行政法治原則和行政均衡原則范文

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編者按：本文從法國行政法基本原則的形成與發(fā)展；行政法治原則這兩方面對法國行政法的基本原則進行講述，包括了行政法治原則行政均衡原則的講述，本文對行政法治原則的研究有參考意義。

摘要：伴隨著法治國思想的傳播和獨立行政法院制度的發(fā)展，在法國逐步產(chǎn)生和形成了行政法治原則和行政均衡原則。這兩項原則既相互獨立，又相互聯(lián)系、相互補充，共同構(gòu)成了法國行政法基本原則的整體。

關(guān)鍵詞：法國行政法行政法治原則行政均衡原則

法國是大陸法系國家的典型代表，素有“行政法母國”之譽，其行政法被許多國家奉為典范。法國最先從理念上承認行政法是一個獨立的部門法，并通過行政法院富有創(chuàng)造性的努力構(gòu)建了一個完整的行政法體系。支撐這一龐大的行政法體系的是隱藏在其背后的行政法基本原則。行政法的基本原則使法國的行政法體系雖然規(guī)模宏大但不顯得雜亂無章，雖然范圍廣博但卻構(gòu)成一個和諧的整體。法國著名法學(xué)家勒內(nèi)。達維在談及法國行政法時自豪地說：“一系列行政法原則已經(jīng)形成，它完全可以和民法原則媲美，而且在某些方面更勝一籌?！盵①]深入研究集中體現(xiàn)法國行政法精神的基本原則可以使我們深刻理解和領(lǐng)會法國行政法的基本內(nèi)涵、主要觀念和規(guī)范體系，同時，這對在國情上與法國有許多相同之處的中國也具有重要的啟示意義。

一、法國行政法基本原則的形成與發(fā)展

法國行政法的產(chǎn)生有著特殊的歷史背景。概言之，法國資產(chǎn)階級革命為法國行政法的產(chǎn)生提供了政治、經(jīng)濟、思想準備，大革命時期建立起來的獨立行政法院制度直接標志著法國行政法的產(chǎn)生，并使以法國為代表的大陸法系之行政法院模式與英美法系之普通法院模式形成鮮明對比。正是伴隨著法國資產(chǎn)階級革命出現(xiàn)的法治國思想和獨立行政法院制度的發(fā)展，在法國逐步產(chǎn)生和形成了行政法治原則和行政均衡原則，這兩個原則被認為是法國行政法的基本原則。

（一）法治國思想的影響

在法國，法治國的思想產(chǎn)生于1789年資產(chǎn)階級大革命前的啟蒙時代。以孟德斯鳩、盧梭、伏爾泰等為代表的一大批資產(chǎn)階級啟蒙思想家以理性作為武器向宗教神學(xué)和君主專制發(fā)起了猛烈的攻擊。其中，作為古典自然法學(xué)派代表人物的孟德斯鳩和盧梭比較系統(tǒng)的闡述了法治國的思想。孟德斯鳩的“三權(quán)分立制衡論”、盧梭的“天賦人權(quán)論”、“社會契約論”、“人民主權(quán)論”都包含有豐富的法治國思想。他們傾向于個人主義和自由主義，認為“國家權(quán)力不是絕對的，國家和個人都應(yīng)服從法律，法律保護個人權(quán)利，不受國家權(quán)力的非法侵害。”[②]啟蒙思想家的法治國思想伴隨著法國資產(chǎn)階級大革命的爆發(fā)進一步深入人心，并成為法國憲法的一個重要原則。1789年《人權(quán)宣言》第5條規(guī)定：“……凡未經(jīng)法律禁止的行為不得受到妨礙，任何人不得被迫從事法律所未規(guī)定的行為”，該宣言的第6條規(guī)定：“法律表達普遍意志。所有公民皆有權(quán)親自或經(jīng)由其代表來參與法律之形成。不論保護抑或懲罰，法律必須對所有人一樣?！?。上述規(guī)定都是當時法治國思想的表現(xiàn)。

個人的自然權(quán)利是孟德斯鳩、盧梭等啟蒙思想家構(gòu)造其法治國思想的邏輯起點，這種學(xué)說對于弘揚民主、平等、自由等價值觀念起到了非常重要的作用，同時也適應(yīng)了當時資產(chǎn)階級革命的需要。但是，隨著法國的政治風(fēng)云變換和壟斷資本對加強國家權(quán)力的需要，建立在形而上學(xué)的個人主義之上的自然權(quán)利說被實證主義社會法學(xué)派的學(xué)說所取代。以狄驥為代表的實證主義社會法學(xué)不是從個人的自然權(quán)利出發(fā)，而是以社會的連帶關(guān)系為邏輯起點對法治國的思想進行了闡述。狄驥認為：“法律的強制力量并不統(tǒng)治者的意志，而是法律與社會相互依存的一致性。由此，法律對統(tǒng)治者的約束同其對庶民的約束一樣嚴格，因為統(tǒng)治者與庶民一樣，也受建立在社會相互關(guān)聯(lián)性基礎(chǔ)上的法律規(guī)則約束?！盵③]狄驥與啟蒙思想家的法治國思想存在著很大的差異，但在使國家的公權(quán)力受到法律的控制和約束方面是一致的。比如，狄驥認為：“國家必須遵守它所制定的法律，只要該法律未被廢除。國家可以修改或取消某項法律；但只要該法律存在，國家限制行為，行政行為和司法行為都必須在該法律法定范圍之內(nèi)，而正是因為這一點，國家才是法治國家。”[④]

法治國思想的傳播為法國行政法基本原則的形成與發(fā)展奠定了堅實的思想基礎(chǔ)。首先，法治國思想的基本精神在于使國家公權(quán)力從屬于法律，這種精神在行政領(lǐng)域的體現(xiàn)就是行政法治原則，即作為國家公權(quán)力之一的行政權(quán)也應(yīng)當?shù)椒傻闹?。其次，法治國思想不僅要求公權(quán)力服從于法律特別是制定法（形式法治國），而且進一步要求公權(quán)力的行使必須符合公平、正義的觀念（實質(zhì)法治國）。二戰(zhàn)后，隨著從經(jīng)濟自由主義向國家干預(yù)主義的進一步發(fā)展，行政權(quán)更加廣泛地深入到法國社會之中。為了應(yīng)對層出不窮的社會問題，法律賦予了行政機關(guān)更為廣泛的自由裁量權(quán)，在這種情況下，體現(xiàn)形式法治國思想的行政法治原則的局限性日益明顯。為了加強對行政自由裁量權(quán)的控制，行政法院通過判例發(fā)展出了行政均衡原則。該原則要求，在法律沒有明確規(guī)定的情況下，行政行為必須合理、適度、均衡。而這正是行政法院根據(jù)公平、正義等實質(zhì)法治國的觀念對行政行為提出的要求。

（二）行政法院制度與判例的作用

法治國思想在行政法領(lǐng)域的應(yīng)用必須有制度性的保障才能使該思想變?yōu)樯鷦拥默F(xiàn)實。在這方面，法國的行政法院制度與判例發(fā)揮了巨大的作用，成為對法國行政法及其基本原則的形成具有較大影響的另一重要因素。

“法國的行政法是由行政法院適用的特殊法律，而行政法院正是為適用行政法而創(chuàng)造的。”[⑤]大革命時期，法國人的一個共同信念是：最高法院代表舊制度，大革命的目標之一就是要取消司法權(quán)對行政權(quán)的干預(yù)。至今仍然有效的1790年8月16日—24日的法令宣布：“司法機構(gòu)應(yīng)當同行政職能相分離，法官不得以任何方式干預(yù)行政人員的活動，違者以瀆職論處”?！斑@項規(guī)定意味著一個終點，但它卻恰恰是法國行政法的起點的標志。”[⑥]自此以后，法國行政法院從最初的保留審判權(quán)到后來的委托審判權(quán)直至1889年通過“卡多案件”正式取消部長法官制，經(jīng)歷了漫長的發(fā)展過程才逐漸同實際的行政相分離。這個分離的過程是行政法院的獨立性逐步增強的過程，是行政審判權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督逐漸強化的過程，同時也是法國行政法及其基本原則逐步形成和發(fā)展的過程。

法國行政法院自創(chuàng)立以來已有二百年的歷史，在此期間它對推進法國行政法及其基本原則的發(fā)展起到了獨特而卓越的作用。對此，美國學(xué)者莫里斯。拉朗熱作了十分精辟的概括：“行政法院所發(fā)揮的卓越作用真正是法國獨創(chuàng)的。在這個國家里，政府經(jīng)常變動，憲法也并不持久而來回更改，行政法院卻是主要的穩(wěn)定因素。它所賴以建立的原則，越過成文的憲法，構(gòu)成一個真實的不成文的憲法。……在這個多次發(fā)生革命的國家里，行政法院以漸進的方式發(fā)揮作用，它做事既謹慎，又有效，有時也被急風(fēng)暴雨所顛覆，但很快又達到恢復(fù)，就這樣保持著國家的永久性和民族的連續(xù)性?！盵⑦]法國行政法院在控制行政權(quán)濫用、保護公民合法權(quán)益方面所起的作用尤為顯著。在第五共和國創(chuàng)立憲法委員會之前，行政法院歷年所發(fā)展的案例法幾乎是唯一限制政府權(quán)力的法律。[⑧]行政法院通過判例的形式不僅率先發(fā)展了權(quán)力濫用理論，從而豐富了行政

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法治原則，而且在20世紀80年代，又發(fā)展了行政均衡原則。均衡原則與英國的合理性原則、德國的比例原則、日本的無瑕疵裁量請求權(quán)和裁量零收縮理論同屬對行政裁量權(quán)的有效控制手段，但更能體現(xiàn)法國行政法特色。在比較法國新舊兩個時代時，托克維爾認為二者唯一實質(zhì)性的區(qū)別在于“大革命之前，政府只有依靠不合法和專橫的手段才能庇護政府官員，而大革命以來，它已能合法地讓他們違反法律?！盵⑨]這種判斷在托克維爾所處的時代也許是真知灼見，但是在后托克維爾時代，伴隨著獨立的行政法院制度的出現(xiàn)和行政法基本原則的形成與發(fā)展，這種說法已經(jīng)與法國當代的現(xiàn)實顯得距離過于遙遠。

法國本是一個成文法國家，“同至今仍以判例法為基礎(chǔ)的英國法相比，法國法則有以制定法為中心的法結(jié)構(gòu)這種大陸法的特征。”[⑩]因此，法院判案原則上以成文法為根據(jù)，然而在行政法中起主要作用的卻是判例。這是由法國行政法的特點所決定的。因為，一方面在公法和私法相互分離的傳統(tǒng)之下，行政法院對行政案件的審理不適用民法和其他私法的規(guī)定；另一方面由于行政事項極為繁雜，法官經(jīng)常遇到無法可依的情況，不得不在判決中確定所依據(jù)的原則。在法國，“行政法的重要原則，幾乎全由行政法院的判例產(chǎn)生。”[11]一位法國行政法學(xué)家用生動的語言說，如果我們設(shè)想立法者大筆一揮，取消全部民法條文，法國將無民法存在；如果他們?nèi)∠啃谭l文，法國將無刑法存在；但是如果他們?nèi)∠啃姓l文，法國的行政法仍然存在，因為行政法的重要原則不存在成文法中，而存在于判例之中。[12]這幾句話雖然有些夸張，但卻十分生動地說明了判例對于法國行政法的重要性，也說明法國行政法的特點。在法國行政法中，判例占據(jù)如此重要的地位，這或許有兩個原因：一是行政事務(wù)復(fù)雜多變，成文法難以適應(yīng)這種速度；二是判例出自具有較高素質(zhì)的最高行政法院法官之手，質(zhì)量比較高。[13]此外，最高行政法院的判決，逐月逐年公開發(fā)表，供學(xué)術(shù)界討論和研究，法學(xué)界對于判決的評價，也能提高最高行政法院判決的質(zhì)量。

法國行政法中的原則大都先由法官或法學(xué)家們在案件發(fā)生后提出或創(chuàng)造出來，經(jīng)過實踐的檢驗，有的成為普遍性的成文法原則，如行政法治性原則；有的則仍處于判例狀態(tài)，僅僅出現(xiàn)在法學(xué)家們的學(xué)術(shù)研究中，行政均衡原則即屬此類。這些原則由判例產(chǎn)生，經(jīng)過實踐的檢驗，所以具有高度的適應(yīng)性和靈活性，這正是法國行政法的優(yōu)點之一。

綜上所述，法治國思想的傳播為法國行政法基本原則的產(chǎn)生奠定了堅實的思想基礎(chǔ)，獨特的行政法院制度為之創(chuàng)造了良好的制度環(huán)境，而行政法院的法官則根據(jù)實踐需要通過高質(zhì)量的行政判例不斷對其進行豐富和完善。正是這些因素的共同作用，逐步推動了行政法治和行政均衡兩項基本原則在法國的形成與發(fā)展。

二、行政法治原則

在法國，多數(shù)學(xué)者認為，行政法是調(diào)整行政活動的國內(nèi)公法。調(diào)整行政活動是指行政活動必須遵守法律，在其違反法律時受到一定制裁，例如引起無效、撤銷或賠償責(zé)任的結(jié)果。這就是法國行政法學(xué)上所謂的“行政法治原則”。具體而言，它是指法律規(guī)定行政機關(guān)的組織、權(quán)限、手段、方式和違法的后果，行政機關(guān)的行政行為必須嚴格遵守法律的規(guī)定并積極保證法律的實施。[14]該原則是法治國思想在行政法領(lǐng)域最為重要的體現(xiàn)，是法國行政法的核心原則。

（一）行政法治原則的主要內(nèi)容

行政法治原則主要包含以下三項內(nèi)容：

1.行政行為必須具有法律依據(jù)。行政機關(guān)只能在法律授權(quán)的范圍內(nèi)采取行動，這是行政法治原則的根本要求。對于公民而言，只要法律未明文禁止，就可以自由行動，而無須法律授權(quán)。但是，對于行政機關(guān)來說，則沒有這種自由，而必須嚴格遵循“凡法律所未允許的，都是禁止的”規(guī)則。這是行政行為與公民個人行為的最大區(qū)別。唯有如此，才能使行政機關(guān)職責(zé)清晰、分工明確、各司其職、各負其責(zé)。

行政機關(guān)的權(quán)限（包括事務(wù)、時間和地域三方面），主要規(guī)定在憲法、法律等成文法之中，當成文法規(guī)定不明確時，行政法院根據(jù)法的一般原則對成文法的規(guī)定進行補充和解釋。行政機關(guān)不得超越法律規(guī)定的權(quán)限范圍自由行動，否則，構(gòu)成“無權(quán)限”。無權(quán)限行為是最為嚴重的違法行為，在越權(quán)之訴中，“無權(quán)限”是行政行為被撤銷的首要理由。但是，如果無權(quán)限機關(guān)所作出的行為，屬于羈束行為，且該行為的內(nèi)容符合法律規(guī)定，有管轄權(quán)的機關(guān)在同樣的情況下也只能作出同樣的決定，行政法院對這種行為并不撤銷，因為撤銷該行為“并不影響行政決定的結(jié)果和當事人的利益，而徒浪費訴訟時間?！盵15]

2.行政行為必須符合法律要求。行政法治不僅要求行政行為的存在須有法律依據(jù)，而且進一步要求行政行為的實施須符合法律規(guī)定的方式、程序和目的。也就是說，行政法治要求行政行為過程必須合法。唯有如此，才能實現(xiàn)法律對行政行為全程的監(jiān)督和控制，使行政權(quán)在法律所設(shè)定的軌道上運行。但是，我們不能把行政法治的這一要求，簡單理解為行政機關(guān)只能機械地把法的抽象原則適用于具體事件而沒有任何斟酌選擇的余地。行政行為有羈束行為和自由裁量行為之分，它們受法律制約的程度上是有所區(qū)別的。但是，二者都必須受制于法律這一點是共同的，不可動搖的。根據(jù)行政法治原則，行政行為必須符合如下法律要求：

第一，形式合法。形式合法是指行政行為的方式和程序符合法律的規(guī)定。法律往往出于不同的目的和考慮對行政行為規(guī)定不同的形式和程序，比如行政條例的咨詢、討論和公布程序，行政處理的說明理由和書面形式等。由于法律規(guī)定的大部分形式和程序是出于保障相對人權(quán)利的考慮，因此行政機關(guān)必須遵守，否則行政法院將宣布該行為無效。但是，出于行政效率的考慮，行政法院對于形式違法的行政行為也并不是一概予以撤銷，而是根據(jù)形式違法的具體情況分別作出撤銷、不予撤銷和補正等不同形式的靈活處理。

明確的管轄權(quán)與合法的形式共同構(gòu)成了控制行政權(quán)行使的主要條件，無權(quán)限和形式上的缺陷是國家參事院（最高行政法院的前身）撤銷行政決定的最初的兩個理由。在當代的法國，形式和程序的重要性日益受到重視，因為“手續(xù)不僅限制每個公務(wù)人員的權(quán)力，也使每個公務(wù)人員受到其他公務(wù)人員的制約和補充?！盵16]比如，法國在1978年公布實施了《改善行政機關(guān)與公眾關(guān)系法》，1979年公布實施了《說明行政理由及改善行政機關(guān)與公眾關(guān)系法》，1983年又公布實施了《行政機關(guān)與其使用人關(guān)系法令》等單行的行政程序法。

第二，目的合法。行政行為的目的合法也是行政法治原則的重要內(nèi)容。首先，任何行政行為都必須符合法律的一般目的，即必須以實現(xiàn)公共利益為目的，而不能出于以私人或黨派或者所屬團體的利益。例如，當某家旅館與市長的某個親戚開辦的旅館形成競爭時，該市長不得以危害公共秩序為借口關(guān)閉該旅館。其次，行政行為必須符合法律授權(quán)的特別目的。例如，在1875年的巴利塞訴省政府一案中，行政法院撤銷了省長作出的關(guān)閉巴利塞先生的火柴場的決定，理由是該行為的目的不是法律與規(guī)章授予他權(quán)力時要保障的目的，而是為了維護國家財政部門的利益。[17]

行政行為的目的必須符合法律的規(guī)定是行政法治原則進一步深化的表現(xiàn)。在法國行政法治進

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程的初期，只要一種行政行為是由具備法定權(quán)限和資格的行政機關(guān)依據(jù)法定的方式和程序作出的，行政法院就會認定該行為合法，而不問該行為的目的和動機是什么。隨著行政法治的進一步發(fā)展，行政法院發(fā)展了濫用權(quán)力的理論，根據(jù)該理論，行政法院可以審查行政行為的目的和動機。如果行政行為的目的和動機不符合法律規(guī)定，該行為將被行政法院以濫用權(quán)力為由予以撤銷，從而使每一項行政行為都處于行政法院的監(jiān)督和控制之下。行政法院對行政行為目的和動機的審查極大地擴展了行政法治原則的內(nèi)容，狄驥認為這導(dǎo)致了自由裁量行為概念在公法領(lǐng)域的消失。[18]

行政行為必須符合法律除了要求行政行為的形式和目的合法之外，還要求行政決定的內(nèi)容和法律根據(jù)合法。

3.行政機關(guān)必須以自己的積極行為來保證法律的實施。行政法治有兩層含義：消極的行政法治和積極的行政法治。消極的行政法治要求行政行為不得違反法律規(guī)定的權(quán)限、方式、程序和目的。積極的行政法治要求行政機關(guān)以自己的積極行動保證法律的實施，這是法國行政法治原則的最新擴展。

根據(jù)積極行政法治的要求，不僅行政機關(guān)拒絕作出實施法律的具體行政處理決定構(gòu)成不作為的違法，而且當法律和上級機關(guān)條例要求行政機關(guān)必須制定條例，而行政機關(guān)不履行該義務(wù)的行為同樣也是違法的。法國最高行政法院在1959年的一個判決中聲稱，行政機關(guān)在情況需要的時候如果未制定有效的條例來維持秩序，就是違反法律。[19]1969年，最高行政法院又重申了上述觀點：當制定行政條例為實施某個法律所必要時，行政機關(guān)有義務(wù)制定這個條例。[20]

（二）行政法治原則的限制

行政法治原則是法國行政法的主要原則，行政法院利用該原則對行政行為進行廣泛的監(jiān)督，對防止行政權(quán)的濫用起到了關(guān)鍵的作用。無論是行政處理行為還是行政條例都受到行政法治原則的支配。但是，該原則的適用是有限制的，不能適用于行政機關(guān)的某些行為，這類行為主要包括以下兩種：

1.政府行為。行政法院出于避免與總統(tǒng)、議會和管理國際關(guān)系的當局發(fā)生正面沖突的實際政治需要，對下列的政府行為提起的訴訟不予受理：

第一，涉及政府與議會兩院之間的憲法關(guān)系的行為，比如總統(tǒng)召集議會或推遲議會的命令，終止議會會議或解散眾議院或參議院的命令等。

第二，政府的外交行為，也就是涉及法國和其他國家之間的行為。比如政府對于國際條約的磋商、簽定、批準、執(zhí)行等行為。

第三，總統(tǒng)根據(jù)1958年憲法第16條在國家遭到嚴重威脅時，根據(jù)情況所采取的必要措施。另外，總統(tǒng)根據(jù)憲法第11條將法律草案提交公民復(fù)決的行為。本文出自:

政府行為制度主要是行政法院通過判例創(chuàng)造的，其范圍也主要是行政法院的判例所決定的。在法國，先后有政治動機理論、統(tǒng)治行為等理論對于政府行為的存在予以辯解。但是，無論如何解釋，既不受行政法院監(jiān)督又不受普通法院監(jiān)督的政府行為畢竟是對行政法治原則的破壞。因此，隨著法律地位的鞏固和提高，行政法院通過判例逐漸縮小政府行為的范圍，從而擴大行政法治原則的適用范圍。比如在1875年拿破侖親王訴戰(zhàn)爭部長案中，行政法院拋棄了“政治動機”理論，實質(zhì)上縮小了不受行政法院審查的政府行為的范圍。另外法國政府的外交活動原則上不受法院的管轄，但是最近行政法院也通過案例減弱了這一原則性。