大學(xué)治理的法治論文范文
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我國雖然出臺了《教育法》、《高等教育法》等眾多法律法規(guī)，然而這些法律、法規(guī)卻并沒有細(xì)分政府、高校、學(xué)生之間具體的權(quán)力、權(quán)利與義務(wù)的分配，缺乏對權(quán)力與權(quán)利的范圍界定，缺失責(zé)任違反的懲罰措施和正當(dāng)程序，難以從實體法的層面確定大學(xué)治理中各權(quán)利(力)主體行使權(quán)利(力)的標(biāo)準(zhǔn)或者程序。
(一)大學(xué)治理之主體獨立法人地位不明確與傳統(tǒng)的統(tǒng)治與管理的不同之處在于，大學(xué)治理的前提是獨立的法律人格與明確的法人地位。如果大學(xué)沒有獨立的法人地位，必將失去法治的承載根基。大學(xué)只有擁有獨立的法律人格與明確的法人地位，才能談及真正意義上的大學(xué)治理。我國大學(xué)治理所依據(jù)的法律法規(guī)主要是《教育法》、《高等教育法》。《教育法》第三十一條規(guī)定，如果學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)符合法律規(guī)定的法人條件則可以獲得法人資格。《高等教育法》第三十條規(guī)定:“高等學(xué)校自批準(zhǔn)設(shè)立之日取得法人資格，高等學(xué)校的校長為高等學(xué)校的法定代表人”;第三十九條至第四十條規(guī)定了校長、校長辦公會、學(xué)術(shù)委員會、教職工代表大會和教育行政部門等機(jī)構(gòu)的基本權(quán)限。這些法律法規(guī)不僅是大學(xué)法人設(shè)立的法律依據(jù)，也是大學(xué)推行法人治理的法律基礎(chǔ)。在建構(gòu)大學(xué)法人治理的過程中，不僅要使作為教育法規(guī)體系中處于“母法”地位的《教育法》對大學(xué)法人性質(zhì)進(jìn)行清晰界定，而且《高等教育法》要對大學(xué)自治、學(xué)術(shù)自由、權(quán)力與權(quán)利劃分等明確規(guī)定、合理配置。然而從我國《教育法》、《高等教育法》的規(guī)定來看，學(xué)校內(nèi)部和外部的權(quán)力主體在學(xué)校發(fā)展過程中的具體法律職責(zé)和義務(wù)并不明確，其規(guī)定(或者)僅是一些原則性條款，非常籠統(tǒng)。政府的行政管理權(quán)與高校的自主辦學(xué)權(quán)如何界分，二者的關(guān)系維度如何，是大學(xué)治理能否法治化的關(guān)鍵所在。高校內(nèi)部作為行政權(quán)力代表的管理層與作為學(xué)術(shù)權(quán)力代表的教授之間的教育利益沖突、學(xué)校侵犯師生權(quán)益如何處理，法律法規(guī)對大學(xué)自治、學(xué)術(shù)自由、權(quán)力與權(quán)利劃分等仍然缺乏明確規(guī)定、合理配置。因此，如果不能建立適應(yīng)學(xué)術(shù)自由發(fā)展規(guī)律、限制行政權(quán)力、保障師生權(quán)利、倡揚(yáng)民主參與協(xié)商的大學(xué)治理體制，行政化的痼疾則難以治愈。
(二)大學(xué)治理之保障性程序缺失程序的正當(dāng)與否決定了法治與人治之間的基本區(qū)別。①程序是正義的蒙眼布，程序是各種人權(quán)的守護(hù)者;程序能使制度獲得其存在的合法性與正當(dāng)性。現(xiàn)代行政法治是通過程序?qū)崿F(xiàn)法治，并以抗辯程序來限制行政權(quán)力的濫用。對大學(xué)而言，學(xué)校章程是大學(xué)的最高法、根本法。章程由學(xué)校教職工代表大會審議通過，并報教育主管部門備案。而在教育實踐中，正式的章程制定程序規(guī)則涉及有關(guān)章程動議、訴求表達(dá)、利益交涉、表決運(yùn)行等，但卻不具有法律上的約束力;有效表達(dá)和博弈的機(jī)制缺乏;充分交涉程度低下;有關(guān)權(quán)力行使程序鮮有規(guī)范。大量的利益訴求僅僅停留在表達(dá)層面而無法過渡到經(jīng)博弈后的集中層面，審議也具有明顯的行政化傾向。②章程在什么情況下可引發(fā)修改程序、多少代表提議可以啟動章程修改、章程修正案以會議參加人數(shù)的多少比例才能通過等，在《教育法》、《高等教育法》中均沒有明文規(guī)定。以培養(yǎng)中國法律精英人才的中國政法大學(xué)為例，《中國政法大學(xué)章程》(2010年)第六十八條規(guī)定，“本章程需要修改時，由校長向教職工代表大會提出要求并說明需要修改的理由，章程修正案由學(xué)校教職工代表大會審議通過后生效，并報教育部備案”，就是明顯例證。“民主制從某種意義上說是一種程序……沒有一定的程序，民主就體現(xiàn)不出來。”③還以中國政法大學(xué)章程為例，第四十八條第八、九款規(guī)定:“學(xué)生知悉學(xué)校改革、建設(shè)和發(fā)展及關(guān)涉切身利益的重大事項;參與民主管理，對學(xué)校工作提出意見和建議”。然而，民主如何體現(xiàn)，管理有何渠道與方法，有何法律保障與程序規(guī)定在章程中都未有明文規(guī)定。對于侵犯師生權(quán)益做如何處理，章程亦未有細(xì)化。第四十二條第七款規(guī)定的“就職務(wù)、福利待遇、評優(yōu)評獎、紀(jì)律處分等事項表達(dá)異議和提出申訴”，以及第四十八條第十款規(guī)定的“對紀(jì)律處分和涉及自身利益的相關(guān)決定表達(dá)異議和提出申訴”的內(nèi)容均缺乏可操作性，因為異議和申訴通過什么途徑、向哪一級部門啟動該程序、多少日之內(nèi)予以答復(fù)、如何組織人員審查以及權(quán)限等相關(guān)問題都沒有論及。
(三)大學(xué)治理之法律關(guān)系規(guī)定模糊大學(xué)法律關(guān)系是指依法享有權(quán)利、承擔(dān)義務(wù)的大學(xué)與內(nèi)外法律關(guān)系主體之間形成的一種權(quán)利義務(wù)關(guān)系。主要涉及大學(xué)與政府、其他社會組織、大學(xué)之間的管理、協(xié)助、交流關(guān)系，以及大學(xué)內(nèi)部行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力、學(xué)校與師生權(quán)益之間等利益相關(guān)者的關(guān)系。不同于以美國為代表的董事會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制和以德國、英國為代表的體現(xiàn)校內(nèi)各方意志的權(quán)力機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，我國大學(xué)的治理結(jié)構(gòu)是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制。雖然，法律規(guī)定在法律、法規(guī)授權(quán)的范圍內(nèi)享有辦學(xué)自主權(quán)，但大學(xué)依然沒有擺脫政府附屬機(jī)構(gòu)地位，沒有形成獨立的治理結(jié)構(gòu)和法人地位，從某種程度上說，學(xué)術(shù)自由的價值內(nèi)涵就難以有明晰化的制度保障。一旦學(xué)術(shù)投靠權(quán)力則很容易被后者綁架并蛻變?yōu)橐环N中看不中用的社會飾品。政府行政管理權(quán)與大學(xué)的自主辦學(xué)權(quán)在法律中亦沒有清晰界定。與此同時，大學(xué)“強(qiáng)勢與傲慢”的行政權(quán)力往往會侵犯學(xué)術(shù)權(quán)力和師生權(quán)益，以前兩種權(quán)力為代表的管理層與教授層之間的教育利益沖突等行為的規(guī)范處理，法律并未涉及。同時，我國法律法規(guī)中對于師生、校友、政府等參與學(xué)校民主管理的規(guī)定相當(dāng)籠統(tǒng)。
二、我國大學(xué)治理之法治原則的落實
從新公共管理的治理角度看，大學(xué)治理是將市場的激勵機(jī)制和私人部門的管理手段引入政府的公共服務(wù)，強(qiáng)調(diào)的是效率、法治、責(zé)任的公共服務(wù)體系，凸顯的是政府與民間、公共部門與私人部門之間的合作與互動。從行政學(xué)的角度看，治理理論強(qiáng)調(diào)一種多元、民主、合作的、非意識形態(tài)化的公共行政。①從這一意義上說，以互利、民主、合作為核心的大學(xué)治理，與其說互信是其存在、發(fā)展的價值基礎(chǔ)，倒不如說建立在法治架構(gòu)之上的大學(xué)治理更加真實、確定與規(guī)范。
(一)大學(xué)治理的前提基礎(chǔ)———獨立的法人治理結(jié)構(gòu)最早對法人治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行研究的是經(jīng)濟(jì)學(xué)界。法人治理結(jié)構(gòu)是指公司作為一個獨立的法人實體，為保證正常運(yùn)作，其自身所具有的一整套組織管理體系。按照國際慣例，這套組織管理體系大都是由股東會、董事會和經(jīng)理層組成的一種組織結(jié)構(gòu)。②法人治理的目標(biāo)和由此而生成的機(jī)制也從傳統(tǒng)理論的新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的股東利益至上主義轉(zhuǎn)向現(xiàn)代企業(yè)治理的“共治”主義。“股東利益的實現(xiàn)和股東利益的最大化并不是健全的現(xiàn)代企業(yè)治理的唯一目標(biāo)，而只有在所有利益共同參與治理、各自利益相對均衡的狀態(tài)下，企業(yè)才能成為真正的具有獨立經(jīng)濟(jì)利益追求的市場主體”③。根據(jù)有關(guān)我國法人的分類，我國的大學(xué)屬于事業(yè)單位法人。從法人地位上來說，根據(jù)《民法通則》的規(guī)定，我國大學(xué)天然具有獨立的法人地位。確立大學(xué)法人地位的意義在于，大學(xué)可以成為享有獨立的財產(chǎn)支配使用權(quán)、自主辦學(xué)、人事評聘、獨立核算的實體。現(xiàn)在的問題是，大學(xué)治理的關(guān)鍵在于法律條文上的大學(xué)法人地位如何落實?大學(xué)自主權(quán)不僅包括財產(chǎn)自主權(quán)，還包括教育自主權(quán)，法人制度只是確立了高校在民事法律關(guān)系中的地位，但在行政法律關(guān)系中，大學(xué)還沒有獲得自主權(quán)中的核心方面———教育自主權(quán)，包括“董事會自行任免校長的權(quán)利或由學(xué)校的決策機(jī)構(gòu)向政府部門就校長人選提名或建議的權(quán)利;在不違背法律和有關(guān)規(guī)定的前提下，自行設(shè)置、變更學(xué)科和專業(yè)的權(quán)利;自主錄取;在憲法法律規(guī)定的范圍內(nèi)享有學(xué)術(shù)自由、設(shè)置課程自由、講學(xué)自由等權(quán)利”①。大學(xué)法人治理是一種善治。②其衡量的標(biāo)準(zhǔn)包括合法性、法治性、透明性、責(zé)任性、回應(yīng)性等。圍繞大學(xué)治理需要重點解決三大問題，即政府如何依法管校，學(xué)校如何依法自主辦學(xué)，社會如何依法參與監(jiān)督。正確的選擇應(yīng)當(dāng)是:政府應(yīng)充分放權(quán)，發(fā)揮自身的宏觀指導(dǎo)職能;學(xué)校則要堅持黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，以確保大學(xué)辦學(xué)的正確政治方向;同時，探索建立高校理事會或董事會，為大學(xué)利益相關(guān)者，諸如政府、教師、學(xué)生、出資人等參與學(xué)校管理搭建組織平臺;加強(qiáng)大學(xué)章程建設(shè)，落實高校辦學(xué)自主權(quán)與擴(kuò)大社會合作，推進(jìn)第三方評價;將大學(xué)置于社會監(jiān)督之下，也是促進(jìn)大學(xué)法人治理結(jié)構(gòu)形成的有效路徑。
(二)大學(xué)治理的核心內(nèi)容———保障學(xué)術(shù)自由學(xué)術(shù)的自主與神圣背后蘊(yùn)含著自由的理念，是心靈自由的產(chǎn)物。在探索事物本源的過程中，學(xué)者歷經(jīng)了愉悅自我、超越必然、不受外界規(guī)訓(xùn)、通向心靈自由的旅程。“在文明的國家里，學(xué)術(shù)自由已發(fā)展為一種受到特別保護(hù)之思想自由的角落。……大學(xué)教師之所以享有學(xué)術(shù)自由乃基于一種信念，即這種自由是學(xué)者從事傳授與探索他所見到的真理之工作所必須的;也因為學(xué)術(shù)自由的氣氛是研究最有效的環(huán)境。”③要完成大學(xué)的發(fā)展目標(biāo)與實現(xiàn)其價值理念，保證學(xué)術(shù)自由是非常重要的。如果沒有學(xué)術(shù)自由的話，大學(xué)本身創(chuàng)造知識、追求真理的目標(biāo)就不可能實現(xiàn)。因此，大學(xué)治理的核心內(nèi)容就是保障學(xué)術(shù)自由。“以學(xué)術(shù)自由保護(hù)為核心的權(quán)利保護(hù)體系是大學(xué)治理的出發(fā)點和歸宿，也是大學(xué)發(fā)展的內(nèi)在邏輯”④。當(dāng)然，這種學(xué)術(shù)自由不是無邊界的，是在符合法律與法治精神前提下的自由。在德國，洪堡創(chuàng)立的柏林大學(xué)最早確立學(xué)術(shù)自由原則。而首次將學(xué)術(shù)自由上升為一項法律權(quán)利的是1849年通過的法蘭克福《憲法》，該法第一百五十二條規(guī)定保障“學(xué)術(shù)與教授自由”。日本承認(rèn)學(xué)術(shù)自由與所有國民皆受保障的市民自由具有相同性質(zhì)，雖然大學(xué)是學(xué)術(shù)研究的中心機(jī)關(guān)，但并不意味著學(xué)術(shù)自由僅限于大學(xué)才享有。⑤美國的最高法院自1967年將學(xué)術(shù)自由視為第一修正案的“特別關(guān)切”后，教師的學(xué)術(shù)自由得到了承認(rèn)。我國《憲法》第四十七條規(guī)定:“中華人民共和國公民有進(jìn)行科學(xué)研究、文學(xué)藝術(shù)創(chuàng)作和其他文化活動的自由。”《高等教育法》第十條規(guī)定國家除依法保障高等學(xué)校中的科學(xué)研究、文藝創(chuàng)作和其他文化活動的自由外，還在第四章對高等學(xué)校諸多方面的自主權(quán)利進(jìn)行了規(guī)定，包括自主設(shè)置和調(diào)整學(xué)科專業(yè)，自主開展科學(xué)研究技術(shù)開發(fā)和社會服務(wù)，自主開展對外科學(xué)技術(shù)文化交流與合作等。雖然我國的根本大法與基本法都對學(xué)術(shù)自由作出了規(guī)定，但無論是從理論界定還是從實踐操作層面都沒有具體可操作的依據(jù)與標(biāo)準(zhǔn)。因此，需要借鑒他國的法治創(chuàng)設(shè)經(jīng)驗，依據(jù)法定程序制定法律法規(guī)、司法解釋、實施細(xì)則與大學(xué)章程，對學(xué)術(shù)自由從法治價值、理念與精神到規(guī)定具體的法律條款都應(yīng)當(dāng)?shù)玫矫鞔_體現(xiàn)與界定。
(三)大學(xué)治理的切實保證———制約行政權(quán)力能否用法律有效而科學(xué)地制約權(quán)力，是大學(xué)治理優(yōu)劣程度的標(biāo)志，美國法學(xué)家博登海默認(rèn)為，“法律的進(jìn)步作用之一乃是約束和限制權(quán)力，而不論這種權(quán)力是私人權(quán)力還是政府權(quán)力。在法律統(tǒng)治的地方，權(quán)力的自由行使受到了規(guī)則的阻礙，這些規(guī)則迫使掌權(quán)者按一定的行為方式行事。”⑥行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力是大學(xué)中公認(rèn)的兩種不同的權(quán)力。行政權(quán)力指的是通過調(diào)動各種資源和手段實現(xiàn)某種政策目標(biāo)的權(quán)力，它強(qiáng)調(diào)的是等級觀念、是服從。而學(xué)術(shù)權(quán)力指的是配置科學(xué)的科研人員、項目、經(jīng)費(fèi)的權(quán)力，它應(yīng)以學(xué)術(shù)創(chuàng)新為目標(biāo)，其成果的意義更具形而上性質(zhì)，其過程更加強(qiáng)調(diào)平等與自由。大學(xué)不是行政機(jī)關(guān)，自然應(yīng)該學(xué)術(shù)權(quán)力至上，行政權(quán)力應(yīng)處于服務(wù)與保障地位，至少也應(yīng)是互不直接隸屬、互不無端干預(yù)。這兩種權(quán)力一旦交叉，大學(xué)治理的重點與中心應(yīng)當(dāng)是由于行政權(quán)力的強(qiáng)大的腐蝕作用，學(xué)術(shù)權(quán)力必然在其“黑洞”般的控制力下喪失獨立地位，成為行政權(quán)力的附庸。“官僚系統(tǒng)的邏輯是:聽領(lǐng)導(dǎo)的話—升遷，他們的工作幾乎就是服從條文。當(dāng)院系領(lǐng)導(dǎo)適應(yīng)和臣服于校方的命令后，他們就成了地道的消極力量。”①由于在實踐中大學(xué)的黨委書記和校長評聘大多是由上級組織部任免、評價的，因此，在工作中唯上、資源配置中唯親、提撥任用中不唯賢的現(xiàn)象就容易經(jīng)常發(fā)生。“教育、文化、傳媒機(jī)構(gòu)被國家壟斷，它要忠實地貫徹政治權(quán)力的意志。諸多的表征都可以透視出大學(xué)卑微、臣屬、阿諛奉承的性格。”②凡此種種，昭示著政府的行政管理權(quán)力以及大學(xué)內(nèi)部行政權(quán)力在學(xué)校系統(tǒng)中權(quán)力獨大的地位。
事實上，法治首先是治權(quán)，而且必須是依法治權(quán)。③如果得不到有效制約與平衡，在法律意識理性化的基礎(chǔ)之上從實體和程序等方面，對大學(xué)中的各種權(quán)力的獲取和行使都要作出周密而合理的法律規(guī)定。這一過程不僅要體現(xiàn)立法公平、行政透明與監(jiān)督民主，同時更要為權(quán)力的法定行使與權(quán)利救濟(jì)提供有力保障。唯此，大學(xué)獨立法人地位、大學(xué)自治、利益相關(guān)者的利益訴求與博弈機(jī)制才能依法確立，以學(xué)術(shù)自由保護(hù)為目的與依歸的大學(xué)治理才能在法治國的框架下順利實現(xiàn)。
作者：孫霞單位：南京師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院
