古代的公眾參與反腐及當代啟示范文

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摘要：中國古代的公眾參與反腐主要包括三種路徑：一種是通過包括誹謗木、肺石與銅匭等形式在內的公眾舉報；另一種是通過“登聞鼓”形式進行的司法參與反腐；第三種是“民拿害民官吏”形式的公眾直接懲治腐敗。古代公眾參與反腐的歷史實踐具有重要的啟示：推進公眾參與反腐的前提是從思想上高度重視公眾參與反腐；推進公眾參與反腐的關鍵是構建合理的激勵制度；推進公眾參與反腐的根本是實現公眾參與反腐的制度化與法治化。

關鍵詞：公眾參與；反腐??；舉報；法治化

黨的指出：“增強黨的自我凈化能力，根本靠強化黨的自我監督和群眾監督。”.“要加強對權力運行的制約和監督，讓人民群眾監督權力，讓權力在陽光下運行，把權力關進制度的籠子”。公眾參與反腐是群眾監督的具體表現形式，在我國古己有之。汲取古代公眾參與反腐的有益經驗，對于當代中國探索黨內監督和群眾監督相結合的路子具有十分重要的意義。

一、古代公眾參與反腐的主要實踐

（一）從誹謗木到銅匭：舉報與古代的公眾參與反腐

在中國古代的歷史上，用以便利與保障公眾參與反腐的機制有很多，從器物的發展視角看，古代公眾參與反腐歷經了誹謗木、肺石、缿筒與銅匭等形式。誹謗木被認為是中國古代最早的舉報形式，早在5000多年前的堯舜時代便己設立。誹謗的原意是指議論是否、指陳得失，也就是提出意見與建議之意。至晉代，誹謗木又稱華表木，華表木立于交通要道旁，以供世人提出意見、表達心聲，逐成誹謗木制度。南朝梁武帝時期，在誹謗木旁又設木函，強化其搜集意見之功用。[1]肺石起源于周朝，肺石是以石頭代替木柱的意見搜集工具，其功能類似于誹謗木，其目的亦在接受民眾意見與投訴。因為石頭的顏色是赤紅色，像肺，故得其名。西漢時期出現了我國最早的“舉報箱”，其名成稱為缿筒，缿筒的主要目的也在于收集各種投訴與檢舉，《漢書》載：“教吏作缿筒，及得投書?！闭f明缿筒有為民眾舉報提供渠道的作用。缿筒是竹子做的，用于官府受密事之用，是接受信件的器具，上面有小孔，可入不可出。在秦漢以前，我國的公眾舉報基本上屬于自發行為，并非官方制度設計中所構想并予以制度化保障的措施，秦漢以后，鼓勵并保護公眾舉報貪腐官員逐漸形成一種國家制度。[2]12唐朝時，武則天設置了匭函，為公眾舉報提供便利。古代的匭一般由銅鑄而成，開始時一般是四個，分置于樓的東南西北四門，此四門依次成為延恩、招諫、申冤與通玄，分別接受請求皇帝加官進爵的信函、批評國家政策、向皇帝進言的信函、控訴不公對待、檢舉揭發官吏腐敗以及報告奇異事件的信函。古代的匭作為一種搜集臣民舉報的意見箱，在公眾參與反腐中起到了積極的促進作用。匭可以用于廣泛搜集臣民對國家政策、政令的意見，其中也包括臣民對腐敗官吏的舉報揭發。[2]22無論是誹謗木，肺石，抑或匭等，在中國古代歷史上除了廣納意見、廣開言路，以促進國家治理之外，更有揭發官員不法行為、打擊腐敗的重要功能。誹謗木就具有很強的打擊貪腐、懲治腐吏的作用?！跋肱e報某某官員的話，半夜沒人時搭把梯子，把內幕刻到表木上端的橫板上，第二天準保滿城風雨。這種辦法跟現在互聯網爆料有異曲同工之妙?！盵3]漢宣帝時期，缿筒的發明人趙廣漢在潁川任郡守時，當地土豪結黨營私，魚肉百姓，當地民眾不敢直接到官府告發豪強的腐敗行徑，為此，趙廣漢命令部下將缿筒拿到各地懸掛，并張貼告示，鼓勵民眾投書舉報，保證為他們保密。趙廣漢根據百姓舉報的線索，組織力量進行調查，掌握真憑實據后進行了嚴厲打擊。[4]

（二）登聞鼓：司法與古代的公眾參與反腐

登聞鼓制度的產生、發展經歷了漫長的時間，大體經歷了原初時期、初創時期、成熟時期、直至尾聲時期四個階段。[5]登聞鼓制度正式創立于漢晉時期，漢朝實行“周鼓上言變事”“擊鼓上言”，此時的擊鼓上言具備了登聞鼓的基本要素，是登聞鼓制度的雛形。北魏時期，官府門口開始懸設登聞鼓，以便民眾擊鼓控訴檢舉。南北朝時期，登聞鼓已成定制延續。唐宋時期的登聞鼓制度得以較大完善，開始走向成熟。民間苦主可以擊鼓面君，如“抱屈人”敲鼓喊冤可達圣聽，擊鼓鳴冤之制完全得以正朔。唐高宗時，高宗令東都置登聞鼓，西京亦用之。據《唐律疏議•斗訟律》載：“主司即須為受，不即受者，加罪一等。”宋代沿襲唐朝的登聞鼓規定，但是進行了有針對的機構化、專員化、程序化，分設登聞鼓院、登聞檢院、同判鼓院、判檢院。[5]明清時期，登聞鼓雖繼續使用，但其受到的限制越來越多。據《明會典》記載：“凡按察司官斷理不公不法等事，果有冤枉者，許赴巡按監察御史處聲冤。監察御史枉問，許赴通政司遞狀，送都察院伸理。都察院不與理斷，或枉問者，許擊登聞鼓陳訴?！边@給登聞鼓的使用規定了較嚴格的程序限制，擊鼓陳述需要經過由按察使至都察院的處理之后方為可能。

（三）“民拿害民官吏”：古代公眾直接懲治腐敗

明朝設立了“民拿害民官吏”制度?！懊衲煤γ窆倮羰敲鞒煸敖y治時期對奸貪害民官吏實行的一種糾舉與制裁措施……是指鄉里平民百姓對于違法害民官吏，可以不經過地方政府機關，直接將其綁縛押送京城，由中央機關甚至是皇帝個人直接審理的制度?！盵6]明朝建國初期，即爆發了著名的郭恒等腐敗案件，這對貧苦出身又經歷過元末腐敗的朱元璋來說是一個重大的警訓。洪武十八年六月，朱元璋在《禁戒諸司納賄詔》中喻示民眾：“詔書到日，敢有非公文坐名追取，在鄉托以追罰為由，許諸人拿送有司或赴京來，治以重罪。雖有公文名不坐者，恃以公文脅取民財，亦送京師?！盵7]自洪武十八年至洪武二十年約二年時間里，朱元璋先后頒布了《御制大誥》《御制大誥續編》《御制大誥三編》等法律，集中了公眾參與反腐的一些典型案例，發動、鼓勵與保護民眾直接懲處身邊的貪官污吏。明大誥及皇帝的一些詔書明確賦予了民眾直接將貪污官吏“綁縛起京”的權力。根據《御制大誥》等相關規定，明朝為民眾直接懲治貪官的綁縛起京制定了三條主要的保障措施，一是取消民眾綁縛起京的路引，對綁縛起京的民眾沿途不得阻礙，否則梟首，甚至誅族。二是對綁縛起京的民眾進行獎勵。如陳壽六等人手持大誥將貪污害民的顧英綁縛至京城面圣，結果得到朱元璋的大力贊賞，不僅賞給金錢衣服，還免除其三年雜役，號召民眾向其學習。三是嚴禁對綁縛民眾打擊報復。對于敢有羅織生事、捏詞誣陷者處以誅族。為免陳壽六受到變相報復，朱元璋甚至授陳壽六司法特權，規定陳壽六如有違反，須有朱元璋親自審問。

二、古代公眾參與反腐的主要缺陷

（一）宏觀上的價值取向問題：最高統治者對公眾參與反腐態度矛盾

古代接受公眾參與反腐的偶然性集中表現在統治者對公眾參與反腐欲拒還迎的矛盾當中，一方面，朝廷不時鼓勵老百姓投書檢舉腐敗，另一方面，朝廷又會時不時對老百姓的檢舉予以打壓。如北宋神宗時期，朝廷厲行改革，皇帝多次下詔鼓勵臣民進諫上言，上書建言者非常之多，以致引發了一定的布衣上書熱，普通老百姓積極響應神宗的號召，紛紛暢所欲言，這種眾起建言的局面出乎神宗的意料。然而北宋末年，欽宗昏庸保守，朝廷接受臣民意見的也就少了很多，原本較為通暢的臣民諫言渠道被堵塞，以至于當欽宗為與金人議和，罷免主戰派將領李綱時，引起了太學生陳東為首的“伏闕上書”運動?！胺I上書”實際上是一種社會抗議，也就是現在的游行示威，這已然不同于以前的臣民上書了。南宋時，對于公眾參與的打壓尤其嚴重，高宗時，為了貫徹對金人的妥協路線，朝廷處死了陳東，嚴格限制百姓上書。古代的公眾參與反腐具有嚴重的偶然性，公眾參與反腐能否得到認真實行完全取決于君主本人是否“賢明”。歷代王朝除開國皇帝是自己打江山外，后代君主都是按照“立子以貴不以長，立嫡以長不以賢”產生，這樣就往往會出現昏君、暴君。遇到昏君、暴君當政，反腐敗措施往往遭到君主本人的破壞?？傮w而言，古代的反腐敗處于國家的高度控制之下，國家壟斷了查處與懲治腐敗的權力，在古代，公眾參與反腐的方式、途徑與程序都是受到嚴格控制的。其根源在于，穩定性是古代政治統治的最高追求之一，反腐敗本身也是國家內部穩定的一項制度要求，一方面，國家為了長治久安不得不反腐，另一方面，腐敗官吏又是國家政權穩定的重要基礎，因此，反腐往往必須拿捏好度，既不能因為官吏的腐敗而導致國家敗亡，也不能因為反腐敗而動搖國基。由于公眾參與的力量來自于體制外，因此，其可控性顯得尤為重要。能否將民眾反腐的力量牢牢控制在最高統治者手中是公眾參與反腐可容許存在的范圍的最重要考量因素。這就從根本上決定了最高統治者對公眾參與反腐態度的.“兩面性”，最高統治者對公眾參與反腐的矛盾心態決定了古代中國公眾參與反腐帶有天然的缺陷，其命運完全由最高統治者的意志所決定。

（二）中觀上的制度設計問題：古代公眾參與反腐法制不健全

古代的匿名舉報由來已久，有多種稱謂，包括飛書、飛章、投書、揭帖等。古代統治者在廣開言路的同時，對于匿名舉報卻表現出異常的恐懼，認為匿名舉報既無法確定何人告發、亦難于查清相關事實，加大了官府的辦案難度，更重要的是，匿名舉報的真偽難辨，容易滋生造謠誹謗，可能導致人人自危的局面，因此，在古代法律當中多有對匿名舉報的法律制裁，有時甚至十分嚴厲。云夢竹簡《法律問答》載：“有投書，勿發，見則燔之；能捕者購臣妾二人，擊（系）投書者鞠審讞之。所謂者，見書而投不得，燔書，勿發；投者（得），書不燔，鞠審讞之為毆（也）。”也就是說，對于匿名舉報信，相關官員不得拆看，收到后須立即焚毀，能將匿名舉報者抓到的，獎勵男女奴隸各一人，而匿名舉報者須被囚禁，審理定罪。在晉以前，對于匿名舉報者，最嚴重的會被處以棄市之極刑。在晉時，魏明帝取消了棄市的規定，改為其他刑罰。在唐代，匿名舉報有專門的罪名叫“投匿名書告人罪”，唐以后或稱“投匿名書告人罪”、“投匿名書告言人罪”等?！短坡?#8226;斗訟•匿名書告人罪》規定：“諸投匿名書告人罪者，流二千里。得書者，皆即焚之，若將送官司者，徒一年。官司受而為理者，加二等。被告者，不坐?！彼卧獣r期（包括遼金等）也對匿名舉報進行刑事制裁，如《金史卷九•本紀第九•章宗一》中即有“制投匿名書者，徒四年。”的記載。明清時期，法律對匿名舉報的懲處尤為嚴厲，《大明律》與《大清例律》均有“凡投書匿名文書告發人罪者，絞”的規定，可見，在明清時期，如果匿名舉報可能會被處以死刑，后果非常嚴重。

（三）微觀上的技術性問題：古代公眾參與反腐出現了某些錯誤之舉

作為一項特殊時期的特殊措施，“民拿害民官吏”最大程度地調動了民眾參與反腐的積極性，對腐敗官吏起到了強大的震懾作用，對于明初的反腐敗也發揮了一定的積極功能。但“民拿害民官吏”是非常之舉，具有諸多的局限性。一方面，“民拿害民官吏”是一種非常權利。“民拿害民官吏”是最高統治者基于穩定政治統治考慮，借助民眾力量打擊腐敗的一種措施，其賦予民眾的“綁縛起京權”具有不穩定性、非常態性，實際是為專制統治服務的一種權宜之計。另一方面，“民拿害民官吏”缺乏法制上的嚴肅性。“民拿害民官吏”不是正常的反腐制度，而是扭曲的反腐制度，它突破了國家法制有關反腐的基本程序與秩序，對國家正常的反腐制度形成較大的沖擊，不利于制度反腐的正常運轉。其次，古代對公眾參與反腐實施了過度限制之舉。以舉報的限制為例，古代對民眾的舉報設置了諸多限制，包括：（1）限制舉報權的主體范圍。比如，根據唐律的規定，80歲以上及10歲以下、身體有殘疾的人以及在押犯人一般不具有舉報權。宋朝時對民眾的舉報也作了類似的限制；（2）限制舉報的對象。古代長時期實行親親相隱的法律制度，如不得告發祖父母、父母，奴才不得告發主子，否則將被處以極刑，后果極為嚴重；（3）嚴厲禁止匿名舉報。如根據唐律的規定，凡匿名舉報的會被懲罰，輕者可能會被處50大板，重者可能被流放。再次是古代規定嚴厲的誣告處罰后果。唐律對誣告的懲處相當嚴厲，凡誣告者需反坐，要處以刑罰。明朝對誣告者的懲處比唐宋時還嚴重，像誣告連坐還加等處罰就是其中一種手段。誣告要追責這本也是現代法治的要求，但問題在于，古代對誣告與告發的區分無論在法律上還是在事實上均達不到今天的水平，因此，誣告反坐便往往成為被舉報官吏合法打擊報復民眾的重要依據與手段，從而在事實上成為限制古代民眾參與反腐的重要障礙。

三、古代公眾參與反腐的當代啟示

首先，思想上必須重視與提倡公眾參與反腐。古代對公眾參與反腐最直接、應用最多的是皇帝下詔鼓勵。北魏的明元帝拓跋嗣、太武帝拓跋燾都曾下詔鼓勵臣民上書舉報貪污。在明朝，朱元璋曾多次下詔鼓勵民眾上書揭舉腐敗。清朝時，順治、康熙、乾隆帝都曾專門下詔要求“風聞言事”，以揭發不法官吏特別是高官的貪污行為，明確提出“知無不言，言無不實”，要求直言無隱。古代統治者的言語是金科玉律，其效率等同或高于法律，其對公眾參與反腐的鼓動作用最為直接、明顯。當前，我國的公眾參與反腐尚在初步建構階段，公眾參與反腐相關制度尚在建立與完善過程當中，這離不開全體國民以及有關反腐敗領導人員與相關機構對公眾參與反腐的重視與提倡，只有在最高領導與全體人民的高度重視與支持下，我國的公眾參與反腐才能穩步推進。其次，推進公眾參與反腐的關鍵是建立起合理的激勵制度。合理的制度激勵能夠有效推動公眾參與反腐，春秋時期，齊威王對百姓舉報腐敗即實行豐厚的物質獎勵制度，“當面批評過失的，受上等獎賞；寫信批評的，受中等獎賞；在大街小巷批評朝政得失的，聽到的受下等獎賞。這項制度實行后，開始門庭若市，數月后還有人不斷上門，一年之后人們想舉報卻不知有什么問題需要舉報了。因為齊威王聽到批評、受理舉報后，即時修正錯誤、改正過失、處理污吏，國家也很快政通人和?！盵8]在古代中國，為激勵公眾參與反腐，建立了相應的物質與官職等獎勵。北宋神宗時期，對于敢于進諫上言的民眾，如果“委有可取”，神宗即允諾“量才適用”，也就是說對于那些進諫者，如發現其建言有一定價值，本人又有一定才能的，可以以授予官位的方式進行獎勵。通過授予官職的激勵方式在當代可能已不太現實，就當前我國的公眾參與反腐激勵而言，可以通過提高公眾參與反腐的獎勵金額、簡化公眾參與反腐獎勵的程序、全面保護反腐敗參與人的人身權、隱私權等權利的方式實現。再次，推進公眾參與反腐的根本是實現公眾參與反腐的制度化與法治化。古代公眾參與反腐缺乏堅實的制度基礎，沒有足夠的穩定性與可持續性。最高統治者對國家政策的走向與制度的實施具有決定性的影響作用，“在古代社會，實行君主專制，等級特權，民眾只是被統治者，沒有參政議政的權利，更沒有資格去監督作為‘老爺’或‘家長’的各級官吏和天子?！盵6]

在這種反腐大背景下，公眾參與反腐受到較為嚴格的限制，從而導致古代公眾參與反腐雖然在形式上轟轟烈烈，但實際效果卻差強人意。古代諸多公眾參與反腐的措施都是專制官僚系統自身設置的，而整個政府權力的行使則缺乏外部的監督和制約機制。早期儒家曾試圖“奉天以約制皇權”，但首倡此說的董仲舒卻因此被漢武帝打入大牢中，險遭處死，隨后儒家步入仕途，依附于專制君主，不再對其構成一種制約力量。儒家所倡言的“天”也變為粉飾君權的理論了。除了空洞的、軟弱無力的“天”外，中國古代社會中再也沒有其它可以制約政權的力量了。[9]如此一來，反腐敗措施的實行就缺乏可靠的保證。在現代社會的權力運行中，“公共權力的劣根性預設了腐敗的可能性，權力結構的失衡和權力規則的缺失使權力異化為腐敗，.而人性貪婪也成就了腐敗行為?！盵10].事實表明，公眾參與反腐必須制度化、法治化，“揚湯止沸，不如釜底抽薪。只有善于用法防治腐敗，才能從源頭上解決問題?！盵11]只有制度化、法治化，公眾參與反腐才具有剛性，才具有穩定性與執行力。就當前我國的公眾參與反腐，雖然在理論上受到重視，在中央層面也得到提倡，但在實施層面還缺乏足夠的規范與制度保障。要通過中央頂層設計與地方底層設計相結合的方式，分別設計適合全國以及各地各部門公眾參與反腐的制度，把公眾參與反腐的地位、公眾參與反腐的主體、公眾參與反腐的方式與路徑、公眾參與的程序等進行制度化確認與法治化保障。公眾參與反腐有必要通過制定專門法律規范，包括制定專門公眾參與反腐敗法或在相關法規當中設置公眾參與反腐專章等形式，實現公眾參與反腐的制度化與法治化。

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作者：黎瑞1；蔣建湘2 單位：中南大學