高等院校教育行政處分行為探究范文

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摘要

最高人民法院第九批指導(dǎo)案例中，38、39號案例都是針對高等院校教育行政處分行為的行政訴訟，實踐中此類案件也具有普遍性。高校行政主體地位已經(jīng)通過指導(dǎo)性案例得到確認(rèn)。本文分析可訴高校教育行政處分行為，可以歸納出行政性、具體性、重要性的特點。法院對于此類案件的審理，應(yīng)當(dāng)分為行為審查、程序?qū)彶椤⒏綆彶樗膫€部分，并在審理的過程中平衡絕對保護(hù)受教育權(quán)的首要標(biāo)準(zhǔn)，保護(hù)受教育權(quán)行使程度的相對標(biāo)準(zhǔn)，尊重學(xué)術(shù)自治的嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)。

關(guān)鍵詞

刑事訴訟法；高等院校；行政行為；指導(dǎo)性案例

一、問題的提出

2014年12月，最高人民法院的第九批共七個指導(dǎo)性案例，其中第38號案例田永訴北京科技大學(xué)拒絕頒發(fā)畢業(yè)證學(xué)位證案、39號案例何小強(qiáng)訴華中科技大學(xué)拒絕授予學(xué)位案，明確了高校教育行政處分行為的可訴性。一方面回應(yīng)了行政司法實踐中學(xué)生不服高等院校行政處分訴至法院的眾多案件，另一方面也通過指導(dǎo)性案例這一形式統(tǒng)一了行政訴訟裁判尺度和法律適用標(biāo)準(zhǔn)。目前學(xué)界直接從行政訴訟法角度對高校可訴性和可訴內(nèi)容的討論很少。這導(dǎo)致三個問題：一是高校的行政主體地位在司法裁判中已經(jīng)得到實質(zhì)上的確立，研究滯后于司法實踐；二是雙重主體身份下，存在實際爭議的高校行政處分行為未厘清，未區(qū)分屬于高校學(xué)術(shù)自治和管理之必須的行政處分和侵犯學(xué)生基本權(quán)利的行政處分；三是高校作為被告的行政案件中，審理內(nèi)容不夠明晰，法院能否在審查高校作出的具體行政行為的同時附帶審查作出具體行政行為所依據(jù)的學(xué)校章程不確定。修正后的《行政訴訟法》將“具體行政行為”修改為“行政行為”,淡化了具體行政行為和抽象行政行為的區(qū)分，拓寬了法院審理高校作為行政訴訟被告案件的司法審查空間。本文從最高人民法院公布的38、39號指導(dǎo)案例切入，分析可訴高校行政處分的特點，考察法院在審理高校作為行政訴訟被告時的審查內(nèi)容和裁判標(biāo)準(zhǔn)，并分析指導(dǎo)性案例體現(xiàn)出的，法院在審理高校教育行政管理行為案件中，在學(xué)術(shù)自由與司法審查范圍之間的價值平衡標(biāo)準(zhǔn)。

二、內(nèi)部界定：可訴高校行政處分行為的特點厘定

通說認(rèn)為，高校既為公共教育資源的服務(wù)機(jī)構(gòu)，又為在校學(xué)生管理機(jī)構(gòu)，具有雙重主體身份。高等院校通過《教育法》和《高等教育法》的授權(quán)，取得部分對在校學(xué)生的管理處分權(quán)，包括管理規(guī)定創(chuàng)設(shè)權(quán)與管理行為實施權(quán)；同時，作為公共教育資源服務(wù)機(jī)構(gòu)，《教育法》第31條、81條，《高等教育法》第68條、30條又賦予了其民事責(zé)任。實踐中，部分不服高校行政處分行為的訴訟也被轉(zhuǎn)化為民事賠償案件起訴。《行政訴訟法修正案》（草案）擬增加行政附帶民事訴訟條款，但在正式修正案中，新增第61條將以上合并審理規(guī)定限縮在“涉及行政許可、登記、征收、征用和行政機(jī)關(guān)對民事爭議所作的裁決的行政訴訟中”，表明立法者對民事與行政雙重法律關(guān)系問題的處理采取了審慎態(tài)度。因此，對于高校行政管理處分涉及到的學(xué)校與學(xué)生間的教育行政管理關(guān)系這一特別權(quán)力關(guān)系，應(yīng)當(dāng)明確其受訴范圍。判斷某一組織的某個行為是否屬于行政法的調(diào)整范圍，并不是由該組織的主體性質(zhì)決定，而是由該行為所行使的權(quán)力性質(zhì)來決定，高校行政處分決定是否可訴，關(guān)鍵在處分決定是否行使了公權(quán)力。

指導(dǎo)案例38號中，北京科技大學(xué)不予頒發(fā)原告田永畢業(yè)證、學(xué)位證，未辦理畢業(yè)派遣有關(guān)手續(xù)；指導(dǎo)案例39號中，華中科技大學(xué)武昌分校未向華中科技大學(xué)推薦原告何小強(qiáng)申請授予學(xué)士學(xué)位，因此未對其頒發(fā)學(xué)位證。考察與之相類似的劉燕文訴北大不授予博士學(xué)位案、艾某訴重慶某高校降格留級處分案、張靜李軍懷孕被勒令退學(xué)案等案件，其共通之處在于頒發(fā)畢業(yè)證、學(xué)位證、派遣證，開除學(xué)籍，勒令退學(xué)，降格留級都是由學(xué)校在法律法規(guī)授權(quán)之下單方面作出決定，行使了高校教育行政管理權(quán)，即具有行政性；是針對特殊的人，就特定的具體事項做出的行為，即具有具體性；《教育法》第42條和《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》第5條規(guī)定的直接侵犯學(xué)生受教育權(quán)的行政處分行為都應(yīng)列為可訴，即具有重要性。

三、外部界定：法院司法審查內(nèi)容及標(biāo)準(zhǔn)

現(xiàn)有法律、法規(guī)及司法解釋并未規(guī)定法院的對可訴高校行政處分行為審查內(nèi)容及裁撤標(biāo)準(zhǔn)。筆者將從行為審查、程序?qū)彶椤⒏綆彶槿齻€方面分析法院應(yīng)然以及實然的審查內(nèi)容及標(biāo)準(zhǔn)。

（一）行為審查對于高校行政處分行為的審查，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行層次劃分認(rèn)定是否違法，其中重要性審查為重點。由《憲法》第46條、《教育法》第42條和《管理規(guī)定》的補(bǔ)充可見，受教育權(quán)概念范圍較大，既包括積極的教學(xué)參與教具使用權(quán)、校內(nèi)活動權(quán)、申訴和訴訟權(quán)，又包括消極的獲得獎助貸學(xué)金權(quán)，獲得學(xué)業(yè)評定權(quán)、受頒學(xué)業(yè)證書、學(xué)位證書權(quán)。二者均應(yīng)為法院審查的范圍，尤其是消極權(quán)利直接關(guān)乎學(xué)生教育權(quán)利能否實現(xiàn)，對于損害消極受教育權(quán)的高校行政處分行為應(yīng)當(dāng)予以撤銷，對于侵犯積極受教育權(quán)的行為應(yīng)考察權(quán)利侵犯程度和能否恢復(fù)確定是否予以撤銷。

（二）程序?qū)彶榈?8號指導(dǎo)案例明確教育行政管理應(yīng)遵循正當(dāng)法律程序原則。實踐中多數(shù)案件中高校行政處分行為都因程序違法被撤銷，如劉燕文訴北大不授予博士學(xué)位案等。確立統(tǒng)一的高校行政處分程序標(biāo)準(zhǔn)，是國家為高校管理設(shè)立的底線，并不會因此有損高等院校的學(xué)術(shù)自治。《管理規(guī)定》第56條到第58條規(guī)定了聽取待處分學(xué)生陳述和申辯→作出處分→出具處分決定書并送達(dá)本人（開除處分備案）→設(shè)立學(xué)生申訴處分委員會并對學(xué)生申訴進(jìn)行復(fù)查→處分決定歸入文書檔案及本人檔案的處分程序。現(xiàn)有處分程序雖有效解決了一些程序問題，但也存在如下三個方面的疑問：首先，處分是否公示。實踐中部分學(xué)校根據(jù)學(xué)校章程公示處分，如河南章曉因四級作弊被開除，學(xué)校在發(fā)現(xiàn)作弊當(dāng)日即在校園公示通告，但未將公示程序納入規(guī)章會存在兩個問題：其一，學(xué)生申訴處分委員會以“不告不理”的消極態(tài)度采取事后審查，審查時處分已成既定事實，對學(xué)生保護(hù)有限；其二，缺乏公示程序削弱了學(xué)生、教師等對學(xué)校行政管理處分行為的監(jiān)督作用。因此，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在處分后專設(shè)公示程序。其次，是否將窮盡申訴作為訴訟前置條件。《管理規(guī)定》第61條到第63條規(guī)定了向?qū)W生申訴處分委員會的校內(nèi)申訴和向省級教育行政部門的申訴兩種申訴途徑，并設(shè)立時限。但申訴是否作為行政訴訟的前置程序，校內(nèi)申訴是否是行政部門申訴的前置程序并沒有明確規(guī)定，這就為學(xué)生申訴效率設(shè)置了障礙。申訴和訴訟權(quán)是《教育法》賦予學(xué)生的法定權(quán)利，在權(quán)利結(jié)構(gòu)中處于較高位階，出于最大限度的保護(hù)學(xué)生申訴權(quán)和訴訟權(quán)的考量，應(yīng)當(dāng)直接賦予學(xué)生不經(jīng)申訴直接上訴的權(quán)利，避免如劉燕文案由于校內(nèi)反復(fù)申訴導(dǎo)致行政訴訟之訴訟時效中斷，節(jié)約學(xué)生之訴訟成本。再次，是否能夠因程序問題回避對校紀(jì)校規(guī)的附帶性審查。答案是否定的。自田永案判決以來，多數(shù)法院都以未履行告知等程序性義務(wù)導(dǎo)致處分行為不合法撤銷高校教育處分行為，對作弊即開除學(xué)籍并不符合《管理規(guī)定》第二十九條的法定退學(xué)情形并沒有進(jìn)行司法評價。這一方面體現(xiàn)了程序優(yōu)先原則，一方面由于在新《行政訴訟法》生效前，并沒有確立對規(guī)范性文件的附帶審查。

（三）附帶審查《行政訴訟法》修正案第53條增加了除規(guī)章外的附帶性審查，第64條確定了法院對附帶性審查的轉(zhuǎn)處機(jī)制，其目的是為了避免規(guī)范性文件中的“越權(quán)錯位”，“從根本上減少違法的具體行政行為”，同時為法院尤其是基層法院審理較高層級規(guī)范性文件提供法律依據(jù)；之所以審查范圍為規(guī)章以下規(guī)范性法律文件，一方面是因為在省級統(tǒng)管司法人、財、物的司法改革方向下，此審查范圍具有現(xiàn)實性，另一方面是因為規(guī)章以上（包括規(guī)章）的規(guī)范性法律文件具有較為嚴(yán)格和民主的制定程序，更少出現(xiàn)違法性；之所以規(guī)定審查后違法的規(guī)范性文件的轉(zhuǎn)處機(jī)制，并不直接宣告違法，體現(xiàn)司法的謙抑性，避免了司法權(quán)和行政權(quán)的混同。那么，對高校章程和其他據(jù)此作出行政處分行為的文件是否屬于法院的司法審查范圍？答案是肯定的。首先，部分高等院校的章程是由學(xué)校組織制定，主管教育部門負(fù)責(zé)核準(zhǔn)的，具備《行政訴訟法》第53條的要求；其次，38、39號指導(dǎo)性案例中，明確了法院對校紀(jì)校規(guī)的審查權(quán)限：第38號案例中，法院因為對原告田永開除學(xué)籍處分所依據(jù)的校發(fā)（94）第068號《關(guān)于嚴(yán)格考試管理的緊急通知》與《管理規(guī)定》第29條法定退學(xué)條件抵觸，認(rèn)定被告所做退學(xué)處分違法，第39號指導(dǎo)案例中，法院對《華中科技大學(xué)武昌分校授予本科畢業(yè)生學(xué)士學(xué)位實施細(xì)則》和華中科技大學(xué)《關(guān)于武昌分校、文華學(xué)院申請學(xué)士學(xué)位的規(guī)定》認(rèn)定合法；再次，指導(dǎo)性案例頒行前，司法實踐中已采取了對校紀(jì)校規(guī)附帶審查的普遍做法，如劉燕文案法院認(rèn)定不適用《北京大學(xué)研究生學(xué)籍管理實施細(xì)則》。

四、審理標(biāo)準(zhǔn)的價值平衡：學(xué)術(shù)自治與司法審查范圍

從38、39兩個指導(dǎo)性案例看，最高法似乎想確立審理高校教育行政處分行為合法性的價值權(quán)衡標(biāo)準(zhǔn)。考慮到兩個案例所體現(xiàn)的司法政策導(dǎo)向，可以大致描摹出法院在審理高校教育行政處分行為合法與否的判定標(biāo)準(zhǔn)：

（一）首要標(biāo)準(zhǔn)：受教育權(quán)行使的絕對保護(hù)此處的絕對保護(hù)所指向的問題，是受教育權(quán)能否行使，具體而言是指高校取消入學(xué)資格和決定退學(xué)。高校在《管理規(guī)定》的第7條到第10條規(guī)定取消入學(xué)資格范圍內(nèi)拒絕學(xué)生入學(xué)的行為是合法的，法院應(yīng)予以支持。根據(jù)《管理規(guī)定》第27條的規(guī)定，大學(xué)生懷孕、考試作弊行為不在退學(xué)的法定情形，高校因此類事項開除學(xué)生學(xué)籍違法。此外，頒發(fā)畢業(yè)證、派遣證是對受教育權(quán)是否行使的證明，應(yīng)當(dāng)納入絕對保護(hù)的范疇。

（二）次要標(biāo)準(zhǔn)：受教育權(quán)行使程度的相對保護(hù)此處的相對保護(hù)所指向的問題，是指受教育權(quán)行使的程度，如考試管理、升級管理、發(fā)放派遣證、除退學(xué)以外的懲戒處分以及其他學(xué)校依職權(quán)作出的行政處分行為。因此類行政處分行為可訴，但是否支持原告的訴訟請求則應(yīng)依案件具體的法律和事實問題進(jìn)行評判。

（三）嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)：高校的學(xué)術(shù)自治學(xué)術(shù)自治是大學(xué)之魂。學(xué)校的教學(xué)計劃、學(xué)術(shù)評價標(biāo)準(zhǔn)、獎助金評價標(biāo)準(zhǔn)、課程設(shè)置、考試紀(jì)律應(yīng)當(dāng)屬于依法由學(xué)校自主管理范疇。對于體現(xiàn)學(xué)術(shù)自治的高校行政處分行為的司法審查應(yīng)當(dāng)以合法性審查為原則，各高校根據(jù)自身教學(xué)水平和實際情況，在法定基本原則范圍內(nèi)確定自己的學(xué)術(shù)水平衡量標(biāo)準(zhǔn)，不能干涉和影響學(xué)校的學(xué)術(shù)自治原則。因此，法院應(yīng)當(dāng)敦促學(xué)校重新作出決定而非宣布決定不合法。如法院在38號案例中敦促學(xué)校進(jìn)行學(xué)位資格審核和法院認(rèn)可39號案例的高校將通過四級考試作為學(xué)位判斷標(biāo)準(zhǔn)。

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作者：閆晶 單位：四川大學(xué)法學(xué)院