審判員由同級(jí)行政區(qū)劃的人民代表大會(huì)選舉或任命產(chǎn)生，向其負(fù)責(zé)并定期報(bào)告工作，還要接受后者的監(jiān)督。表面來看，現(xiàn)行的“人大領(lǐng)導(dǎo)下的一府兩院制”創(chuàng)設(shè)了根據(jù)行政區(qū)劃設(shè)置法院的制度。但在這一制度的背后，其實(shí)有著更深層次的意義：各級(jí)人民代表大會(huì)代表當(dāng)?shù)厝w人民行使當(dāng)家做主、管理地方事務(wù)的權(quán)力，同級(jí)法院通過向人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)、報(bào)告工作和接受監(jiān)督的方式，來向當(dāng)?shù)厝嗣褙?fù)責(zé)。這一憲政體制是我國憲法和人民代表大會(huì)組織法所確立的基本制度結(jié)構(gòu)。在這一輪司法改革已經(jīng)全面啟動(dòng)的今天，這一憲政體制并沒有發(fā)生任何實(shí)質(zhì)性的變化。即便在那些已經(jīng)展開司法改革試點(diǎn)的省份，地方法院的人財(cái)物已經(jīng)歸由省級(jí)統(tǒng)一管理，但各級(jí)法院由各個(gè)同級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生、向其負(fù)責(zé)并報(bào)告工作的機(jī)制也沒有發(fā)生任何變化。根據(jù)“人民主權(quán)”原則所設(shè)立的法院要向當(dāng)?shù)厝嗣翊泶髸?huì)負(fù)責(zé)和報(bào)告工作，這顯然意味著司法權(quán)帶有地方事權(quán)的性質(zhì)。法院的人財(cái)物歸由省級(jí)統(tǒng)管，這只是解決了各級(jí)地方政府對(duì)同級(jí)法院的控制問題，但是各級(jí)人民代表大會(huì)對(duì)同級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督卻是由憲法確立的，這是司法權(quán)屬于“地方事權(quán)”的主要證據(jù)。除非憲法所確立的“人大領(lǐng)導(dǎo)下的一府兩院制”發(fā)生重大變化，也除非各級(jí)法院全都由全國人民代表大會(huì)產(chǎn)生，或者各級(jí)地方法院都成為最高人民法院的派出機(jī)構(gòu)或者巡回法庭，否則，地方法院所行使的司法權(quán)帶有地方事權(quán)的屬性，這一點(diǎn)將是無法否認(rèn)的。由此看來，所謂“司法權(quán)是中央事權(quán)”的論斷，顯然與現(xiàn)行的憲政體制存在著不兼容的問題。改革者為達(dá)到“司法去地方化”的改革目標(biāo)，秉承實(shí)用主義的原則，未經(jīng)慎重的論證，就拋出這種論斷，這種“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的改革思路，在理論上是幼稚的，造成改革理論與現(xiàn)行憲政原理的重大矛盾。迄今為止，除了四個(gè)直轄市所設(shè)立的中級(jí)人民法院屬于高級(jí)人民法院的派出機(jī)構(gòu)，沒有相對(duì)應(yīng)的人民代表大會(huì)以外，全國絕大多數(shù)地方法院仍然要接受同級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。這一基本現(xiàn)實(shí)意味著“司法權(quán)是中央事權(quán)”的論斷是不可能完全實(shí)現(xiàn)的。那么，司法權(quán)究竟是中央事權(quán)還是地方事權(quán)呢？在聯(lián)邦制國家，這一問題是有明確答案的：法院設(shè)置實(shí)行“雙軌制”，也就是聯(lián)邦設(shè)有行使聯(lián)邦司法權(quán)的聯(lián)邦法院，而各州則設(shè)有代表州一級(jí)行使司法權(quán)的州法院。而中國是單一制國家，似乎無法像聯(lián)邦制國家那樣，在聯(lián)邦與州之間實(shí)行司法權(quán)的分權(quán)機(jī)制。但是，作為一個(gè)擁有十?dāng)?shù)億人口、三十余個(gè)省級(jí)行政區(qū)的泱泱大國，將司法權(quán)全部收歸中央統(tǒng)一行使幾乎是不現(xiàn)實(shí)的。但是，考慮到司法權(quán)的特殊性，將司法權(quán)放置給各級(jí)地方人民代表大會(huì)和地方政府行使，也會(huì)滋生嚴(yán)重的地方保護(hù)主義問題，影響司法權(quán)的獨(dú)立行使。因此，可以采取一種折中的辦法，在中央與省級(jí)行政區(qū)之間實(shí)行一種適當(dāng)?shù)膬杉?jí)分權(quán)機(jī)制：中央設(shè)置最高人民法院，省級(jí)設(shè)置高級(jí)人民法院，并在高級(jí)人民法院之下設(shè)置中級(jí)人民法院和基層人民法院，后兩種法院不再向同級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，而要與高級(jí)人民法院一起，向本省級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)。

（二）走向省級(jí)地方保護(hù)主義？在這一輪司法改革中，基于“司法權(quán)是中央事權(quán)”的理念，省級(jí)以下法院的人財(cái)物被統(tǒng)一歸由省級(jí)統(tǒng)一管理。在人事任免方面，省級(jí)黨的政法委員會(huì)設(shè)立法官、檢察官遴選委員會(huì)以及法官、檢察官懲戒委員會(huì)，對(duì)法官、檢察官的任命和罷免做出權(quán)威的決定。而在財(cái)政撥款方面，除中央財(cái)政給各級(jí)法院撥付部分財(cái)政經(jīng)費(fèi)以外，基層法院和中級(jí)法院的其他經(jīng)費(fèi)則要由省級(jí)財(cái)政行政管理部門統(tǒng)一劃撥，這就意味著在一省范圍內(nèi)，無論是基層法院、中級(jí)法院還是高級(jí)法院，都相當(dāng)于省級(jí)財(cái)政撥款單位，統(tǒng)一接受省級(jí)財(cái)政管理部門的財(cái)政審核和劃撥。漢密爾頓曾言，誰控制了法院的生存，誰就掌握了法院的意志。中國司法改革的決策者們提出了“司法權(quán)是中央事權(quán)”的論斷，卻沒有辦法將各級(jí)法院的人財(cái)物全都?xì)w由中央政府統(tǒng)一保障，而采取了交由省級(jí)統(tǒng)管的變通方案。而在這一變通方案中，省級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)幾乎被邊緣化了，取而代之的則是省級(jí)黨的政法委員會(huì)和省級(jí)人民政府，對(duì)全省三級(jí)法院的人財(cái)物施加事實(shí)上的控制。可以說，在省級(jí)法官、檢察官遴選委員會(huì)以及法官、檢察官懲戒委員會(huì)設(shè)立的背后，存在著省級(jí)黨的政法委員會(huì)對(duì)法院人事任免大權(quán)的掌控；而在全省法院財(cái)政撥款歸由省級(jí)財(cái)政管理部門加以負(fù)責(zé)的制度安排背后，則是省級(jí)人民政府對(duì)全省三級(jí)法院辦公經(jīng)費(fèi)和后勤保障的強(qiáng)化控制。這不禁令人擔(dān)憂：這一輪司法改革的目標(biāo)之一是走向司法的“去地方化”，而這種省級(jí)以下法院人財(cái)物歸由省級(jí)統(tǒng)一管理的改革方案，豈不將省級(jí)政府和省委置于直接決定全省法院人財(cái)物的地位了嗎？更何況，這種改革方案還把省級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)棄之不顧了。這難道不容易滋生一種新的地方保護(hù)主義——“省級(jí)地方保護(hù)主義”嗎？其實(shí)，所謂的“司法權(quán)是中央事權(quán)”的論斷，根本就是一種調(diào)門雖高卻無法落到實(shí)處的抽象理念。比較現(xiàn)實(shí)的做法應(yīng)當(dāng)是將司法權(quán)設(shè)置為中央司法權(quán)和省級(jí)司法權(quán)這兩個(gè)層級(jí)，使得全國人大和省級(jí)人大分別對(duì)最高人民法院和高級(jí)人民法院行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。在高級(jí)人民法院內(nèi)部設(shè)置省級(jí)司法行政管理部門，統(tǒng)籌本省三級(jí)法院的財(cái)政撥款事項(xiàng)，提出適當(dāng)?shù)呢?cái)政預(yù)算，以便由高級(jí)人民法院統(tǒng)一提交給本省人大及其常委會(huì)，后者則通過審議財(cái)政預(yù)算，指令省級(jí)財(cái)政管理部門對(duì)三級(jí)法院的財(cái)政實(shí)施統(tǒng)一撥付。由此，那種由省級(jí)財(cái)政管理部門直接實(shí)施行政控制的財(cái)政撥款體制正式終止，讓位于由省級(jí)人大常委會(huì)撥付司法經(jīng)費(fèi)的新制度。而在人事任免問題上，目前正在試點(diǎn)之中的“法官、檢察官遴選委員會(huì)”以及“法官、檢察官懲戒委員會(huì)”，則應(yīng)被設(shè)置在省級(jí)人大常委會(huì)之下，成為一種專門審核和決定法官任命和懲戒的權(quán)威機(jī)構(gòu)。經(jīng)過這兩個(gè)委員會(huì)任命和免職的法官，最終被提交給省級(jí)人大常委會(huì)做出正•62•式的任免決定。由此，省級(jí)黨的政法委員會(huì)不再參與對(duì)法院、檢察院人事任免權(quán)力的行使，使得那種由省級(jí)人大常委會(huì)主持的人財(cái)物歸由省級(jí)統(tǒng)管機(jī)制真正得到激活。

（三）上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院的“垂直領(lǐng)導(dǎo)”？我國司法界對(duì)司法權(quán)走向中央事權(quán)化抱有較大的期待。有些司法界人士甚至主張為實(shí)現(xiàn)司法權(quán)的“國家化”，必須實(shí)行上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院的垂直領(lǐng)導(dǎo)，最高人民法院對(duì)下級(jí)法院的垂直領(lǐng)導(dǎo)。［13］為什么會(huì)得出這種結(jié)論呢？其實(shí)道理很簡單：既然司法權(quán)是中央事權(quán)，應(yīng)當(dāng)從地方各級(jí)政府收歸中央政府統(tǒng)一行使，那么，最理想的改革方案應(yīng)當(dāng)是全國各級(jí)法院的人財(cái)物都由中央政府來進(jìn)行統(tǒng)一管理。但是，考慮到中國地域遼闊，地方三級(jí)法院不僅數(shù)量眾多，而且情況千差萬別，無論是全國人大常委會(huì)還是國務(wù)院下屬的中央財(cái)政管理部門，都無法對(duì)全國四級(jí)法院直接行使有效的管理權(quán)。現(xiàn)實(shí)可行的辦法無非是把地方三級(jí)法院的人財(cái)物交由最高人民法院，后者則對(duì)地方三級(jí)法院實(shí)施統(tǒng)一的管理，從而建立類似于垂直領(lǐng)導(dǎo)的管理體制，形成一種司法一體化的上級(jí)法院關(guān)系。應(yīng)當(dāng)說，這種略顯極端的觀點(diǎn)在當(dāng)下司法界并不一定有太大的市場。當(dāng)下推行的司法改革方案也沒有采納這種制度安排。但是，從邏輯上說，沿著“司法權(quán)是中央事權(quán)”的改革思路，我們完全可以推導(dǎo)出上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)的結(jié)論。因?yàn)榘凑者@一思路，司法權(quán)要實(shí)現(xiàn)國家化的改革目標(biāo)，就只能由最高人民法院統(tǒng)一行使。換言之，最高人民法院是唯一代表國家行使司法權(quán)的法院，至于各高級(jí)人民法院，則無非是最高人民法院的派出機(jī)構(gòu)，甚至屬于最高人民法院的巡回法庭，它們代表最高人民法院在本司法管轄區(qū)行使司法權(quán)。而各中級(jí)人民法院則屬于本省高級(jí)人民法院的派出機(jī)構(gòu)，各基層法院也屬于本地區(qū)或本市中級(jí)法院的派出機(jī)構(gòu)。［14］這種從司法權(quán)是中央事權(quán)的論斷所做的邏輯推演，帶來了極為荒謬的結(jié)論：上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，違背了憲法有關(guān)上級(jí)法院監(jiān)督下級(jí)法院審判活動(dòng)的基本準(zhǔn)則，破壞了下級(jí)法院相對(duì)于上級(jí)法院的“審級(jí)獨(dú)立”。當(dāng)然，這只是一種邏輯上的理論推演，還不一定能變成現(xiàn)實(shí)。但是，根據(jù)現(xiàn)行的司法改革方案，省級(jí)以下法院的人財(cái)物歸由省級(jí)統(tǒng)一管理，也就是歸由省級(jí)黨的政法委員會(huì)管理法官人事任免事項(xiàng)，由省級(jí)政府管理三級(jí)法院的財(cái)政撥款事項(xiàng)。這種制度安排容易造成高級(jí)人民法院對(duì)下面兩級(jí)法院控制力的大幅度增強(qiáng)，以至于帶來各級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院的垂直領(lǐng)導(dǎo)，這卻是非常有可能出現(xiàn)的問題。［15］

根據(jù)目前一些試點(diǎn)省份推行的改革方案，無論是法官遴選委員會(huì)還是法官懲戒委員會(huì)，其辦公室都設(shè)置在高級(jí)人民法院；那些進(jìn)入任免程序的法官名單，是由高級(jí)人民法院統(tǒng)一報(bào)送上述兩個(gè)委員會(huì)加以討論決定的。可想而知，在法官任免名單報(bào)送兩個(gè)委員會(huì)討論決定之前，下面兩級(jí)法院肯定會(huì)將法官任免名單提前報(bào)送高級(jí)人民法院，并會(huì)通過各種途徑說服高級(jí)人民法院接受本法院報(bào)送的人員名單。所有這些，都使得高級(jí)人民法院對(duì)下面兩級(jí)法院的人事任免擁有較大的控制力和影響力，高級(jí)人民法院肯定不滿足于對(duì)下級(jí)法院的“監(jiān)督關(guān)系”，而有可能演變成一種事實(shí)上的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。人事任免的情況下是如此，財(cái)政撥款方面也可能存在高級(jí)人民法院直接控制下級(jí)法院的情況。由于地方三級(jí)法院的財(cái)政撥款都?xì)w由省級(jí)財(cái)政管理部門統(tǒng)一審核撥付，而后者顯然不熟悉全省三級(jí)法院的具體情況，也不可能對(duì)每一所中級(jí)法院和基層法院的財(cái)政預(yù)算申請做出詳盡的審核，而會(huì)建議高級(jí)人民法院提交下面兩級(jí)法院的統(tǒng)一財(cái)政預(yù)算清單。這樣，在中級(jí)法院和基層法院的財(cái)政預(yù)算申請被提交省級(jí)財(cái)政管理部門之前，高級(jí)人民法院就可能對(duì)它們的預(yù)算申請做出預(yù)先審核和調(diào)整。在很大程度上，高級(jí)人民法院對(duì)下級(jí)法院的預(yù)算所做的調(diào)整和分配可能對(duì)財(cái)政管理部門起到很大的決定作用。不僅如此，在高級(jí)人民法院對(duì)下面兩級(jí)法院的人財(cái)物施加直接控制之外，我國還存在兩個(gè)導(dǎo)致上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院進(jìn)行垂直領(lǐng)導(dǎo)的制度。首先是上下級(jí)法院的法官存在著系統(tǒng)地自上而下的人員流動(dòng)的人事管理制度，最高人民法院往各高級(jí)人民法院委派院長，高級(jí)人民法院往本轄區(qū)中級(jí)人民法院委派院長，中級(jí)人民法院則往本轄區(qū)基層法院委派院長，這就使得上下級(jí)法院之間的關(guān)系等同于黨政機(jī)關(guān)上下級(jí)之間的關(guān)系，具有明顯的上令下從、垂直領(lǐng)導(dǎo)的色彩。其次是上下級(jí)法院對(duì)具體案件的裁判所進(jìn)行的請示報(bào)告制度，下級(jí)法院在審理程序結(jié)束后，通過口頭或者書面方式向上級(jí)法院進(jìn)行請示，后者給予口頭或者書面的答復(fù)，以至于下級(jí)法院在未對(duì)案件做出一審裁判之前，就得到了上級(jí)法院對(duì)案件裁判的傾向性意見。無論如何，上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院的垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，最高人民法院對(duì)下級(jí)法院的垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，都勢必導(dǎo)致兩審終審制名存實(shí)亡，當(dāng)事人的上訴毫無意義，上訴審程序流于形式，上下級(jí)法院的監(jiān)督關(guān)系不復(fù)存在。假如我們僅僅將司法權(quán)定位為“中央事權(quán)”，并根據(jù)這一論斷來調(diào)整上下級(jí)法院的關(guān)系，那么，“審級(jí)獨(dú)立”將無從談起，司法公正也將成為一句空話。

四、我們需要什么樣的司法改革理論

這一輪司法改革以“司法的去行政化”和“司法的去地方化”作為基本制度框架，這無疑找到了我國司法制度的結(jié)構(gòu)性問題。所謂“去行政化”，其實(shí)就是在法院內(nèi)部實(shí)現(xiàn)司法行政管理權(quán)與司法裁判權(quán)的分離，確保獨(dú)任法官、合議庭在行使裁判權(quán)時(shí)不受那些司法行政管理者的干擾。而所謂“去地方化”，則是保障法院的人財(cái)物不再受到地方同級(jí)政府的干預(yù)和控制，實(shí)現(xiàn)省級(jí)一些法院人財(cái)物的統(tǒng)一管理。但是，僅僅強(qiáng)調(diào)“去行政化”和“去地方化”，而不將審判獨(dú)立確立為司法改革的理論根基，并建立一系列旨在保障裁判者獨(dú)立行使審判權(quán)的制度，這是一種讓人感到遺憾的改革思路。改革者對(duì)司法權(quán)所做的兩個(gè)基本定位，盡管分別被用來解決前述兩個(gè)問題，卻帶來了新的理論難題，也無法完全達(dá)到改革者所預(yù)期的改革效果。在“去行政化”方面，改革者強(qiáng)調(diào)司法權(quán)的“判斷權(quán)”和“裁量權(quán)”屬性，沒有按照司法裁判權(quán)與司法行政管理權(quán)的分離原則，來重新設(shè)置司法裁判機(jī)制和司法行政管理機(jī)制，使得司法裁判權(quán)仍然受制于司法行政管理系統(tǒng)的控制，而司法行政管理機(jī)制也沒有走向真正的專門化。結(jié)果，無論是獨(dú)立法官還是合議庭，行使審判權(quán)方面仍然會(huì)受到院長、副院長、庭長、審判委員會(huì)乃至上級(jí)法院的行政控制，后者會(huì)通過各種方式來干預(yù)獨(dú)任法官、合議庭的裁判活動(dòng)，使得所謂的“讓審理者裁判”形同一句空話。而在“去地方化”方面，改革者強(qiáng)調(diào)司法權(quán)的“中央事權(quán)”屬性，從理論上否認(rèn)司法權(quán)的“地方事權(quán)”性質(zhì)，這一方面與我國建立“人民主權(quán)”原則基礎(chǔ)上的“人大領(lǐng)導(dǎo)下的一府兩院制”發(fā)生了沖突，另一方面也會(huì)帶來“省級(jí)地方保護(hù)主義”的盛行，使得各高級(jí)人民法院對(duì)下級(jí)法院人財(cái)物的實(shí)際控制，助長上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院的“垂直領(lǐng)導(dǎo)”，破壞憲法所確立的上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院的“監(jiān)督”體制。由此可見，改革者在強(qiáng)調(diào)“去行政化”的過程中，沒有真正確立“法官獨(dú)立”的理念，仍然在“法院獨(dú)立”的傳統(tǒng)觀念上左右徘徊；改革者在推行“去地方化”的過程中，也沒有解決高級(jí)法院的“外部獨(dú)立”的問題，更沒有在上下級(jí)法院之間確立“審級(jí)獨(dú)立”的觀念。很顯然，當(dāng)下的司法改革陷入了理論上的困境，無法為司法改革提供令人信服的理論支持。那么，我們究竟應(yīng)接受一種什么樣的司法改革理論呢？從實(shí)現(xiàn)司法正義的角度來說，司法改革的理論根基應(yīng)當(dāng)是一種以法官獨(dú)立為核心的審判獨(dú)立理論。無論是獨(dú)任法官還是合議庭，作為司法裁判者，假如不能獨(dú)立自主地行使審判權(quán)，而不得不聽從來自法院內(nèi)外的干預(yù)和影響，那么，法庭審理程序就將失去存在的意義，所謂的公正司法也將是一句空話。沒有獨(dú)立審判的保障機(jī)制，獨(dú)任法官和合議庭將變成一個(gè)任人擺布的司法傀儡，其所進(jìn)行的法庭審理將淪為可有可無的司法儀式，而失去產(chǎn)生司法裁判的能力。正因?yàn)槿绱耍S護(hù)裁判者的獨(dú)立審判權(quán)，實(shí)屬實(shí)現(xiàn)司法正義的必由之路，也應(yīng)當(dāng)成為這一輪司法改革的首要理論基點(diǎn)。

要建立以法官獨(dú)立審判為中心的司法體制，就必須確立一系列的制度保障機(jī)制。首先，法官獨(dú)立審判的核心是法官在司法裁判過程中擁有獨(dú)立的裁斷權(quán)。司法權(quán)不僅是一種判斷權(quán)，而且應(yīng)當(dāng)是由法官獨(dú)立行使的判斷權(quán)，這才是司法權(quán)的本質(zhì)屬性。無論是獨(dú)任法官還是合議庭，一旦啟動(dòng)了合法的法庭審理活動(dòng)，就應(yīng)擁有制作裁判結(jié)論的權(quán)力；一旦通過法庭審理形成了裁判結(jié)論，就等于法院作出了這一裁判結(jié)論，除非經(jīng)過法定的上訴審程序，任何機(jī)構(gòu)和個(gè)人都不得改變或者推翻這一裁判結(jié)論。其次，法官應(yīng)當(dāng)獲得為維護(hù)其獨(dú)立審判權(quán)所必需的身份保障。那些進(jìn)入主審法官員額的人士，應(yīng)當(dāng)獲得高于普通公務(wù)員的薪金和報(bào)酬，獲得與主審法官身份相適應(yīng)的福利待遇；為防止司法行政管理者可能干預(yù)法官的審判活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)盡量減少法院副院長的指數(shù)，最好只設(shè)置一名院長（即首席法官）和一名副院長（即本院的司法行政管理官員），逐漸取消法院審判庭庭長和副庭長的職務(wù)設(shè)置；實(shí)行中國式的“政治任命制”，地方三級(jí)法院的主審法官經(jīng)由省級(jí)法官遴選委員會(huì)遴選產(chǎn)生后，應(yīng)統(tǒng)一由省級(jí)人大常委會(huì)任命；實(shí)行與公務(wù)員不同的法官職務(wù)系列，激活法官法所設(shè)置的十二級(jí)法官制度，使法官的層級(jí)與其薪金福利直接掛鉤；對(duì)法官的獎(jiǎng)懲和考核不應(yīng)完全由本法院司法行政管理部門負(fù)責(zé)進(jìn)行，而應(yīng)交由省級(jí)法官遴選委員會(huì)和懲戒委員會(huì)統(tǒng)一決定。再次，法官獨(dú)立審判建立在上下級(jí)法院的“審級(jí)獨(dú)立”的基礎(chǔ)上。上下級(jí)法院要維持一種監(jiān)督關(guān)系，就必須確立審級(jí)獨(dú)立的保障機(jī)制。無論是最高人民法院還是上級(jí)法院，都不能對(duì)下級(jí)法院正在審理的案件批示，或者給出傾向性裁判意見。高級(jí)人民法院應(yīng)當(dāng)組建專門的司法行政管理部門，對(duì)全省三級(jí)法院的財(cái)政預(yù)算和人員編制制訂方案，并報(bào)請省級(jí)人大常委會(huì)審批并作出決定。應(yīng)當(dāng)建立從下級(jí)法院逐級(jí)往上遴選法官的制度，改變那種從上級(jí)法院往下委派法院院長的做法。再其次，法官要實(shí)現(xiàn)獨(dú)立審判，還必須享有一些司法特權(quán)，以使其獨(dú)立審判獲得足夠的制度保障。所謂司法特權(quán)，主要是指法官在審判案件方面享有司法豁免權(quán)，也就是不應(yīng)因裁判案件而被追究法律責(zé)任，包括紀(jì)律責(zé)任和民事責(zé)任。對(duì)法官追究法律責(zé)任，只在一種情況下是可行的，那就是法官從事了與其裁判者身份不相符的違背職業(yè)倫理的行為，或者實(shí)施了某種犯罪行為。而對(duì)于其審判過的任何案件，即便裁判被上級(jí)法院推翻，或者被證明屬于“錯(cuò)案”，法官都不能僅僅因此而受到責(zé)任追究。最后，在尊重“人民主權(quán)”原則的前提下，強(qiáng)調(diào)全國人民代表大會(huì)及其常委會(huì)產(chǎn)生最高裁判系統(tǒng)，而省級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)則產(chǎn)生高級(jí)人民法院、中級(jí)人民法院和基層人民法院。取消設(shè)區(qū)的市和縣兩級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)直接產(chǎn)生司法系統(tǒng)的制度。由此形成中央和省兩級(jí)司法權(quán)設(shè)置的整體格局。對(duì)于最高人民法院的人財(cái)物，一律由全國人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)保障；對(duì)于高級(jí)人民法院、中級(jí)人民法院和基層人民法院的人財(cái)物，則一律由省級(jí)人大及其常委會(huì)予以保障。但為了防止出現(xiàn)高級(jí)人民法院直接控制下面兩級(jí)法院人財(cái)物的問題，可以考慮組建由地方三級(jí)法院院長組成的司法行政會(huì)議，統(tǒng)一就法院的人財(cái)物提出方案和計(jì)劃。最后由高級(jí)人民法院司法行政管理部門提交省級(jí)人大及其常委會(huì)。

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作者：陳瑞華 單位：北京大學(xué) 法學(xué)院