殘疾人教育法的國(guó)際比較分析范文

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摘要：殘疾人教育問題越來越受到社會(huì)的關(guān)注。如何更好地保障殘疾人基本的受教育權(quán)，我國(guó)新修訂實(shí)施的《殘疾人教育條例》能否滿足其需求？本文以《殘疾人教育條例》為核心，將之與美國(guó)、英國(guó)和日本的特殊教育法律進(jìn)行了比較。通過研究發(fā)現(xiàn)，在教育理念上，各國(guó)法律都遵循著融合教育的思想，追求公平和正義，并從全納到高質(zhì)量進(jìn)行轉(zhuǎn)變；在對(duì)殘疾人和特殊教育的認(rèn)識(shí)上，都以特殊需要為核心要點(diǎn)，在具體實(shí)踐層面各國(guó)和地區(qū)則有所不同。英國(guó)從分類走向了不分類；美國(guó)的殘疾類型則越來越多，與之伴隨的是干預(yù)措施越來越精細(xì)；日本則對(duì)極重度兒童實(shí)施免去就學(xué)義務(wù)。這些經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)未來制訂特殊教育法有重要借鑒意義。中國(guó)將以貫徹落實(shí)《殘疾人教育條例》為核心，積極推動(dòng)制訂《殘疾人教育法》，逐步構(gòu)建未來的特殊教育法體系。

關(guān)鍵詞：殘疾兒童受教育權(quán)；《殘疾人教育條例》；國(guó)際法；特殊需要

2017年我國(guó)新修訂實(shí)施了《殘疾人教育條例》[1]（以下簡(jiǎn)稱“《條例》”），標(biāo)志著我國(guó)殘疾人受教育權(quán)的法律保障跨入了新的歷史時(shí)期。它以《教育法》《義務(wù)教育法》和《殘疾人保障法》為依據(jù)，在1994年原《條例》的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)前我國(guó)特殊教育改革發(fā)展的實(shí)際情況進(jìn)行了全面修訂[2]。它的出臺(tái)，對(duì)今后一個(gè)時(shí)期我國(guó)殘疾人教育法律體系的形成，將起到關(guān)鍵的助推作用。其一，條例進(jìn)一步明確保障對(duì)象覆蓋全口徑殘疾類型。其二，條例進(jìn)一步強(qiáng)化了政府責(zé)任，突出強(qiáng)調(diào)了對(duì)殘疾人受教育權(quán)實(shí)施專項(xiàng)督導(dǎo)、殘疾篩查和人口統(tǒng)計(jì)、建立特殊教育資源中心和資源教室、配備特殊教育儀器設(shè)備、組建殘疾人教育專業(yè)委員會(huì)、撥付生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容。其三，條例進(jìn)一步明確融合教育指導(dǎo)思想并在實(shí)踐中優(yōu)先實(shí)施普通學(xué)校隨班就讀的規(guī)定，這是第一次以法律條文的形式將這一概念進(jìn)行了界定。本文以《條例》為核心，在教育理念、殘疾觀、殘疾類型、特殊教育需要等方面與美國(guó)、英國(guó)和日本等相關(guān)的特殊教育法律法規(guī)進(jìn)行比較研究，以期探索我國(guó)特殊教育法治建設(shè)的發(fā)展方向。

1對(duì)平等的認(rèn)識(shí)：從全納到高質(zhì)量

自古以來，對(duì)平等的追求是人類社會(huì)孜孜不倦探討的話題。對(duì)于殘疾人的受教育權(quán)而言，平等是其法律規(guī)定的邏輯起點(diǎn)。如何理解平等以及如何貫徹實(shí)施平等？在國(guó)際法及世界各國(guó)的特殊教育法律法規(guī)中都殊途同歸。聯(lián)合國(guó)于1993年通過了《殘疾人機(jī)會(huì)均等標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則》[3]，從“機(jī)會(huì)均等”的角度對(duì)殘疾人受教育權(quán)進(jìn)行了規(guī)定，提出普通學(xué)校的教育應(yīng)該提供傳譯和其他適當(dāng)支持服務(wù)，為適應(yīng)不同殘疾人的需要提供無障礙環(huán)境和支持服務(wù)。為此，要求各國(guó)應(yīng)制定政策、調(diào)整課程、提供高質(zhì)量的教材、運(yùn)用社區(qū)教育等手段來踐行殘疾人的“教育平等”。1994年在西班牙薩拉曼卡市召開了“世界特殊需要教育大會(huì)”，通過了《薩拉曼卡宣言》和《特殊需要教育行動(dòng)綱領(lǐng)》[4]，對(duì)平等的認(rèn)識(shí)進(jìn)一步進(jìn)行了闡釋。它認(rèn)為，平等意味著“全納”，即“學(xué)校應(yīng)該接納所有的兒童，而不考慮其身體的、智力的、社會(huì)的、情感的、語言的或其他任何條件”。此外，這兩份文件還強(qiáng)調(diào)了“有效”，即承認(rèn)“每個(gè)兒童都有其獨(dú)特的特性、興趣、能力和學(xué)習(xí)需要”，因此“在教育制度的設(shè)計(jì)和教學(xué)計(jì)劃的實(shí)施中必須考慮到這些差異性”，并“創(chuàng)設(shè)環(huán)境和條件來接納他們，為其提供有效的教育”[5]。

我國(guó)2007年成為《聯(lián)合國(guó)殘疾人權(quán)利公約》首批締約國(guó)和履約國(guó)，與其他各締約國(guó)共同承諾和履行殘疾人“平等”受教育的理念[6]。例如，在《條例》“總則”中專門增加了第二條關(guān)于平等的基本原則，即“國(guó)家保障殘疾人享有平等接受教育的權(quán)利，禁止任何基于殘疾的教育歧視”，并規(guī)定“根據(jù)殘疾人的身心發(fā)展特性和需要……為殘疾人平等參與社會(huì)生活創(chuàng)造條件”[7]。在入學(xué)平等上，第七條規(guī)定“對(duì)符合法律、法規(guī)規(guī)定條件的殘疾人申請(qǐng)入學(xué)，不得拒絕招收”[8]。在過程平等中，通過對(duì)師資培訓(xùn)、減少班額、制訂個(gè)別化教育計(jì)劃等措施，來保障殘疾學(xué)生平等參與教育教學(xué)和學(xué)校組織的各項(xiàng)活動(dòng)，以此提高教育質(zhì)量，促進(jìn)結(jié)果公平。美國(guó)于1975年頒布了《所有殘疾兒童教育法》，即94-142公法，并不斷修訂，于1990年形成《殘疾人教育法》，即IDEA法[9]。它強(qiáng)調(diào)對(duì)所有兒童實(shí)行零拒絕的教育原則，對(duì)所有兒童提供免費(fèi)、適當(dāng)?shù)墓⒔逃屗袃和寄懿槐慌懦诮逃狻ｋS著2004年《殘疾人教育促進(jìn)法》和2002年頒布的《不讓一個(gè)兒童落后法案》，以及于2015年修訂的《促進(jìn)所有學(xué)生成功法的出臺(tái)，對(duì)殘疾人教育平等的關(guān)注轉(zhuǎn)向了“高質(zhì)量”的教育效果，促使所有學(xué)生都有機(jī)會(huì)獲得高學(xué)業(yè)水平等。

英國(guó)于1944年頒布《教育法》（theEducationAct），首次以立法的形式確定為殘疾兒童建立特殊教育學(xué)校。1976年對(duì)之進(jìn)行了修訂，支持把殘疾兒童放到普通學(xué)校的做法，第一次以立法的形式明確保障殘疾兒童進(jìn)入普通學(xué)校接受教育的平等權(quán)利[10]。1978年頒布的《特殊教育需要報(bào)告》，即《沃洛克報(bào)告》，首次提出“特殊教育需要”的概念，主張對(duì)所有兒童實(shí)行一體化教育，即從場(chǎng)所的一體化到社會(huì)的一體化，再到功能的一體化，對(duì)殘疾兒童的教育安置模式提出了挑戰(zhàn)[11]。1997年頒布的《特殊教育綠皮書》以及2001年頒布的《特殊教育需要與殘疾法》強(qiáng)調(diào)對(duì)殘疾人的反歧視性教育，對(duì)提高所有兒童的學(xué)習(xí)能力以及學(xué)業(yè)成就標(biāo)準(zhǔn)做出了規(guī)定。日本于1947年頒布、1988年修訂的《學(xué)校教育法》[12]，1953年頒布、1989年修訂的《學(xué)校教育法施行令》[13]，以及2006年新修訂的《教育基本法》，規(guī)定所有人都具有平等地接受適應(yīng)其能力的教育機(jī)會(huì)[14]。1970年頒布、2004年修訂的《障害者基本法》[15]規(guī)定，為提高殘疾人的教育質(zhì)量，國(guó)家和地方公共團(tuán)體應(yīng)該充實(shí)教育內(nèi)容、改善教育方法、開展普通學(xué)生和殘疾學(xué)生之間的交流和學(xué)習(xí)活動(dòng)，進(jìn)而使其獲得高質(zhì)量的平等受教育權(quán)。

2對(duì)殘疾人和特殊教育的差異性認(rèn)識(shí)

無論是雙流向、多層次教育安置模式的選擇，還是回歸主流和一體化的教育模式的倡導(dǎo)，都指向了對(duì)殘疾人和特殊教育不斷認(rèn)識(shí)的發(fā)展過程。基于此，《聯(lián)合國(guó)殘疾人權(quán)利公約》中認(rèn)為“殘疾是一個(gè)演變中的概念”，它反映出人們?cè)诓煌鐣?huì)環(huán)境和不同文化語境中對(duì)殘疾人身份特征的不斷認(rèn)識(shí)和重構(gòu)，正如科林•勞所說的“殘疾只是人的諸多特征中的某一個(gè)特征而已”[16]。除此外，殘疾并不僅僅指純粹生理上的殘疾，更強(qiáng)調(diào)不能融入社會(huì)的功能性障礙。因此，人們對(duì)它的認(rèn)識(shí)逐漸豐富，這也逐漸體現(xiàn)到各國(guó)具體的法律法規(guī)的制定之中。我國(guó)《殘疾人保障法》第二條規(guī)定“殘疾人是指心理、生理、人體結(jié)構(gòu)上，某種組織、功能喪失或者不正常，全部或者部分喪失以正常方式從事某種活動(dòng)能力的人”[17]，據(jù)此明確規(guī)定了八類殘疾兒童的受教育權(quán)。由于歷史原因和條件所限，近年各地在發(fā)展特殊教育過程中，主要對(duì)盲、聾和智力殘疾等三類殘疾兒童義務(wù)教育教育進(jìn)行重點(diǎn)保障，同時(shí)兼顧其他殘疾類型兒童教育。

美國(guó)《殘疾人教育促進(jìn)法》對(duì)殘疾人的界定是“有智力殘疾、聽力損傷（包括聾）、言語或語言損傷、視力損傷（包括盲），嚴(yán)重的情緒干擾、肢體障礙、自閉癥、腦損傷、其他健康損傷，或特殊的學(xué)習(xí)障礙等兒童，由于其自身的障礙需要特殊教育和相關(guān)服務(wù)”[18]，在類型上細(xì)分為十三類殘疾兒童。基于此，它所需要的特殊教育是指“免費(fèi)且經(jīng)過特別設(shè)計(jì)以適應(yīng)殘障兒童獨(dú)特需求的教學(xué)”。英國(guó)從1944年《教育法》規(guī)定的十類殘疾兒童到《沃洛克報(bào)告》中使用“特殊教育需要”概念，并于1981年的《教育法》中確立了此概念，將“特殊教育需要”界定為“在兒童有學(xué)習(xí)困難、需要特殊教育輔導(dǎo)時(shí)，為其提供特殊的教育設(shè)施”[19]。日本在《學(xué)校教育法》中對(duì)特殊教育的對(duì)象進(jìn)行了規(guī)定：盲校、聾校或養(yǎng)護(hù)學(xué)校，對(duì)盲者（包括重度弱視者）、聾者（包括重度聽障者）、肢體障礙者或病弱者（包括身體病弱者）、智能不足者等實(shí)施比照幼稚園、國(guó)小、國(guó)中、高中之教育，并授予補(bǔ)救其障礙所需要的知識(shí)與技能為目的。

3以特殊需要為核心的發(fā)展趨勢(shì)

《聯(lián)合國(guó)殘疾人權(quán)利公約》指出，特殊需要的教育是一種“使所有的殘疾人都能夠?qū)崿F(xiàn)自由參與的社會(huì)”，為此，“在以最有利于發(fā)展學(xué)習(xí)和社交能力的環(huán)境中，提供適合個(gè)人情況的有效支助措施”[21]。該條約對(duì)各締約國(guó)都產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。其中，美國(guó)、英國(guó)和日本在“特殊需要”的實(shí)踐層面上各有不同特點(diǎn)。美國(guó)以“特殊需要”為核心，以保護(hù)兒童的最佳利益為核心，在鑒定與評(píng)估、最少受限制環(huán)境、課程與教學(xué)等諸多方面都進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。IDEA規(guī)定，在鑒定與評(píng)估中，評(píng)估時(shí)要使用該兒童的母語來實(shí)施；所使用的測(cè)驗(yàn)和其他評(píng)量工具須為可用來評(píng)量教育需求的特殊領(lǐng)域，而不只是使用測(cè)試智商的評(píng)量工具；不可用唯一的測(cè)驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)作為決定兒童教育計(jì)劃的根源和依據(jù)。在課程與教學(xué)中，要為其制訂個(gè)別化教育計(jì)劃和使用有效的教學(xué)策略[22]。在個(gè)別化教育計(jì)劃中，規(guī)定其內(nèi)容必須包括五項(xiàng)：（1）目前兒童的教育成就水平；（2）年度目標(biāo)，包括短期目標(biāo)；（3）提供給兒童的特殊教育及相關(guān)服務(wù)，以及該兒童得以參加普通教育計(jì)劃的程序；（4）開始提供教育及服務(wù)措施的起止日期和所需時(shí)間；（5）建立適當(dāng)?shù)哪繕?biāo)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)鑒程序和時(shí)間表，至少每年一次評(píng)鑒以決定短期目標(biāo)是否達(dá)成[23]。在有效的教學(xué)策略中，通過為其運(yùn)用干預(yù)反應(yīng)模式、學(xué)習(xí)通用設(shè)計(jì)等手段來達(dá)成課堂教學(xué)目標(biāo)。干預(yù)反應(yīng)模式對(duì)有需要的兒童提供學(xué)業(yè)支持系統(tǒng)和行為支持系統(tǒng)。

例如：針對(duì)80%-90%的學(xué)生，提供通用學(xué)習(xí)設(shè)計(jì)模式；針對(duì)5%-10%的學(xué)生，有選擇性地進(jìn)行干預(yù)；針對(duì)1%-5%的學(xué)生，則有針對(duì)性的和個(gè)別化干預(yù)[24]。在最少受限制環(huán)境原則中，IDEA要求所有的殘疾學(xué)生要最大限度地獲得合適的教育環(huán)境。只有當(dāng)普通學(xué)校沒有能力為殘疾學(xué)生提供充足的特殊教育支持和服務(wù)時(shí)，才能把殘疾學(xué)生安置到特殊的班級(jí)或?qū)W校中[25]。當(dāng)學(xué)生被安置到隔離的地方時(shí)，學(xué)校必須為他們提供合適的接觸同齡的普通孩子的機(jī)會(huì)。為確保學(xué)生都能夠被安置在最少受限制環(huán)境中，學(xué)區(qū)必須建立一個(gè)完全的、連續(xù)性的、具有多種選擇性的安置場(chǎng)所服務(wù)體系。這個(gè)連續(xù)的安置場(chǎng)所服務(wù)體系包含了普通班級(jí)、資源教室、特殊教育班級(jí)、特殊教育學(xué)校、在家教育、在醫(yī)院和機(jī)構(gòu)教育等[26]。英國(guó)《沃洛克報(bào)告》中提出“特殊教育需要”一詞后，形成了特殊教育領(lǐng)域的新范式。在第三部分“一個(gè)新的殘疾類型安置體系”中，它認(rèn)為用殘疾類型劃分的維度容易把兒童打上各種標(biāo)簽，從事實(shí)上的“殘疾”引發(fā)社會(huì)功能上的更多“殘疾”。它提出“特殊需要”的概念，用“有學(xué)習(xí)困難的兒童”概念來表述各種殘疾類型，用輕度、中度和重度來描述障礙的程度。

在其范式下，人們要看到兒童的優(yōu)勢(shì)能力，以及對(duì)其劣勢(shì)提供各種資源和支持，包括提供特殊的設(shè)備或提供特殊的教學(xué)方法，提供特殊的或經(jīng)過調(diào)整的課程[27]。日本對(duì)特殊需要也有自己的理解。它對(duì)重度和極重度殘疾兒童的就學(xué)問題進(jìn)行了考慮：其一，建立了盲校、聾校和養(yǎng)護(hù)學(xué)校，其中，養(yǎng)護(hù)學(xué)校是針對(duì)生活不能自理或需要他人協(xié)助的兒童；其二，對(duì)在特殊教育學(xué)校就讀的殘疾兒童制定了從小學(xué)到高中的課程綱要，幫助其獲得更為合適的教育；其三，對(duì)重度、極重度和多重殘疾兒童有“免除就學(xué)義務(wù)”和“畢業(yè)評(píng)鑒”的特別規(guī)定。在1978年制定、1988年和1999年修訂的《教育上需要特別處理兒童的教育措施》（《教育上特別な取扱いを要する児童・生徒の教育措置について》）[28]中規(guī)定，對(duì)于需要專心接受治療或維持生命、健康的療養(yǎng)，且接受教育有困難或不可能者，如其監(jiān)護(hù)人提出申請(qǐng)書，可以采取暫緩或免除就學(xué)義務(wù)的措施，但應(yīng)謹(jǐn)慎適用；因身心障礙無法接受義務(wù)教育且經(jīng)過申請(qǐng)已經(jīng)暫緩或免除就學(xué)義務(wù)的兒童，教育部每年舉辦一次評(píng)鑒，為想繼續(xù)進(jìn)入高中接受教育者給予同等學(xué)習(xí)的鑒定。

我國(guó)在《條例》的修訂版中，第二條、第二十四條、第二十五條增加了相關(guān)條款，強(qiáng)調(diào)為殘疾人提供滿足其特殊需要的教育。例如制訂個(gè)別化教育計(jì)劃、提供課程與教材等都要“符合殘疾學(xué)生身心特征和需要”，通過設(shè)立殘疾人教育委員會(huì)、創(chuàng)建無障礙環(huán)境、提供合理便利等措施來滿足殘疾人的特殊需要[29]。但條文本身對(duì)“特殊需要”的規(guī)定相對(duì)簡(jiǎn)單。從以上可以看出，特殊需要日益成為國(guó)際特殊教育未來發(fā)展的新趨勢(shì)，各國(guó)都在積極進(jìn)行轉(zhuǎn)變。不同的是，各國(guó)對(duì)特殊需要的理解各有不同。美國(guó)通過殘疾類型的豐富和細(xì)化來為殘疾人提供更有針對(duì)性的干預(yù)方案和資源支持，以滿足其特殊需要。英國(guó)通過將有特殊需要的兒童安置于普通教育學(xué)校，更關(guān)注兒童的優(yōu)勢(shì)能力，通過為其建立學(xué)習(xí)共同體和合作伙伴來提高殘疾學(xué)生和普通學(xué)生的學(xué)業(yè)成就。日本對(duì)重度和極重度兒童的教育有著細(xì)致的考慮，不僅為其設(shè)立養(yǎng)護(hù)學(xué)校，還為其在家學(xué)習(xí)申請(qǐng)?zhí)貏e通道。我國(guó)的立法也在積極倡導(dǎo)“特殊需要”的理念。

4對(duì)我國(guó)立法的啟示

當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，我國(guó)將處于加強(qiáng)殘疾人教育法治建設(shè)的關(guān)鍵期。通過對(duì)美國(guó)、英國(guó)和日本頒布的相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行比較分析，梳理和分析相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，將對(duì)《條例》的進(jìn)一步修訂和完善以及未來《殘疾人教育法》的制定起到積極的借鑒作用。其一，需要確定立法的基本思想、邏輯框架和核心概念。在基本思想上，我國(guó)已經(jīng)與國(guó)際接軌，明確了開展全納教育的方向。在邏輯框架上，是借鑒蘇聯(lián)的將特殊教育融入普通教育的模式，還是實(shí)施現(xiàn)行的單獨(dú)立法的模式，需要進(jìn)行討論。在嵌入式的模式下，有利于殘疾兒童的融合，但對(duì)其教育干預(yù)和保護(hù)力度則略顯不足；在單獨(dú)立法的模式下，仍然將之處于“普通教育”和“特殊教育”雙維邏輯之中，但能夠凸顯政府對(duì)其重視程度，在經(jīng)費(fèi)投入、權(quán)利意識(shí)、干預(yù)手段等方面則更為豐富。在核心概念上，需要對(duì)于殘疾人的概念和類型、特殊教育、特殊需要、個(gè)別化教育計(jì)劃、資源教室等基本概念進(jìn)行界定，從而構(gòu)筑《殘疾人教育法》的制定根基。其二，厘清《條例》的法律位階，研究起草《殘疾人教育法》。

在法律位階上，《條例》應(yīng)該位于《殘疾人教育法》之下，而不是在《教育法》和《義務(wù)教育法》之下，因此有必要加快推動(dòng)《殘疾人教育法》的研究起草。對(duì)于《殘疾人教育法》而言，它將涵蓋學(xué)校教育、鑒定與評(píng)估、課程與教學(xué)、無障礙環(huán)境、輔助技術(shù)支持等諸多內(nèi)容。因此，建議應(yīng)以《條例》為核心，積極研究和起草《殘疾人教育法》和配套的實(shí)施細(xì)則及相關(guān)政策，加快建立健全特殊教育法治體系。其三，以特殊需要為核心，積極探索新的立法模式。重視特殊需要兒童的教育是國(guó)際教育發(fā)展趨勢(shì)，《條例》在修訂中也增加了相關(guān)內(nèi)容，但還有很多的擴(kuò)展空間。在國(guó)際社會(huì)逐漸用“特殊需要兒童”一詞來描述各種有需求的兒童時(shí)，“特殊需要兒童”就不再只特指殘疾兒童，也包括學(xué)習(xí)障礙兒童和超常兒童。在此邏輯框架下，學(xué)習(xí)障礙兒童、超常兒童是否應(yīng)該納入特殊教育法的范疇？隨著特殊教育的不斷發(fā)展，未來學(xué)習(xí)障礙兒童、超常兒童納入特殊教育范疇的可能性越來越大，在相關(guān)的法律政策制定過程中需要進(jìn)一步研究。

作者：黃偉1,2 單位：1．北京師范大學(xué)教育學(xué)部，2．教育部基礎(chǔ)教育司