行政立法審查檢察權(quán)論文范文
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由于人大審查制度效力欠佳，實(shí)際上，我國(guó)違憲違法行政立法的廢除往往是依靠行政立法主體遲來(lái)的自糾而不是人大審查制度。例如，國(guó)務(wù)院2001年的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》與《憲法》及《物權(quán)法》存在明顯的沖突有多年［2］，是導(dǎo)致拆遷沖突加劇的重要法律原因。隨著我國(guó)城市化進(jìn)程和房地產(chǎn)行業(yè)的快速發(fā)展，由于政府、開(kāi)發(fā)商和民眾各方利害關(guān)系復(fù)雜，城市房屋拆遷沖突不斷升級(jí)。在成都市金牛區(qū)，唐福珍將自己點(diǎn)燃，用生命向強(qiáng)制拆遷提出了控拆；在上海閔行區(qū)，被拆遷女住戶潘蓉手持自制燃燒瓶阻擋政府的挖土機(jī)。在拆與被拆的對(duì)峙中，雙方手中所持法律文本也在對(duì)峙。強(qiáng)拆方所依據(jù)的是《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，而苦苦支撐的“釘子戶”，則拿著《物權(quán)法》與拆遷官員據(jù)理力爭(zhēng)。毫無(wú)疑問(wèn)，法理上物權(quán)法比拆遷條例效力大，然而現(xiàn)實(shí)中物權(quán)法抗不住拆遷條例的鏟車(chē)，反而使雙方對(duì)抗升級(jí)：被拆遷方要依法律維護(hù)私權(quán)利，拆遷方要依行政法規(guī)行使公權(quán)力，已將拆遷沖突由社會(huì)層面引向法律層面。《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》在沒(méi)有完成對(duì)房屋產(chǎn)權(quán)征收和補(bǔ)償之前就準(zhǔn)予拆遷等有關(guān)規(guī)定與《物權(quán)法》的精神明顯相抵觸，并涉嫌違憲。有多位法律學(xué)者曾上書(shū)全國(guó)人大常委會(huì)要求啟動(dòng)違憲違法審查，但沒(méi)有多少進(jìn)展，只不過(guò)是人大常委會(huì)與國(guó)務(wù)院進(jìn)行了溝通，最后是國(guó)務(wù)院主動(dòng)自查而加以廢止，代之以2011年《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》。人大備案審查制度不能有效運(yùn)行的原因歸結(jié)為四點(diǎn)：（1）實(shí)際審查主體多元化，沒(méi)有統(tǒng)一的審查機(jī)構(gòu)及充足的職業(yè)化人員配備，通過(guò)授權(quán)，國(guó)務(wù)院、省級(jí)政府、地方人大等都有了審查權(quán)，全國(guó)人大的審查權(quán)實(shí)際上架空了；（2）缺乏嚴(yán)格的程序保障，審查主體可自主決定是否有必要進(jìn)行審查，尤其是公民、社團(tuán)、企事業(yè)單位等提出的審查可審可不審，從實(shí)際操作看，也往往是不審；（3）審查啟動(dòng)機(jī)制上缺少民眾的參與，因?yàn)閷?duì)公民提起審查的曖昧態(tài)度，民眾畏難而退，這就摘除了該制度的發(fā)動(dòng)機(jī)，沒(méi)有運(yùn)行的欲望；（4）缺乏與制度配套的責(zé)任制度，審查過(guò)程不透明，審查無(wú)人承擔(dān)法律責(zé)任，審查結(jié)果往往久拖不決或不了了之。可見(jiàn)，立法法和監(jiān)督法并沒(méi)有真正重視此制度的合理設(shè)計(jì)，對(duì)于備案審查的規(guī)定沒(méi)有側(cè)重于以上方面，致使備案審查仍然處于尷尬境地，不能有效地發(fā)揮作用和保障人大的法律監(jiān)督權(quán)。就行政立法審查監(jiān)督來(lái)說(shuō)，現(xiàn)行《立法法》通過(guò)將行政立法審查監(jiān)督權(quán)授予國(guó)務(wù)院行使來(lái)解決行政立法審查制度無(wú)法發(fā)揮作用的狀況，但是實(shí)際上賦予了國(guó)務(wù)院類(lèi)似于一種終審權(quán)。利用國(guó)務(wù)院的資源與權(quán)威解決問(wèn)題的方案，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，會(huì)偏離備案制度的性質(zhì)與應(yīng)然狀態(tài)，難以保障憲法賦予人大的法律監(jiān)督權(quán)的實(shí)施，也會(huì)產(chǎn)生一些問(wèn)題：違背“有授權(quán)必有監(jiān)督”的法學(xué)公理，造成了自己監(jiān)督自己的尷尬局面。一方面，憲法規(guī)定了全國(guó)人大是最高權(quán)力機(jī)關(guān)，其常委會(huì)是常設(shè)機(jī)關(guān)，主要職權(quán)是立法權(quán)、監(jiān)督憲法實(shí)施權(quán)，即可以說(shuō)其是立法機(jī)關(guān)與法律監(jiān)督機(jī)關(guān)；另一方面，憲法規(guī)定了國(guó)務(wù)院是國(guó)家最高行政機(jī)關(guān)，主要職權(quán)是行政管理權(quán)，也有行使授權(quán)的立法權(quán)，但是無(wú)論從各國(guó)憲法精神、法理來(lái)看，都不能將授權(quán)立法權(quán)與授權(quán)立法的監(jiān)督權(quán)同時(shí)授予行政機(jī)關(guān)，使其集立法權(quán)與立法監(jiān)督權(quán)于一身，而應(yīng)該由立法機(jī)關(guān)來(lái)掌控授權(quán)立法的監(jiān)督權(quán)。除此之外，立法法和監(jiān)督法關(guān)于行政立法審查制度的程序、民眾參與、問(wèn)責(zé)等規(guī)定并沒(méi)有太多的完善，這幾方面的問(wèn)題依舊存在。所以，目前的做法并沒(méi)有解決制度本身運(yùn)行的問(wèn)題，也無(wú)法實(shí)現(xiàn)制度的價(jià)值。
二、檢察權(quán)拓展行政立法監(jiān)督職能的必要性
（一）我國(guó)檢察權(quán)的憲法定位：法律監(jiān)督權(quán)近代檢察權(quán)的產(chǎn)生，與西方的“三權(quán)分立”政體架構(gòu)有關(guān)，也與大陸法系和英美法系的特點(diǎn)有直接關(guān)系，并由此產(chǎn)生了兩種不同類(lèi)型的檢察權(quán)。一是以控權(quán)為核心，通過(guò)對(duì)司法領(lǐng)域的警察權(quán)、檢察權(quán)和審判權(quán)的“小三權(quán)分立”，建立了一種司法控權(quán)型的檢察權(quán)。二是以公訴為核心，通過(guò)公訴與私訴的分離，建立了一種公訴型的檢察權(quán)。大陸法系和英美法系的檢察權(quán)，分別代表了這兩種模式。控權(quán)型檢察權(quán)的核心是控權(quán)，控權(quán)型檢察權(quán)的基本功能被定義為“司法權(quán)力之雙重控制”，檢察官是法律的守護(hù)人，既要控制警察，又要約束法官。因此，公訴人在法庭上是既要依法履行公訴職能，又有監(jiān)督警察和法官的義務(wù)。與此相反，公訴型檢察權(quán)的目的是刑事追訴，檢察機(jī)關(guān)成了刑事追究機(jī)關(guān)或公訴機(jī)關(guān)，而不具有法律監(jiān)督職能。西方兩種檢察權(quán)雖然有很大不同，但他們有著重要的共同點(diǎn)：在三權(quán)分立政體架構(gòu)下，西方檢察權(quán)一般都定性為行政權(quán)，隸屬于司法行政部門(mén)，服從于“三權(quán)分立”這一根本的政體權(quán)力格局，因而檢察權(quán)與審判權(quán)的地位不可同日而語(yǔ)。而在我國(guó)“人大”政體架構(gòu)下，檢察權(quán)的憲法定位比西方國(guó)家高得多，為獨(dú)立于行政權(quán)和審判權(quán)的法律監(jiān)督權(quán)，即檢察權(quán)成為與行政權(quán)、審判權(quán)并列的獨(dú)立第三權(quán)，共同對(duì)人大立法權(quán)負(fù)責(zé)。我國(guó)檢察權(quán)的憲法地位不僅高于公訴型檢察權(quán)，也高于僅限于司法領(lǐng)域的控權(quán)型檢察權(quán)，是對(duì)控權(quán)型檢察權(quán)的發(fā)展又有別于控權(quán)性檢察權(quán)，承擔(dān)著對(duì)行政權(quán)和審判權(quán)的雙重監(jiān)督職能，故稱(chēng)為雙重監(jiān)督型檢察權(quán)。我國(guó)憲法將檢察權(quán)定位為獨(dú)立的法律監(jiān)督權(quán)而不是大陸法系控權(quán)型檢察權(quán)，有其社會(huì)主義政體的根源。現(xiàn)代西方政體理論核心理念是控制權(quán)力保障人權(quán)，立法、行政和司法的“三權(quán)分立，相互制衡”是體現(xiàn)這種政體理念的基本政體設(shè)計(jì)，因而沒(méi)有必要再將檢察權(quán)獨(dú)立出來(lái)。我國(guó)建國(guó)初期將檢察機(jī)關(guān)定位為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，既是受前蘇聯(lián)的影響，更有其深刻的控權(quán)原因。十月革命后的蘇聯(lián)，在國(guó)家權(quán)力格局上反對(duì)“三權(quán)分立”而奉行“議行合一”的原則，建立了蘇維埃集權(quán)制度，立法權(quán)成為最高的權(quán)力，行政權(quán)和審判權(quán)同為從屬于立法權(quán)的執(zhí)行權(quán)。由于所謂最高權(quán)力機(jī)構(gòu)蘇維埃代表大會(huì)監(jiān)督權(quán)的閑置性，對(duì)行政權(quán)和審判權(quán)的監(jiān)督成為難題，兩種權(quán)力之間很難產(chǎn)生一種動(dòng)態(tài)的制衡，“兩者的制約極可能導(dǎo)致兩者的對(duì)立，兩者的一致又極可能走向脫離人大監(jiān)控的專(zhuān)橫。”［3］為了使行政權(quán)和司法權(quán)不偏離立法權(quán)的意志，需要一個(gè)專(zhuān)門(mén)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)來(lái)監(jiān)督行政權(quán)和審判權(quán)，因而設(shè)立獨(dú)立的檢察權(quán)。維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一是檢察權(quán)的應(yīng)有職能。1922年列寧在給俄共政治局寫(xiě)了《論雙重領(lǐng)導(dǎo)與法制》的著名長(zhǎng)信，闡述了將檢察機(jī)關(guān)確立為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)和法制統(tǒng)一的必要性，強(qiáng)調(diào)“法制不應(yīng)該是盧加省是一套，喀加省又是一套，而應(yīng)該全俄羅斯統(tǒng)一，甚至應(yīng)該是全蘇維埃共和國(guó)聯(lián)邦統(tǒng)一。”［4］“檢察長(zhǎng)有權(quán)利和有義務(wù)做的只有一件事：注意使整個(gè)共和國(guó)對(duì)法制有真正一致的理解，不管任何地方差別，不受任何地方影響。”［5］而如果沒(méi)有強(qiáng)有力的保障法律統(tǒng)一實(shí)施的機(jī)構(gòu)，這些法律都將是毫無(wú)意義的。可以說(shuō)，前蘇聯(lián)建立法律監(jiān)督制度，在當(dāng)時(shí)是保障憲法和法律統(tǒng)一實(shí)施的迫切需要，我國(guó)也同樣如此。我國(guó)采用監(jiān)督型檢察權(quán)，還有中華法系的歷史傳統(tǒng)因素。中華法系在權(quán)力監(jiān)督制度上采用垂直監(jiān)督制度，中國(guó)古代的御史制度在保障法律的統(tǒng)一實(shí)施中發(fā)揮了獨(dú)特的作用，它們受皇帝直接指揮和控制，“糾舉官吏不法”，追究官員的瀆職犯罪，查處官員貪污受賄等等，有力地維護(hù)了封建統(tǒng)治。孫中山先生認(rèn)為西方的三權(quán)分立政體缺乏效力不適合中國(guó)，中國(guó)需要一個(gè)萬(wàn)能政府，在設(shè)計(jì)五權(quán)制民國(guó)政體時(shí)，充分肯定了中國(guó)古代的監(jiān)察制度，因而將監(jiān)察權(quán)列為五權(quán)之一。可以說(shuō)，中國(guó)采取監(jiān)督型檢察權(quán)不僅是人大制度的需要，也有其歷史的原因。
（二）我國(guó)檢察權(quán)的行政立法監(jiān)督職能的缺失現(xiàn)實(shí)中，我國(guó)檢察權(quán)囿于審判監(jiān)督而怠于行政監(jiān)督，與憲法定位的落差很大。我國(guó)檢察權(quán)扮演的主要角色是審判監(jiān)督，而檢察權(quán)的另一翼，對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督只有職務(wù)犯罪的查辦，對(duì)抽象行政行為即行政立法的監(jiān)督卻嚴(yán)重缺失，隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型期社會(huì)矛盾加劇和行政權(quán)力的擴(kuò)張，行政權(quán)力監(jiān)督問(wèn)題變得更加突出。具體說(shuō)來(lái)，檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍局限于公訴、職務(wù)犯罪偵查和刑事訴訟監(jiān)督等方面，檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)成了檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)監(jiān)督的具體體現(xiàn)。而由于兩大法系國(guó)家都不同程度地賦予了檢察官對(duì)職務(wù)犯罪的偵查權(quán)，現(xiàn)行我國(guó)檢察權(quán)的職權(quán)與西方國(guó)家檢察權(quán)相比，就沒(méi)有很大的差別；并且西方一些國(guó)家的檢察權(quán)還擁有參與、提起民事公益訴訟和行政公益訴訟的權(quán)能。那種把兩大法系國(guó)家的檢察機(jī)關(guān)都擁有的職務(wù)犯罪偵查權(quán)等同于檢察機(jī)關(guān)的行政檢察監(jiān)督職能的觀點(diǎn)，既不符合我國(guó)行政執(zhí)法權(quán)力缺乏監(jiān)督的客觀實(shí)際，也沒(méi)有體現(xiàn)我國(guó)憲法對(duì)檢察機(jī)關(guān)作為行政法制監(jiān)督主體的要求。檢察權(quán)作為法律監(jiān)督權(quán)，具有保障法律統(tǒng)一實(shí)施的義務(wù)。依據(jù)國(guó)務(wù)院新聞辦公室2011年10月27日發(fā)表《中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系》白皮書(shū)［6］，宣布中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成。截至2011年8月底，中國(guó)已制定現(xiàn)行憲法和有效法律共240部、行政法規(guī)706部、地方性法規(guī)8600多部，涵蓋社會(huì)關(guān)系各個(gè)方面的法律部門(mén)已經(jīng)齊全，各個(gè)法律部門(mén)中基本的、主要的法律已經(jīng)制定，相應(yīng)的行政法規(guī)和地方性法規(guī)比較完備，法律體系內(nèi)部總體做到科學(xué)和諧統(tǒng)一，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成。中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的形成，從而保證國(guó)家和社會(huì)生活各方面有法可依，是全面落實(shí)依法治國(guó)基本方略的前提和基礎(chǔ)，是中國(guó)發(fā)展進(jìn)步的制度保障。但毋庸諱言，中國(guó)法律體系發(fā)展時(shí)間短，還不夠成熟，特別是多層次的立法主體和大量的行政立法，導(dǎo)致法律法規(guī)規(guī)章等之間的沖突現(xiàn)象日益明顯，地方政府制定的大量規(guī)章、法律性文件違背上位法的現(xiàn)象普遍存在。例如，2012年發(fā)生的湖南永州被逼女孩的母親因上訪勞教案［7］，輿論嘩然，讓人們?cè)俅螌⒛抗馔断颉熬S穩(wěn)式”勞動(dòng)教養(yǎng)制度。自上世紀(jì)50年代開(kāi)始施行的勞教制度，隨著適用范圍不斷擴(kuò)大，一直飽受質(zhì)疑。幾年前就有學(xué)者形容，“勞動(dòng)教養(yǎng)變成了一個(gè)筐，什么人都可以往里裝”。尤其是在2000年《立法法》頒布后，這部法律規(guī)定，對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰，只能由人大及其常委會(huì)制定法律。但可限制人身自由達(dá)4年之久的勞教制度，主要依據(jù)是國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)和公安部的部門(mén)規(guī)章，而不是全國(guó)人大常委會(huì)制定的法律。從剝奪人身自由的程度來(lái)看，勞教人員所受到的處罰，甚至比刑罰處罰中的管制、拘役及短期有期徒刑還要嚴(yán)厲，以至于出現(xiàn)有人寧愿被判刑也不愿被勞教的現(xiàn)象。由于勞動(dòng)教養(yǎng)制度涉嫌法外用刑，限制人身自由，違反《憲法》、《立法法》以及《行政處罰法》等，要求廢止的呼聲日高，可是卻難以啟動(dòng)審查程序。黨的十八大雖然啟動(dòng)了廢止勞教制度的程序，但通過(guò)黨的代表大會(huì)來(lái)廢止違憲法規(guī)本身并不是合乎憲法的制度性操作方式，違憲違法審查監(jiān)督程序仍然擱置。再例如，2013年元旦開(kāi)始實(shí)行的史上最嚴(yán)新交規(guī)“闖黃燈扣六分”引爭(zhēng)議［8］。依據(jù)《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》第二十六條規(guī)定，交通信號(hào)燈由紅燈、綠燈、黃燈組成。紅燈表示禁止通行，綠燈表示準(zhǔn)許通行，黃燈表示警示。三個(gè)信號(hào)燈各司其職，但交管部門(mén)將黃燈作用歸于紅燈，不僅技術(shù)上難以做到，而且涉嫌違法。將闖黃燈與闖紅燈同等處罰，也于法于理講不通。闖紅燈比闖黃燈顯然性質(zhì)嚴(yán)重，危害性也大得多，處罰程度也應(yīng)該大得多。違法行為與處罰相適應(yīng)才能服眾，而同等處罰說(shuō)明在處罰制度上至少存在不嚴(yán)謹(jǐn)。在私家車(chē)日益增長(zhǎng)越來(lái)越多的中國(guó)，這種以罰代管的看似嚴(yán)格的制度，實(shí)質(zhì)卻不能令大多數(shù)國(guó)人折服，為什么不能在國(guó)民安全行駛素質(zhì)上多下功夫呢？交管部門(mén)這種矯枉過(guò)正的作法，使人想起了拔苗助長(zhǎng)，不能從根本上培養(yǎng)國(guó)民崇法守法的習(xí)慣。該最嚴(yán)交規(guī)在社會(huì)的批評(píng)下，有關(guān)部門(mén)自我修正了，但仍然未啟動(dòng)審查監(jiān)督程序。行政法規(guī)規(guī)章與法律相抵觸，卻缺乏有效審查監(jiān)督機(jī)制。西方三權(quán)分立國(guó)家對(duì)行政立法有違憲審查制度加以控制，而我國(guó)沒(méi)有嚴(yán)格意義上的違憲審查制度，只有法規(guī)備案審查制度。為了保證法制的統(tǒng)一，防止行政立法權(quán)的濫用，完善法規(guī)備案審查制度刻不容緩。因此，加強(qiáng)行政立法監(jiān)督，維護(hù)法制統(tǒng)一是完善中國(guó)法律體系和建設(shè)法治國(guó)家的現(xiàn)實(shí)需要，也是檢察權(quán)應(yīng)該承擔(dān)的職能之一。
三、檢察權(quán)參與行政立法審查制度的構(gòu)建
完善行政立法備案審查制度，還要從人大政體設(shè)計(jì)的高度來(lái)規(guī)范化，即要維護(hù)人大的立法權(quán)威，又要充分發(fā)揮檢察權(quán)的法律監(jiān)督職能，構(gòu)造類(lèi)似于訴訟程序的被動(dòng)審查制度，從而做到高屋建瓴又切實(shí)可行。從我國(guó)檢察權(quán)的性質(zhì)來(lái)看，讓檢察權(quán)在行政立法審查中擔(dān)當(dāng)更大的重任具有可行性，初步構(gòu)想如下：第一，備案和審查分開(kāi)。備案制度不變，但備案不審查，減輕審查負(fù)擔(dān)。備案和審查的功能不同，備案是便于人大統(tǒng)一編制和管理法律文件，也便于社會(huì)公眾和機(jī)關(guān)團(tuán)體查閱法律文件。而審查是為了維護(hù)法制的統(tǒng)一性，不能預(yù)先假設(shè)每部備案的法律文件都是違背上位法的，都需要主動(dòng)審查，那顯然是對(duì)授權(quán)立法機(jī)關(guān)的不信任，審查機(jī)關(guān)也不堪重任。因此，行政立法審查適宜采取被動(dòng)審查方式，即“不告不理”原則；相反，有告訴，有懷疑的依據(jù)，就應(yīng)該審查。第二，確立行政立法審查多元化的啟動(dòng)權(quán)。賦予公民、社團(tuán)、國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)行政立法審查以同等的申請(qǐng)權(quán)。從法律人的角度來(lái)看，人是理性的，人優(yōu)先關(guān)注其自身利益。因此，可以相信行政立法的利害關(guān)系人是最熱衷提起行政立法審查的人，因此，賦予公民或社團(tuán)提起行政立法審查的權(quán)利是行政立法審查制度有效運(yùn)行的第一步，當(dāng)公民、社團(tuán)、國(guó)家機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)或認(rèn)為行政法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件可以向有權(quán)機(jī)關(guān)申請(qǐng)審查。第三，賦予檢察院以行政立法審查的初審權(quán)。啟動(dòng)權(quán)可以多元化，而初審權(quán)有必要一元化，以避免互相推諉。公民、社團(tuán)、國(guó)家機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)或認(rèn)為行政法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件可以向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)審查，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該立案初步審查，調(diào)取證據(jù)，聽(tīng)取答辯意見(jiàn)，作出審查決定。賦予檢察機(jī)關(guān)初審權(quán)既是拓展檢察監(jiān)督職能的必要，也是從根本上解決立法機(jī)關(guān)無(wú)力負(fù)擔(dān)或不愿負(fù)擔(dān)大量的立法審查任務(wù)，也就是給立法機(jī)關(guān)的審查任務(wù)提供了一個(gè)過(guò)濾網(wǎng)，大大減輕了立法機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)。而且，檢察機(jī)關(guān)作為專(zhuān)門(mén)法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，也具備承擔(dān)行政立法審查任務(wù)的能力和專(zhuān)業(yè)人才配備。因此，賦予檢察院以行政立法審查的初審權(quán)是切實(shí)可行的。第四，人大常委會(huì)保留行政立法審查的終審權(quán)。檢察機(jī)關(guān)初審決定若認(rèn)為行政立法確實(shí)違背上位法，則向人大常委會(huì)提起最終審查，人大常委會(huì)必須審查，并聽(tīng)取法規(guī)制定機(jī)關(guān)的答辯意見(jiàn)，然后作出審查決定。若檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為法規(guī)不違反上位法，應(yīng)決定不予提起備案審查，但同時(shí)必須給出正當(dāng)理由，若申請(qǐng)人不服，可以向上級(jí)檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議一次。如此，行政立法審查制度既能得到嚴(yán)格程序化的保障，同時(shí)又替人大常委會(huì)分擔(dān)了大量的初審工作，一方面拓展了檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能，另一方面又不違背人大的最終法律監(jiān)督權(quán)，從而有效配置了兩個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)的職能，發(fā)揮了各自的優(yōu)勢(shì)，符合人大政體設(shè)計(jì)的初衷，何樂(lè)而不為？檢察權(quán)參與行政立法審查制度不僅符合中國(guó)國(guó)情，而且比西方三權(quán)分立政體下的違憲審查制度有更大的優(yōu)越性。其一，有利于體現(xiàn)立法權(quán)的至上性。立法權(quán)作為決策權(quán)在本質(zhì)上是主權(quán)的集中表現(xiàn)，因而高于作為執(zhí)行權(quán)的行政權(quán)和司法權(quán)，后兩者都要嚴(yán)格遵守前者制定的規(guī)則，因而應(yīng)該有人大保留行政立法審查的終審權(quán)以體現(xiàn)人民主權(quán)。西方的三權(quán)分立將立法權(quán)與行政權(quán)和司法權(quán)并列沒(méi)有體現(xiàn)立法權(quán)的至上性，不利于實(shí)現(xiàn)人民主權(quán)。其二，由檢察院行使行政立法審查的初審權(quán)，也有利于體現(xiàn)我國(guó)人大政體下行政權(quán)、審判權(quán)和監(jiān)督權(quán)之間的明確分工，各司其職。西方?jīng)]有獨(dú)立的監(jiān)督權(quán)，因而采取三權(quán)制衡相互監(jiān)督的模式，造成權(quán)力之間分工的不明確，像美國(guó)最高法院有否定國(guó)會(huì)和政府法案的權(quán)力，這顯然超出了司法權(quán)的性質(zhì)。我國(guó)有人大領(lǐng)導(dǎo)的獨(dú)立的監(jiān)督權(quán)，只要其功能發(fā)揮得好，一定有利于法制的統(tǒng)一，有利于控制行政權(quán)的濫用，能夠有效預(yù)防腐敗的發(fā)生。
作者：黃輝明單位：江蘇省委黨校法政教研部
