公共治理引入經濟法的意義范文

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在治理概念基礎上形成的公共治理理論包括以下幾個方面的內容：1．治理主體公共治理主體不是單一主體，而是一個以政府為主體、多種公私機構并存的管理機構體系，這些機構是與治理需求和滿足存在直接或間接利益關系的個人和組織的利益相關者［4］。這種利益相關者的表現形式是多種多樣的，包括政府機構、私人機構以及社會組織。其中政府在這個體系中起元治理作用，但政府與其他主體之間不再是“老子與兒子”的關系，即命令－服從關系，而是一種新型的“兄弟”合作互助關系，大家在人格上都是平等的。在中國，利益相關者可以包括各級政府、各種上述定義的社會中間層，這種社會中間層的外延還可以擴大到居委會、行業組織等具有一定行政色彩的組織，還可能包括參與治理的公民個人。因此，有學者做出定義，在中國的環境下，公民是治理者，政治領導是協調者，公共管理人員是幫助者［5］。2．治理客體一般認為，公共治理的客體是社會公共事務。但是，有必要進一步細分為政治性公共事務、經濟性公共事務和社會性公共事務等。因為公共治理不僅是一個經濟形塑過程，也是一個政治、社會、文化形塑過程。3．治理手段公共治理強調社會公眾對行政事務治理過程的參與和監督，政府放松對行政事務的控制，激勵和引導更多的社會自治和責任分擔，尤其是強調行政區域性的社區自治、功能性的行政行業自治、利益性的行政社團自治、非功利性的行政服務等。公共治理更強調采取非強制性方式來推行政策，正如奧斯本和蓋布勒在《改革政府：企業精神如何改革著公營部門》一書中分析的那樣，政府實現公共服務的方式將是掌舵，而不是劃槳，權力核心將從一元走向多元［6］，多元競爭的資源配置方式被不斷引入公共物品和公共服務的提供與生產中。4．治理目標公共治理的目標主要是強調政治國家與公民社會之間的合作、政府組織與非政府組織之間的合作、公共機構與私人機構之間的合作，以此促進多元治理主體之間的平等對話、民主協商、有效互動、共同合作，在滿足各參與主體利益的同時，以期實現社會和諧發展和公共利益最大化。

公共治理與經濟法的內在契合性

1．相同的產生背景

公共治理與經濟法產生的背景均為利益失衡和制度失范。從利益觀的視角對經濟法的產生進行審視，我們不難發現，經濟法的產生源于雙重失靈而導致的個體利益與社會整體利益的失衡，其實也可視為是社會強勢群體和弱勢群體之間的利益失衡。從表面形式來看，這種失衡體現為市場與政府之間的失衡，但從理論根源上講，則是一個制度失范問題，即可歸結為權力和權利之間的配置失范問題。民法以個人為本位，追求個體利益最大化，行政法以國家為本位，追求國家利益最大化，而作為具有客觀存在性和合理性的社會整體利益則處于制度規范的真空。所以，經濟法的一個基本命題就是從制度規范的視角對權力和權利進行合理配置，使二者能相互滲透、有機融合。這其中至關重要的一點就是要對權力和權利進行社會化的洗禮，使其深深打上社會化的烙印，賦予權力和權利一定的社會化內涵，使得權力和權利行使必須承擔一定的社會責任和義務。而公共治理理論從宏觀視域進行分析，我們同樣不難發現，其產生背景也為利益失衡和制度失范。公共治理理論的產生源于政府是社會公共事務管理的唯一權力中心，政府在社會事務管理過程中，承擔著裁判員和運動員的雙重角色，因此，政府在沒有制度約束的情況下，堂而皇之地披上維護社會整體利益的外衣，侵犯個人利益，使原本屬于社會公眾的、為公眾所共享的公共利益同公眾本身產生了對立。公共利益的工具異化造成了對個人利益的侵害，進而導致個人利益與公共利益之間的失衡，這種失衡的深層次原因在于約束和監督政府行為的法律制度失范。公共治理制度就是在這種情形下由政府一元治理轉型而來，其本質在于政府在社會公共事務方面讓渡一部分權力給公民社會，讓公民社會和政府一起共同治理社會公共事務，通過“共治”來遏制公共權力的擴張和違規運行，避免雙重失靈（市場失靈和政府失靈），進而促進社會整體利益最大化。

2．耦合的歷史使命

公共治理和經濟法都致力于在滿足各參與主體利益的同時，以期實現社會和諧發展和公共利益最大化。作為民法和行政法之補充和必然結果的經濟法從產生之日起就承擔起民法和行政法無法承擔的克服和彌補雙重失靈（市場失靈和政府失靈）進而采取雙重干預（干預市場和干預政府）的雙重歷史使命，與強調單向權利維護的民法和行政法不同，經濟法以社會整體利益為本位，既側重于社會整體利益的保護，又要兼顧市場個體權利的保護，實現社會利益和個體利益的最大協調和平衡。而作為補充政府管理和市場調節不足應運而生的公共治理理論，產生的直接動因同樣是為了應對市場和國家協調的失敗，通過作為元治理作用的政府與非政府組織、企業、公民等多元主體形成互動性的治理網絡，建構一種新的政府———社會———市場三位框架下的多元治理模式，克服市場功能性缺陷與政府的機制性缺陷以及功能性缺陷，調和不同利益，實現社會公共利益最大化。

3．相近的作用領域和作用方式

市場與國家是近代社會經濟發展的兩大動力機制，如何配置好兩者之間的關系亦是制度經濟學永恒的討論主題。市場是經濟發展的自然狀態，市場的出現有效調解和促進了經濟的發展。但當經濟發展到一定階段，政府監管應運而生。市場自身難以避免的缺陷使得市場在調節經濟的過程中出現失靈，需要政府對市場進行監管，而此種監管就是經濟法的核心功能。正如金澤良雄所云：經濟法像一位和平的天使，一只手握著崇尚自由卻柔弱哀怨的市民社會，另一只手握著強悍卻孤立的政治國家，讓它們和平共處，攜手走向美好的未來［7］。在全球化和信息化沖擊下的現代社會事務，無論單純地依賴個人自治和市場自治，還是依靠單一的政府治理，對實現社會公共利益都有其不足之處，因而體現多元利益需求的互動性的治理網絡的產生便成為必然，而且客觀上也要求這些體現多元利益需求的互動性的治理網絡在治理公共事務、實現社會公共利益的過程中各得其所、各盡所能、民主協商、共同合作，因而，公共治理便成為克服和彌補雙重失靈的一種新型的社會公共事務管理模式，深受人們的熱捧。愈來愈多的人熱衷于以治理機制對付市場和國家協調的失敗，主張用治理替代統治［8］來處理社會公共事務，最終促成社會和諧發展和社會公共利益的最大化。可見公共治理理論與經濟法在處理社會公共事務、實現社會公共利益目標的內在精神追求上采取的作用方式與作用領域有著不謀而合、異曲同工之妙。

公共治理理論引入經濟法的積極意義和理論邊界

（一）積極意義

公共治理與社會整體利益存在的勾連關系表現為：公共治理實質上是政府讓渡部分權力給公民社會，聯合政府———市場———公民社會等具有多元利益需求的互動性的治理網絡，通過“共治”的網絡合作管理模式，促成社會整體利益的實現，其提供了兩種層面上的思維性資源，一是實現主體上的多元化，二是干預手段上的柔化。首先，在傳統的公共管理中，政府是唯一的管理主體，公民只能被動地接受來自于政府單向度的管理和服務。但是在后現代主義的視野中，現代社會存在著“權力去中心化”的趨勢［9］。這種后現代視點提示我們，在一種后現代結構的社會中，單一權力核心主體已經不再適用于整個社會的管理模式。按照福柯的話語，即應當將社會管制模式從“圓形監獄”［10］轉換為“環形監獄”，使社會上的多種主體都能納入公共治理之中，實現權力多中心化和權力來源的多元化，使得各種力量都能夠參與社會管理活動。在多權力中心的總體框架下，其著重強調的是包括公民以及社會中間層在內的各種中心都被納入社會事務中，使社會事務真正變成個人事務，實現兩者的統一。其次，公共治理強調公民的民主參與，使其在公共服務的種類、規模和生產上具有發言權，同時要求政府在提供公共服務的整個過程（從服務需求的收集到服務結果的反饋）中與公民充分互動，也就是說，實現公共服務與公共治理決策民主化的內在一致性［11］。在提供公共服務的過程中運行公共治理過程互動化將有利于提高公共服務效率，及時反饋公共服務分配結果，進而促進公共服務分配實現最大程度的公平。由此可見，無論是決策民主化，還是治理過程參與性都是干預手段上柔化的體現。原來包括經濟法在內的法律部門一般遵循的“命令－服從”模式，并不能在人們心中產生足夠的信賴力量，使人們信服法律的規定。而將公共治理引入經濟法價值目標，就是利用干預方法上的柔化吸引更多主體參與公共事務，通過協商一致的方法使主體行為更趨理性，使政府干預獲得更大的正當性以及更堅實的民意基礎，為實現社會整體利益提供一條可供理解的進路。公共治理理論能夠彌補傳統國家———市場分析框架的不足，對我國經濟法治理現象的變遷具有強大的解釋力和指導性。它正推動經濟法主體的多元化和合作治理體系的形成，推動經濟法調整規范的軟硬兼施，推動經濟法治變革的民主化，推動經濟法在實現社會公共利益的過程中建立社會主義和諧社會［12］。

（二）理論邊界

作為一種并非本土產生的新型社會治理范式，我們不能直接照搬套用于經濟法，應明確認識到在理論引介與現實觀照的過程中，無疑存在一個適用范圍和理論邊界的問題，否則，會造成水土不服，并產生適得其反的效果。

首先，從中西方文化淵源的比較來看，西方資本主義國家的文化傳統是建立在個人本位的基礎上，重視個人的自由權利，而對國家則抱有根深蒂固的不信任，認為政府是必要的惡，因而奉行對國家權力嚴格限制的觀念，把自由、機會均等、參與合作、個人獨創精神奉為立國之本。在這樣一種文化傳統下發展起來的公共治理理論，其精髓和靈魂體現為以個人主義為基礎的契約合作。而我國的文化傳統則是建立在“官本位”基礎之上，奉行國家利益至上，因而，沒有限制國家權力的習慣和觀念，國家對社會經濟進行干預是理所當然的事情。通過中西方文化淵源的比較，我們不難發現，我國傳統文化淵源與產生于西方文化傳統基礎之上的公共治理理論所要求的文化土壤相差甚遠。雖然我國經歷了30余年改革開放的洗禮，但臣民意識在一定程度上仍然影響著人們對公共事務的參與，營造平等參與、民主協商、共同合作的環境氛圍還尚需時日。因此，把公共治理理論移植于我國經濟法，應謹慎選擇和有鑒別地吸取其合理之處。

其次，從中西方經濟法產生的經濟根源來看，西方經濟法產生之前，實行的是自由競爭的資本主義經濟體制，排斥國家對市場的干預。自由競爭引起生產集中，進而形成壟斷，壟斷回過頭來又妨礙自由競爭，嚴重破壞了資本主義市場經濟秩序。壟斷產生于市場經濟，市場經濟體制自身沒有能力解決它，需要從市場之外尋找一種救濟的藥方，于是國家介入社會經濟生活，對社會經濟生活進行調節和管理。正是市場經濟自身的發展要求國家干預，才產生為國家干預開路的西方資本主義國家的經濟法。中國經濟法產生之前，實行的是國家高度集權的計劃經濟體制，排斥市場對資源的基礎性調節作用，經濟運行主要依靠政府運用行政權來維持，經濟主體按政府的指令性計劃行事，企業是政府的附屬物，從根本上消除了市場機制發揮作用的可能。通過中國30多年的實踐來看，高度集權的計劃經濟體制也有諸多弊端，如官僚主義、管理成本高、效率低下、權利尋租、公共產品供應不足、過度干預等，說明國家并非萬能，政府也會失靈。正是意識到國家管理經濟的缺陷，中國才開始對高度集權的計劃經濟體制進行了市場化趨向的經濟改革，于是，以限制國家對經濟過度干預為價值取向的經濟法才得以產生。通過比較中西方經濟法產生的經濟根源，我們不難發現，西方經濟法產生的經濟根源與公共治理理論的社會基礎及實現途徑相契合，我們甚至可以說，它們兩者之間的生成基礎具有同一性。然而，公共治理理論所要求的社會基礎及實現途徑與我國經濟法產生的經濟根源不相自洽。當下中國的市場經濟正處于日趨完善階段，但并不是一個真正的市場經濟國家，經濟民主與政府控權并未真正實現。因此，我們應立足于域內的公共治理語境，合理借鑒西方的先進理念，以尋求一種有效的解決方式。

最后，治理理論本身具有無法克服的局限性和意識形態存在的危險性。正如政府和市場都有可能存在失靈的情況，非政府組織也有其自身的局限性。這主要表現為：非政府組織治理社會公共事務的能力要受其構成人員的素質、知識水平、理性結構以及責任心等因素的制約；非政府組織也存在像政府在配置資源時可能出現的行政化、官僚化和濫用權力的情形；此外，非政府組織治理的社會公共事務具體表現為某一行業、某一領域的問題和利益，這與政府站在社會整體利益的高度介入社會公共事務相比，相形見拙。另外，在全球化語境下產生于西方國家的治理理論還存在意識形態的危險性。西方國家試圖將其所謂良好的治理框架強行灌輸給發展中國家，以實現其意識形態所追求的價值。作為發展中國家的核心成員，我國必須要立足于本國基本國情，在現有的制度框架內，去尋求一種有效的公共治理模式。（本文作者：曹勝亮、段葳單位：華中師范大學社會學院、黃岡師范學院政法學院）