人口老齡化與老年服務的研討范文

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一、老年社會服務體系結構與功能分析

社會服務是現代工業社會的制度化產物。1951年，英國學者蒂特馬斯首次使用了社會服務這一學術名詞，后來又在《普惠性與選擇性社會服務》這一經典之作中提出了普惠性與選擇性社會服務的兩難選擇問題。20世紀，隨著社會責任思想的提出和傳播，社會服務開始盛行。在歐美發達國家，政府和社會對社會服務的認識較為清楚，而對我國學術研究來說，社會服務似乎還是一個陌生的概念，這與發達國家較為完善的社會服務體系和實踐形成了較大差距。在國外，社會服務稱為社會福利服務、個人社會服務或社會照顧服務，英國稱為個人社會服務（personalsocialservice），北歐則稱為社會照顧服務（socialcareservice）。國際勞動組織將社會服務定義為針對大多數脆弱群體的需求和問題所進行的干預。脆弱群體包括因暴力、貧困、家庭瓦解、身體和精神殘疾、年老而受到影響的人。服務項目包括康復、家庭幫助服務、收養服務、照料服務，以及由社會工作者或相關職業提供的其他支持服務。在我國，社會服務是針對那些由于年齡、貧困、健康狀況惡化和殘疾等原因，在自我照料和他人照料等方面社會處境不利、需要公共援助的人，為了改善這些人的生存狀況、自力更生能力，或便利他們日常生活、提高他們生活質量等，所提供社會支持的服務和項目。

為應對人口老齡化，世界各國出臺了眾多有關老年人的社會服務政策。老年社會服務是指政府、個人或有關社會組織為滿足老年人在養老與日常生活照顧、健康與醫療衛生保健、精神與文化娛樂休閑、合法權益保護、社會參與意愿等方面的基本需要，在老有所養、老有所醫、老有所教、老有所學、老有所為、老有所樂等方面向老年人所提供的各種支持性、發展性的服務或項目。隨著老齡化社會的到來，老年人的需求更加多元化，面對內容日益豐富的老年服務需求，中國社會亟須建立一個全方位、全程式、優質化、專業化、支持性和發展性的老年社會服務體系。老年社會服務體系是由服務理念、服務目的、肖來付：人口老齡化與老年社會服務體系建設服務主體、服務客體、服務內容、服務方式、服務供給模式、服務評估管理等環節和要素組成的一個組織系統，即由誰來主導服務、為誰提供服務、提供哪些服務、實現服務的途徑、服務的監管、服務的功能等。老年社會服務是一種社會福利服務，通常由政府機構提供，同時，社會組織、企業或個人如非營利組織、志愿者組織、養老機構、私營公司也可以為老人提供服務。具體說來，老年社會服務的對象主要包括居家老人、機構養老者、殘障老人等；老年社會服務的內容豐富，包括養老護理服務、醫療保健服務、生活照料服務、心理健康服務、娛樂文化服務、合法權益保護、臨終關懷等等；老年社會服務方式多樣，主要有居家養老、社區照護、機構養老、社區養老、專門需求的養老等。老年社會“服務體系的形成意味著服務理念的提升、服務內容的豐富、服務質量的提高以及對服務管理與監督的加強”。當前，我國經濟社會已經發展到一個新階段，社會服務越來越受到黨和政府的重視，成為政府為社會主體活力持續釋放提供的一種制度安排，并正式出現在中國政府的“十二五”規劃當中。社會服務的對象是全體社會成員，老年社會服務的對象則是老年社會成員。老年社會服務是隨著社會服務的發展而逐漸發展起來的，已經成為社會服務體系的重要組成部分，其“強化和修復了家庭和個人正在承擔的功能和角色，通過新的機構渠道和形式來承擔家庭、親屬網絡和鄰里不再履行的社會化、援助、角色確定等功能”。老年社會服務能夠改善老年人的生存狀況、提高生活質量、提升社會幸福指數、共享社會進步帶來的福利，能夠化解社會矛盾、應對社會風險、控制社會沖突、消除社會分歧，有效維護社會公正和社會公平，增進社會整體福祉，是增進社會團結和進步的“黏合劑”。

二、當前老年社會服務體系建設存在的問題分析

自1999年進入老齡化社會，中國人口老齡化加速發展，老齡化進程與家庭小型化、空巢化相伴隨，與轉型期的經濟、社會矛盾交織。如何積極應對老齡化為學術界和社會熱議，社會養老保障和養老服務的需求將急劇增加，但當前社會所關注的養老，講經濟保障的多、談老年服務則較少，或者說重社會保險、輕社會服務。事實上，養老保障和養老服務是應對老齡化的兩翼。在養老保險、醫療保險制度廣泛覆蓋后，中共十七屆五中全會強調要“優先發展社會養老服務”，而中共十八大則提出“積極應對人口老齡化，大力發展老齡服務事業和產業”，建立完善老年社會服務體系必將走上社會的前臺。然而從目前的情況看，我國老年服務體系至少還存在以下幾方面的問題：

1.服務理念歪曲人口老齡化并非短期現象，更不是一種不正常的社會態勢，它是未來社會的發展趨勢，是社會發展的必然結果。所有社會成員在老年期都要面臨養老、醫療、照護、社會參與、精神文化生活等問題，老齡問題并不僅僅是老年人問題，而是涉及所有人的發展，把老齡問題界定為老年人問題進而界定為民生問題則是片面的。因此學者認為，“過去，人口老齡化被等同于老年人口越來越多，老齡問題自然也被當做是老年人問題，這一認識誤區已經造成嚴重影響，需要從理論上徹底扭轉”。當前中國的不同社會群體對老年人的主觀評價以及對老年人生存現狀的客觀評價，都存在著一定的老年歧視傾向。在這種理念下，往往機械的認為“老年人”就是“被供養的人”，將老人視為需要被供養、被照顧、被救助的對象，這就導致當前在構建老年社會服務體系時重老年人社會保護、輕老年人社會參與。日本在構建老年社會服務體系過程中，社區老年服務在提供全面的家庭照顧服務的同時，還發展居民互助型的非營利組織，鼓勵老年人的社會參與。實際上，并非所有老年人都是被供養的對象，他們不僅是消費者，同時也是生產者，是歷史的創造者。

2.服務內容缺失當前老年社會服務體系建設過程中，重資金保障、輕服務保障，重物質養老、輕精神贍養，重低層次經濟需求、輕高層次文化需求，尤其是對老年人社會參與的需求不夠重視。馬斯洛“需求層次理論”認為：人的需要按照一定順序由低到高包括生理需要、安全需要、歸屬和愛的需要、尊重的需要和自我實現的需要等五類。隨著老齡化程度的加深，老年服務需求規模日益擴大、需求種類不斷增多、需求層次也不斷提高?！袄夏晟鐣姆招枨笠呀洀倪^去養老保障、醫療保健、生活護理等基本需求上升到了老年心理健康、老年消費、老年文化以及老年事業發展等潛在需求上。過去，這種潛在的需求，不僅由于客觀條件的限制增長緩慢，還因為社會文化以及觀念的滯后而被長期抑制，但目前這種被壓抑的需求正在得到逐步釋放”。

3.服務管理配套不足社會服務管理主要是針對服務組織、服務供給的實際運行狀況進行的管理，主要包括服務主體資格審查、服務對象如何確定、服務資金保障狀況、服務目標、服務計劃、服務標準、服務供給、服務評估等方面的監督和管理。當前中國老年社會服務體系建設時，往往重社會保險、輕社會服務，尤其是重服務內容的提供、輕服務績效的評估。重內容供給輕績效評估容易導致社會服務資源的浪費，從而影響社會服務功能的實現。20世紀90年代，績效評估逐漸被西方各國重視并廣泛應用于服務評估領域。在構建老年社會服務體系時，我國政府要制定嚴格科學的老年服務的政策法規、措施標準，并進行監督檢查評估，如實行老年服務機構和組織管理標準化認證制度、成立老年社會服務效果評估機構、建立老年社會服務效果評估機制等。公共行政部門應該培育服務體系中各要素的成長，建立健全老年社會服務管理體制，做好老年服務的監管工作，尤其應注重老年社會服務績效的評估。

4.服務供給錯位在經歷福利國家危機后，西方學者開始對從搖籃到墳墓的福利模式進行反思。羅斯在1986年提出了福利多元組合理論，認為一個社會總體福利主要來源于家庭、市場和國家，這三者所提供的福利構成了社會總體福利。后來，德國學者伊瓦斯進一步發展了羅斯的理論，提出了福利三角研究范式：福利提供是多元的，福利主體是家庭、國家、市場。在福利三角中，作為行動者的社會成員不僅可以避免因家庭功能的弱化而陷入困境，也可以避免因市場和政府福利負擔過重而導致生活質量的下降，三者之間相互補充、相互影響，存在著此消彼長的關系。后來，隨著非營利組織和第三部門的蓬勃興起，伊瓦斯又將民間社會加入福利分析范式，提出福利多元主義四分法模式，即國家、市場、社區和民間社會。雖然我國早就提出社會福利社會化，然而，在當前老年社會服務體系建設過程中，仍然存在著重政府輕社會，例如重視社會保險的覆蓋、輕社會服務的建設。目前政府所承擔的社會福利服務仍然過重，而民間社會的慈善公益組織和非營利組織的發展卻步履維艱，如“壹基金”的注冊難問題即是一個很好的例子。

三、老年社會服務體系建設策略思考

目前，我國是世界上唯一一個老年人口超過1億的國家，正以每年3%以上的速度快速增長，是同期人口增速的五倍多，且日益呈現高齡化、空巢化趨勢，需要照料的失能、半失能老人數量劇增，老人日常照料和護理問題日益突出，人民群眾的老年服務需求日益增長，加強老年社會服務體系建設已刻不容緩，這是應對人口老齡化、保障和改善民生的必然要求。

1．公共政策視角：整合的社會服務整合的社會服務（Integratedsocialservices）指運用一系列的方式和方法，如合作、建立伙伴關系等，促進各種相關社會服務之間更好的協調，使服務對象獲得更有效的和高質量的服務，提高服務對象和供給者的滿意度?！袄夏晟鐣盏暮诵膯栴}是構建適度普惠式的城鄉一體化老年服務事業，并整合服務項目、設施機構、資金、專業人員等各類資源，以加快老年社會服務事業建設，保障不斷增長的老年人社會服務需求”。中國可以借鑒各國成熟的經驗，成立社會事務和社會服務部，將社會服務項目整合到其中。在制度上，我們要將補缺型社會福利升級為普惠性社會福利；在政策上，我們要整合相關社會服務，在為老年人提供服務時要廣覆蓋、重實效，如民政部推行的“社區老年福利服務星光計劃”就是很好的社區老年服務項目。人口老齡化將是今后社會的常態，并對經濟、社會、文化產生深遠影響，公共政策面對這一變遷必須做出反應，以滿足老齡化社會的發展需求。公共政策是對社會公共需求的反應，然而，當前的公共政策卻主要是以青年型或成年型社會為基礎，今后在制定相關政策時必須考慮到老年型社會。因為在不久的未來,這個社會三分之一的人都將超過60歲。威廉•N•鄧恩在其《公共政策分析導論》中指出：政策系統是由公共政策、政策利益相關者和政策環境三個要素組成的，這一理論為我們建立健全老年社會服務體系提供了很好的思路：政府主導，制定相關公共政策；加強績效評估，完善相關監管制度；多方整合資源，落實相關社會服務。不過由于缺乏整合，在實際工作中往往容易產生政策沖突。盡管近年政府老齡工作也有一些新的服務管理模式,但僅僅依賴部門聯動,許多基礎性工作難以開展、源頭問題難以得到根本解決、政府各部門的服務與管理難以形成合力。應將目前的部門政策轉變為真正的公共政策，從體制上整合人口計生、民政、公安、衛生、人力資源與社會保障等部門的相關職能和資源,為統籌應對人口老齡化提供重要的體制、組織和資金保障。因此，統籌應對人口老齡化應當整合相關社會服務，形成國家、市場、社區和民間社會多元并舉、共擔責任的老年社會服務體系。不同層級政府要采取切實的措施，使公共政策和服務供給緊密結合，為滿足不同服務對象需求，地方也需要對住所社區和家庭等照料進行整合，從而建立以家庭養老為基礎、社區服務為依托、機構照護為補充的老年服務機制。

2．賦權政策視角：重新定義老年人社會角色由于生理機能的退化、勞動能力的下降，社會經常傳達老年人是衰老的負面信息，如當前影視作品中老年人往往是一幅坐在輪椅中或是吃養生、抗衰老保健品等社會形象。老齡化問題常被認為只是老年人的問題，即如何為老年人提供養老護理、生活照料等公共服務的問題。老年人往往被視為社會財富的消費者而非生產者，因此，有的研究者認為人口老齡化是一種不正常的社會態勢，并將其視為沉重的負擔。實際上，在不同時段老年個體和群體之間是有著顯著差異的，在老齡化和高齡化的態勢下，老年人力資源開發潛力無限?！爱斘覀儾辉贆C械地將老年人與‘被供養的人’畫上等號時，中老年人口中蘊涵的大量人力資本和社會資源就可能被充分地調動起來并發揮作用。老年人絕不全是被供養的對象，他們不僅是消費者，而且是生產者，更是歷史的創造者”。繼“健康老齡化”后，世界衛生組織又在2002年的第二屆世界老齡化研討會中提出“積極老齡化”的理念，認為人在一生中始終能發揮體力、社會、精神等方面的潛能，按自己的權利、需求、愛好、能力參與社會活動,并得到充分的保護與照料?！皠撛煊欣诶夏耆丝谏鐣洕鷧⑴c的制度環境與為老年人口提供良好的經濟保障和社會服務同樣是保障老年人口基本人權的重要方面”。積極老齡化政策框架提出在健康、參與、保障三個方面采取行動，最大限度地推進老年發展,創造老年紅利。社會政策是政府為了解決基本民生問題、促進社會公平與社會團結而制定和采取的一系列措施和做法。在社會政策上，要對“老年人”的概念和“老年人”的社會角色重新定位，為老年人的社會參與創造良好的政策環境和社會環境，滿足老年人日益多元的高層次文化生活需求和社會參與愿望，從增能的視角給老人以賦權，引導老年人進入適合其體力和腦力特點的行業，以促進老年人的社會參與及其自我價值的實現。

四、小結

21世紀，人口老齡化與中國始終相伴，將成為中國社會的常態。2011年國務院第三次全國老齡工作會議指出：人口老齡化是我國經濟社會發展必須認真應對的重大課題，是關系全局的大事和要事，在制定相關經濟社會發展戰略時，要從老齡社會這一基本國情出發。未來20年，我國人口老齡化日益加重，到2030年全國老年人口規模將會翻一番，老齡事業發展任重道遠。我們必須深刻認識發展老齡事業的重要性和緊迫性，充分利用當前經濟社會平穩較快發展和社會撫養成本較低的有利時機，著力解決老齡工作領域的突出矛盾和問題，從物質、精神、服務、政策、制度和體制機制等方面打好應對人口老齡化挑戰的基礎。應對和解決人口老齡化問題，需要將補缺型社會福利升級為適度普惠型社會福利，并在這一制度下建立健全社會服務體系，大力發展老年社會服務，整合相關社會服務項目和政策，滿足老年群體多元化、多層次的需求，提高老年人的生活質量，為老年人社會參與創造條件，以促進社會穩定和諧。

作者：肖來付單位：廈門城市職業學院