村民委員會指導權的法學透視范文

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摘要：

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民委員會的指導權是一個既包括行政指導又包含行政協(xié)助的復雜行為。對于法律規(guī)定的村民自治事項，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府原則上不能指導，只有在村民自治會危害國家法制統(tǒng)一、損害基層群眾合法權益、不利于社會穩(wěn)定以及村民與村民委員會之間發(fā)生糾紛等情形下方可予以指導。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民委員會應當進行科學指導，即指導既要符合科學的指導理念，又要具備科學的指導方法。

關鍵詞：

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；村民委員會；指導權；行政指導；行政協(xié)助；范圍；科學

近年來，村民委員會狀告鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的案件不斷見諸于新聞報道。有的狀告鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府胡亂作為①，有的狀告鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不作為②。雖然案情不同，但透過這些案件可以看出在基層群眾自治制度實施過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會的關系并沒有厘清。具體表現(xiàn)為：一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府違法亂作為，時常對村民委員會進行亂指導和亂命令；另一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民委員會不作為，對損害基層群眾利益的事情常常置若罔聞，不管不顧，傷害了基層群眾的感情。從基層群眾自治制度實施以來，有關鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會關系的探討一直沒有中斷。一般認為，指導關系是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會之間的主要關系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有權力對村民委員會進行指導，但學術界對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導權的本質、實施范圍、實施原則和方法等相關問題并沒有形成共識，從法學層面探討這一問題的論著少之又少。同時，在實踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民的指導權并沒有受到法律的規(guī)范。如前所述，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府過度干預村民自治或者應當指導的事項卻不指導等違反法治原則的事情時常發(fā)生。為此，隨著我國全面推進依法治國的不斷深入，我們有必要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民自治的指導權進行規(guī)范。本文擬以此為視角，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民委員會指導權的本質、范圍等有關問題進行詮釋和探討。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民委員會指導權的本質

我國《憲法》第111條規(guī)定：“居民委員會、村民委員會同基層政權的相互關系由法律規(guī)定?！睘槁鋵崱稇椃ā返囊?guī)定，1987年，全國人大常委會制定的《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助”。1998年，全國人大常委會制定的《中華人民共和國村民委員會組織法》對此進行了進一步確認，并規(guī)定鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。2010年新修訂的《中華人民共和國村民委員會組織法》對上述條款沒有修改。一直以來，指導與被指導成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會之間的基本關系，也就是說鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是指導主體，而村民委員會是被指導主體。按照《憲法》第95條和105條的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是地方人民政府，是地方國家行政機關。按照《憲法》第107條和《地方各級人大和地方各級政府組織法》第61條的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有執(zhí)行本級人大的決議和上級國家行政機關的決定和命令，管理本行政區(qū)域內行政工作等各項職權。按照行政法理論，行政機關必然具有行政主體資格。所以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會的關系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府始終是作為行政主體而存在的。按照《憲法》第111條的規(guī)定，村民委員會屬于基層群眾性自治組織，依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。按照彭真的解釋，就是“要辦什么，不辦什么，先辦什么，后辦什么，都由群眾自己依法決定”①。所以，村民委員會不屬于國家行政機關，但有時它卻具有行政主體資格。全國人大常委會在對《刑法》“其他依照法律從事公務的人”的解釋中指出，村民委員會等村基層組織人員是協(xié)助人民政府從事行政管理工作的人，他們屬于依照法律從事公務的人。這里間接肯定了村委會在如土地征用補償費用的管理、救濟款物的管理、代繳稅款和有關計劃生育、戶籍、征兵等方面的行政管理職權。同時，由于在我國視野下，行政主體資格與行政訴訟中的被告資格始終是統(tǒng)一的，某一主體是否具有行政主體資格決定了其是否具有行政訴訟被告資格。當前，在越來越多的司法實踐中，村民委員會被法院認定具有行政訴訟被告資格的案件越來越多。這也就意味著，法院開始認為村民委員會是具有行政主體資格的。比如在陳鵬飛訴寧波市鄞州區(qū)橫溪鎮(zhèn)梅嶺村村民委員會不履行建房用地上報法定職責案中，法院認為村委會是履行公共職能的法律法規(guī)授權組織，可以作為行政訴訟的被告。②根據上述立法解釋以及法院的審判實踐，可以推出村委會在某些情況下具有行政主體資格。

為此，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民委員會的指導行為中，村民委員會有時是作為行政相對人而存在的，有時是作為行政主體而存在的，這就形成了兩種不同的法律關系。當村民委員會作為行政相對人而存在時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會的關系屬于行政公權力與個人私權利之間的關系，是一種不平等主體之間的行政法律關系。而當村民委員會作為行政主體而存在時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會的關系屬于行政公權力之間的內部關系，也可以稱為協(xié)助或協(xié)作關系。村民自治意味著政府的干預對村民自我管理并沒有強制約束力，所以如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為行政主體，對村民委員會的自治事項進行指導時，該行為并不是一種強制命令，要求村民委員會必須服從，而是村民委員會可以在法律的范圍內選擇接受或者不接受，由其自身承擔獨立的法律后果。行政法學通說一般把這種關系稱為行政指導。行政指導一般是指行政主體在其行政管理事務范圍內，要求相對人為一定行為（作為或不作為）的非強制性意思表示。③所以，當村民委員會作為行政相對人時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民委員會自治事項進行的指導行為可以歸屬于行政指導。④當鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行行政管理職責時，村民委員會作為協(xié)助政府履行行政管理職責的行政主體必須予以協(xié)助。因為像土地征用補償費用的管理、救濟款物的管理、代繳稅款、計劃生育、戶籍、征兵、治安等方面，村委會對本村情況的了解相比于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有完全的優(yōu)勢。如果村委會在這些方面工作中，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理不予協(xié)助和配合，必然將不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理效率的提升以及行政管理目標的實現(xiàn)。為此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會的這種關系類似于行政機關之間的行政協(xié)助。行政協(xié)助是指行政主體在履行職責過程中遇到自身無法克服的障礙，向與其無隸屬關系的其他行政主體提出協(xié)助請求,被請求機關依法提供職務上的幫助以支持請求機關實現(xiàn)其行政職能的制度。⑤所以，當村民委員會作為行政主體協(xié)助政府履行行政管理職責時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為屬于行政協(xié)助。需要注意的是，當村民委員會作為行政相對人時，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導行為原則上也應當予以協(xié)助，但這種協(xié)助是行政行為過程中的配合，與這里所說的行政協(xié)助從本質上并不等同。所以，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民委員會的指導權是一個既包括行政指導又包含行政協(xié)助的復雜行為。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民委員會指導權的范圍

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是基層治理的戰(zhàn)斗堡壘，村民委員會是村民自治的中流砥柱。規(guī)范和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民委員會的指導權，不僅是推進基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，而且是真正實現(xiàn)廣大基層群眾當家做主的現(xiàn)實需要。規(guī)范和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民委員會的指導權的一個重要問題，就是要確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民委員會指導權的范圍。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民委員會指導權的行使要符合法治要求確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民委員會指導權范圍的目的一方面是促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的依法行政，另一方面是維護村民自治。促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的依法行政和維護村民自治并不是矛盾的，而是手段和目的的關系。更進一步說，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的依法行政是手段，而維護村民自治才是目的。只有實現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的依法行政，村民自治才能真正實現(xiàn)。我國《憲法》規(guī)定：“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。”十八屆四中全會對深入推進依法行政，加快建設法治政府做出了戰(zhàn)略部署。近日，中共中央、國務院印發(fā)的《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》指出：我國將于2020年基本建成職能科學、權責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。可見，推進包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在內的各級政府的依法行政是我國當下和未來幾年政府建設的重要方向。規(guī)范和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民委員會的指導權，也必須符合依法行政的要求。無論是村民委員會作為行政相對人時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府給予村民委員會的行政指導，還是村民委員會作為行政主體時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府請求村民委員會予以行政協(xié)助，都要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在法治的框架下行使職權。比如：對于行政指導，要厘清鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在什么條件下可以給予行政指導，以做到及時指導、有效指導；對于行政協(xié)助，則要厘清在什么條件下可以請求村委會給予協(xié)助。同時，要嚴格厘清權責歸屬，杜絕鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府借協(xié)助之名逃避責任。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民委員指導權的具體范圍當前，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民委員會的指導權進行規(guī)范的主要是《村民委員會組織法》以及其它法律法規(guī)中涉及到這一問題的部分條款?！洞迕裎瘑T會組織法》第5條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作?！贝藯l可以作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民委員會指導的直接法律依據。但該條對村民委員會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權限劃分并不明確，對什么事項屬于村民自治范圍也沒有做出明確規(guī)定，同時其它部門法律中也鮮有規(guī)定。立法的不完善由此導致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民委員會事務進行指導的依據和范圍不明。在立法不完善的前提下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導權的行使雖然沒有具體、明確、可操作性的行為規(guī)范，但該指導權的行使仍然須遵循一些基本的原則，比如維護法制統(tǒng)一、權利保護以及維護社會穩(wěn)定等等。我國《憲法》第111條規(guī)定：村民委員會辦理本居住地區(qū)的公共事務和公益事業(yè)，調解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，并且向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議。《村民委員會組織法》除了重申《憲法》的以上規(guī)定外，又根據群眾自治的實際需要，做了一些補充規(guī)定。如組織群眾發(fā)展經濟，教育群眾依法履行應盡的義務，協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作等。①仔細分析這些事項，有的可以歸屬為村民委員會的自治事項，比如本居住地區(qū)的公共事務和公益事業(yè)的辦理、民間糾紛的調解等。有的既可以歸為村民委員會的自治事項，也可以歸為協(xié)助事項，比如維護社會治安、組織群眾發(fā)展經濟以及教育群眾依法履行應盡的義務等。還有的完全是村民委員會的協(xié)助事項，比如向人民政府反映意見和要求、提出建議以及協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作等。筆者認為，對于村民委員會對本居住地區(qū)公共事務和公益事業(yè)的決定權，原則上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是不能干預的。因為《憲法》對村民委員會的定位是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。自我管理、自我教育、自我服務的必要條件，就是能夠自主決定本居住地區(qū)的公共事務和公益事業(yè)。如果村民委員會無法自主決定本村的公共事務和公益事業(yè)，這一基層群眾性自治組織的創(chuàng)設初衷就成為泡影。彭真曾經指出“：沒有群眾自治，沒有基層直接民主，村民、居民的公共事務和公益事業(yè)不由他們直接當家做主辦理，我們社會主義民主的健全就缺乏一個側面，即缺乏全面的鞏固的群眾基礎?！雹?/p>

所以，本居住地區(qū)的公共事務和公益事業(yè)原則上是不允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干預的。但是，有原則必有例外。由于我國整體上共用一部《憲法》和相同的法律，如果村民委員會的公共事務和公益事業(yè)事關重大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不予干預，將不利于《憲法》和法律在當地的實施以及法制的統(tǒng)一。在這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就有權力來干預村民委員會決定本地區(qū)的公共事務和公益事業(yè)。如果村民委員會在決定本地區(qū)的公共事務和公益事業(yè)的時候，損害了基層群眾的參與權、知情權、監(jiān)督權等各項合法權益，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也可以予以干預。如果村民委員會在決定本地區(qū)公共事務和公益事業(yè)的時候，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府預見到有可能會產生具有較大社會影響以及可能影響社會穩(wěn)定的重大事件，比如群體性事件、鬧訪纏訪事件等等，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也可以予以干預。對于民間糾紛的調解，雖然可以歸為村民自治事項，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在特殊情況下也是可以適度參與的。我國《人民調解法》規(guī)定：基層人民法院對人民調解委員會調解民間糾紛進行業(yè)務指導；縣級以上地方人民政府司法行政部門負責指導本行政區(qū)域的人民調解工作?？梢?，人民調解的業(yè)務指導機關是人民法院和司法行政部門。司法行政部門一般在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)派駐司法所，司法所同時受司法局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雙重領導。所以民間糾紛的調解，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也可以參與。尤其是對村民與村民委員會之間的糾紛，如果讓村民委員會來調解，自己既是運動員也是裁判員，則無法確保調解過程和結果的公平公正。此時，如果由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府參與則更加能夠維護調解過程和結果的公正性。維護基層社會治安既是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的重要職能，也是村民委員會的自治事項。協(xié)助維護社會治安是村民委員會的重要職責。為了維護社會的治安穩(wěn)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有必要對村民委員會予以指導。村民委員會雖然具有熟悉本地基本情況的獨特優(yōu)勢，但往往缺少有效的技術、人才、裝備方面的支撐，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正好在技術、人才、裝備方面能夠對村民委員會予以指導。兩者優(yōu)勢互補，對維護社會治安穩(wěn)定具有十分重要的意義。組織群眾發(fā)展經濟、教育群眾依法履行應盡的義務同維護社會治安一樣既是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職責，也是村民委員會的重要職責。當村民委員會在技術、人才、裝備方面不足時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以給予有力的指導、支持和幫助。向人民政府反映群眾的意見、要求和建議以及協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作是《村民委員會組織法》賦予村民委員會的重要職責，但明顯不屬于村民自治事項。本文在此不予討論。綜上所述，對于法律規(guī)定的村民委員會的自治事項，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府原則上不能指導，只有在幾種特殊情況下才可以予以指導。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有權予以指導的事項包括：1.村民委員會決定本地區(qū)公共事務和公益事業(yè)將不利于《憲法》與法律的實施、損害基層群眾的合法權益、產生較大社會影響以及其它如果不予指導將產生嚴重后果的情形；2.村民委員會與村民之間發(fā)生糾紛的情形；3.村民委員會協(xié)助維護社會治安、組織群眾發(fā)展經濟以及教育群眾履行依法應盡的義務缺少必要的技術、人才和裝備的情形。為此，今后修改《村民委員會組織法》時，建議把上述事項明確列舉在法條之內。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民委員會須科學指導

“理者，物之固然，事之所以然?！编l(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民委員的指導并非無章可循，不可胡亂為之，要力爭科學指導?？茖W指導主要包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民委員會的指導要符合科學的指導理念以及具備科學的指導方法兩個方面?？茖W的指導理念主要指要符合辯證唯物主義的認識論。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民委員會的指導要“善于處理局部和全局、當前和長遠、重點和非重點的關系，在權衡利弊中趨利避害、作出最為有利的戰(zhàn)略抉擇”①。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須認識到，自己所采取的某一指導行為是否真正符合我國法律創(chuàng)設的村民委員會這一基層群眾性自治組織的客觀需要，還要看到自己所做出的指導行為對基層群眾性自治組織未來的影響，更要看到該行為對未來本地區(qū)社會形勢的預期。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在做出指導行為的過程中如果能夠多角度、多方位看問題，就可以避免錯誤指導行為出現(xiàn)的錯誤風險。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民委員會的指導還要具備科學的指導方法。所謂科學的指導方法首先是要分清指導時是給予初級的指導，還是給予更高級別的指導。筆者認為，不管是給予初級指導還是高級指導都應該堅持經濟原則，即能用初級指導就能把問題解決的就不應當用更高級別的指導。從廣義上來說，支持和幫助也可以作為指導的形式，因為指導本身也具有支持和幫助的意思。但法律條文中的指導是比較初級的指導，比如一般的意見、建議等。當這種初級的指導不能發(fā)揮作用的時候，更高級的指導如支持和幫助就派上用場了，比如給予村民委員會一定的物質幫助。之所以堅持經濟原則，首先是因為政府的資源源自國家財政，提高財政支出的精準發(fā)放是財政支出的重要考慮因素。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔了維護社會治安、提供公共服務、維持市場秩序等多項行政管理職能，如果把過量的財政支出用于對村民委員會的幫扶，必然減少上述三個方面的投入，必然降低政府的行政效率。同時，如果能用指導和建議的方式幫助村民委員會解決遇到的問題，對提高基層群眾性自治組織自我治理能力和水平也具有十分重要的意義。如果村民委員會遇到事情過分依賴政府，那么這一制度的創(chuàng)設初衷就會大打折扣。當然，當村民委員會需要更高級別的指導，也就是支持和幫助的時候，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也必須給予大力支持和幫助。

指導方法的科學性還表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民委員會的指導要符合比例原則。比例原則源自19世紀德國的警察法學，后逐漸上升為行政法原則，具體包括妥當性、必要性和均衡原則，是“一種抽象的形式，且具有時空性，每每需依具體狀況來決定法益的沖突”①。所謂妥當性原則，是指該指導行為能夠達到預設的目的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民委員會的指導也要符合妥當性原則。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導行為無法實現(xiàn)該行為的目的，那么就浪費了政府的行政資源，甚至損害了政府的權威。必要性原則是指該指導行為是所能采取的指導行為中對被指導對象的影響是最小的行為，具體體現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民委員會的指導要盡可能地減少對村民自治的影響,能用指導行為A進行指導的絕不運用指導行為B進行指導。均衡原則是指該指導行為所帶來的收益要大于被指導對象所付出的代價，具體體現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導行為所獲得的收益要比村民委員會接受指導所付出的代價大。比如：由于指導導致的社會治安穩(wěn)定所蘊含的好處要大于本村村民自治可能損失的獨立性或者創(chuàng)造性。結語基層群眾自治制度是一項具有中國特色的基本政治制度。完善村民自治，保障基層群眾當家作主是該制度創(chuàng)設的主要目的。在該制度實施過程中，處理好鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導權與村民自治權之間的關系在“鄉(xiāng)政村治”的政治格局中具有重要意義。隨著全面推進依法治國的不斷深入，用法治思維和法治方式規(guī)范和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導權是深入推進依法行政、加快建設法治政府的必然要求。一方面，我們需要厘清鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導權的范圍，即原則上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是無權干預村民委員會的自治事項的，只有在村民自治會危害國家法制統(tǒng)一、損害基層群眾合法權益、不利于社會穩(wěn)定以及村民與村民委員會發(fā)生糾紛等情形下方可予以指導。另一方面，我們還需要明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導權的行使必須堅持科學的指導理念和科學的指導方法。指導理念的科學是指符合辯證唯物主義認識論，科學的指導方法指符合經濟原則和比例原則。

作者：王輝 單位：濱州日報社 法制新聞部