公共地役權的立法現狀分析范文

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現在電網線路建設出于簡化程序的考慮，大多不采用土地征用的方式，而是通過給予土地權利人一定的經濟補償獲得土地建設權。在這種情況下，電力企業實際并沒有取得土地使用權，也沒有與相關權利人簽訂租賃合同或地役權協議，只通過補償協議這種債的方式要在他人土地上建設相對永久性的電力設施，這在當前的法律環境下是存在隱患的?？偟膩碚f，造成這一現象的主要原因就是線路走廊權屬不明，線路保護區制度沒有牢固的法理支撐，使得條法保護流于形式。囿于此，在物權法中設立“公共地役權”制度，有利于雙方在平等自愿的前提下協商解決問題，明確權利義務關系，避免因權責不清而引發的糾紛。

公共地役權在中國的立法現狀

2007年新《物權法》頒布實施，第一次明確規定了地役權制度，地役權是指為自己特定土地的便利而利用他人特定土地的權利。法律上與之相類似的一個概念是相鄰關系。相鄰關系也稱相鄰權，是指兩個或兩個以上相互毗鄰不動產的所有人或使用人，在行使占有、使用、收益、處分權利時發生的權利義務關系。相鄰權的目的是調節行使相鄰不動產物權時的沖突，讓權利人互為便利，當相鄰權不能滿足人們行使不動產權能的需要時，可以通過約定方式設定地役權。相鄰關系是對不動產最低程度的限制，而地役權對不動產的限制依約而定，且一般為有償。雖然“地役權”在新《物權法》中有所規定，但這里的“地役權”實際只包含了“私人地役權”的內容。所謂“公共地役權”是相對于“私人”而言，指為公共利益需要而使不動產所有權人或使用權人容忍某種非利益或負擔，使國家、公眾或公共事業部門取得一種要求屬地動產所有權人或使用權人承擔某種負擔的權利，實際上是介于“地役權”和“相鄰關系”之間的一種權利，有些國家將這種情況視為相鄰關系的特例，稱之為“公共地役權”。電力企業鋪設電力線纜或架設輸電線路是為了公共利益的需要，如果通過普通地役權協議的方式獲得土地使用之便利，談判成本過高，雖然當前《物權法》對公共地役權沒有明確規定，但實際上《電力設施保護條例》及其實施細則中關于“任何單位或個人在架空線路保護區內不得堆放谷物、草料、垃圾、礦渣、易燃物、易爆物及其他影響安全供電的物品……”的規定體現的就是公共地役權的內容。

對公共地役權制度的分析和立法建議

在市場主體的權利意識不斷增強，土地價值愈來愈舉足輕重的情況下，設立公共地役權能夠有效化解電力、石油、天然氣、通信等行業工程建設中的土地使用矛盾。特別在電力企業中，土地建設所引發的問題已十分明顯，除了會增加線路巡維成本，還可能進一步影響變電、輸電設施的工程進度。在學界和實務界集體發聲的情況下，新《物權法》中仍沒有看到公共地役權的相關規定，這不得不說是一個遺憾。囿于此，當下要解決線路走廊與地表權利人的關系首先可以通過司法解釋的方式擴大地役權概念的外延，在立法時機成熟后通過修改《物權法》將公共地役權制度正式納入法律范疇，為電力企業解決土地使用問題創設新的權源。

（1）公共地役權是為公共利益需要而在他人不動產上設定的權利，為區別于“私人地役權”，在公共地役權中把握好“公共利益”就顯得尤為重要?！肮怖妗笔窃诜▽W、政治學、社會學中都很重要的一個概念，但囿于利益內容和受益對象的不確定性，“公共利益”也成為一個很難具象的哲學范疇。從實踐角度來看，公共地役權立法建議主要針對的是電力這樣具有公益性質的企業，這種企業的特征是除了追求經濟效益外，還必須考慮社會效益，因其所處的產業和地位對國計民生具有保障作用。鑒于此，立法時不妨在地役權項下，采用概括羅列的方式對公共地役權加以規定，如“對電力、石油、天然氣、通信等公共工程建設用地，不動產所有人或使用人負有通行便利的義務，具體要求參照相關部門規定”。

（2）公共地役權是獨立的用益物權，采登記生效主義。地役權對土地價值會產生重大影響，特別是為公共建設而設立的地役權，土地服役時間長、服役要求嚴格，因此，如果受讓人在不知情的情況下負擔了該項義務，不僅會給受讓人帶來重大損失，還會給企業今后利用土地帶來隱患。當前的《物權法》之所以對地役權采取登記對抗主義，主要是考慮到在地區差異下我國的登記制度尚不完善，尤其在中國農村這樣典型的熟人社會，實際上有80%~90%的地役權都未進行登記。而公共地役權一般是與大型企業簽署，流程相對規范、文書詳細，不存在上述問題。同時，由于公共地役權是站在公利的角度要求土地權利人負擔地役義務，談判過程中企業往往是相對強勢的一方，通過登記生效主義可以在一定程度上保障權利人的利益，也降低了企業在日后工程建設和維護中的法律風險。

（3）公共地役權具體內容經雙方協商確立，不得損害產權人的人身或財產利益。在公共地役權中，需役地一方一般是法人單位，因此在合同簽訂時更應該注意堅持平等自愿、誠實信用的基本原則，鼓勵通過協商一致的方式確定權利義務及補償條款，這也有利于雙方今后自愿遵守協議，避免產生不良的社會影響。企業在擬定格式條款合同后，對合同內容應該組織政府部門、利益相關方及社會公眾進行聽證，確定格式條款的內容。對格式條款沒有約定的部分，雙方還可以簽訂補充協議。但不論在何種情況下，都應本著適度原則，不能隨意增加供役地人的負擔，而供役地人也應按照合同約定履行作為或不作為的義務，不能妨礙需役地人對不動產的利用和限制，共同促進電力建設的順利進行。（本文作者：黃筱曌單位：廣東電網公司管理科學研究院）